新中国成立以来城乡关系的历史考察与发展趋势展望

施庆

[提 要]作为两个相对独立的社会发展区域，城市和农村在经济发展方式、社会氛围、居民生活习惯和文化习俗等方面的差异较大。在历史发展的演变中，我国的城乡关系历经古代“无差别的统一”的城乡关系、近代对立统一的城乡关系以及现代从分治到融合的城乡关系，其中现代城乡关系又可细分为城市领导农村、城乡失衡、城乡统筹、城乡一体化和城乡融合发展五个阶段。城乡关系的演变追根到底是城镇化和经济社会发展、全球化和改革开放、农村空心化、户籍制度改革与人口流动的必然结果。现阶段应采取加快新型城镇化建设、农业农村优先发展和城乡多主体协同治理机制构建等手段，以实现城乡融合的美好愿景。

[关键词]城乡关系;城乡融合发展;发展趋势展望;历史考察

[作者简介]施 庆（1994—），男，江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心扬州大学基地特聘助理研究员，扬州大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为中西方特色社会主义理论与实践比较、乡村治理与政策。（江苏扬州 225009）

[基金项目]江苏省哲学社会科学研究重大项目“中国特色社会主义制度视域下的共享发展理念研究”（2016ZDAXM002）

城乡关系的发展问题贯穿于我国现代化建设的进程中，城乡关系的协调发展有利于构建和谐友好型社会和稳固发展全局。当前，我国城乡关系正处于不断调整的过程中，如何依据时代发展和社会形势变化，灵活调整城乡发展政策的阶段性着力点就成为摆在学界和政界面前的重大课题。本文运用中国特色城乡关系理论，在梳理回顾我国城乡关系的历史演进基础上，对新时代城乡融合发展的趋势进行展望。

一、文献综述与分析理路

（一）文献综述

1.国内研究

在中国特色社会主义城乡关系理论的指导下，国内许多学者对于我国城乡关系开展了多角度、全方位的研究，逐步形成了较为系统的认识。姚小飞主张，推进城乡一体化发展既要遵循世界普遍规律，借鉴国际经验，又要立足我国的特殊国情，走出一条具有中国特色的城乡一体化发展道路。[1]魏后凯指出，中国经济进入新常态后，城乡一体化格局已呈现出新的趋势，即城镇化增速和市民化意愿下降，城乡收入差距进入持续缩小时期，要素从单向流动转向双向互动，政策从城市偏向转向农村偏向。[2]在城乡一體化发展的操作路径方面，张涛和赵磊认为，推进城乡一体化发展的核心是消灭传统农业生产和小农经济。[3]马井彪建议，实现城乡协调发展的关键路径是依靠城乡公共服务均等化，实现城乡协调发展的公共服务均等化路径则需要进一步从顶层设计、财政供给、人与生态环境、农民自身需求层面完善。[4]在城乡关系的目标指向方面，孙全胜提出要走中国特色城市化道路。[5]武小龙发现，“城市中心主义”的发展逻辑是造成我国城乡二元秩序的本质原因，从以城市为中心到城乡共生是城乡关系发展的应然指向。[6]陈荣卓和李梦兰研究表明，为破除城乡二元结构、建构新型城乡关系，撤村并居成为其中的一种十分典型的创新实践，其具有乡土本色和城乡互补的内生优势，可为新的社区共同体建设提供巨大动力。[7]何红在总结城乡发展历史经验的基础上，深入分析影响城乡融合发展的核心要素，提出促进城乡融合发展的实施路径与保障措施。[8]赵振军指出，中国城乡关系乃至整个社会发展的主要问题可能不是农村发展落后，而是城市供应不足，这不仅影响了城市自身的发展，也直接导致农村的衰败，进而影响整个国民经济健康持续发展和社会生活的和谐稳定。[9]

2.国外研究

西方关于城乡关系的研究可以追溯到空想社会主义者提出的“乌托邦”“太阳城”“法郎吉”和“新和谐村”。他们主张务农与非农职业、农村居民与城市居民相互替换，主张消灭城乡对立，并将城市的发展作为一个经济社会的发展范畴，努力使城市的发展与周边农村地区的发展相协调，使工业生产与农业生产相协调。[10]马克思、恩格斯主张要使现存的城市和乡村逐步演变为既有城市的一些特征，又有县城的一些特征的新社会实体，公社公民将从事工业和农业生产，将结合城市生产、乡村生产生活方式的优点而避免褊狭和缺点。[11]埃比尼泽·霍华德倡导社会变革的思想，即用城乡一体的新的社会结构取代城乡分离的旧的社会结构形态。[12]尹里尔·沙里宁主张将城市与外围的乡村作为一个整体，通过规划和产业的再布局实现城乡分工协作与耦合发展，通过有机疏散的发展方式，使人们居住在一个兼具城市和乡村优点的环境中。[13]

3.文献述评

通过梳理国内外文献可以发现现有文献研究摇摆在“城市中心主义”和“乡村中心主义”之中，未能深层次挖掘出利益因素对城乡差距的影响，但学术界关于“利益让渡”的研究还比较薄弱，仅有刘祖云等人从“利益让渡”的视角探讨城乡融合发展对城市、乡村共同利益的增进以及关系的相互调适。因此，从“城市利益让渡”的视角探讨城乡关系的历史演进与未来发展趋势是一个新的学术增长点。

（二）分析理路：中国特色城乡关系理论

在不同的历史时期，党的历代领导人不断地对城乡关系进行理论创新，并提出新的实践要求。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体提出了以“城乡兼顾”为核心的城乡关系思想;以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体形成了“城乡互动”的城乡发展思路;以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体提出了“城乡协调”的城乡关系理论;以胡锦涛同志为总书记的党中央形成了以 “统筹城乡”为核心的城乡发展理念;党十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“推动城乡发展一体化”的战略思想，它主要包括实施乡村振兴战略，在新型城镇化的基础上实现农业农村优先发展，并建立健全城乡融合发展体制机制。

在中国特色社会主义城乡关系理论的指导之下，本文分析我国城乡关系演变的历史轨迹、背后原因，探讨未来的发展趋势，主张新时代的城乡关系应以“城市利益让渡”为基础，在新型城镇化和乡村振兴的双轮驱动下，最终实现城乡融合发展的美好愿景。

二、我国城乡关系的发展历程

（一）古代的“城市与农村无差别的统一”

古代的城市“是寄生在乡村农业基础上的人口集中地而已，在社会经济体系上不是一个独立自主的单位”。[14]古代中国的城乡关系有着异常突出的均衡化特征：在政治方面，城市是地方政权统治中心，村庄从属于城市政治权力;在经济方面，以自然经济为基础，乡村为城市提供基本生活物品，城市以其地理区位和交易场所等优势对乡村经济产生推动力;在文化方面，城乡有志之士学习同样的经书典籍，通过科举制度考取功名，城市作为儒家文化传播发扬中心，同时对乡村社会造成深远持久的影响;在人口流动方面，城市与农村之间不认为有身份上的差别，人口自由往返城乡之间。古代乡村是城市的母体，官员通过“致仕”、地主进城购房生活使得城乡资源双向流动并达到平衡，但随着生产力的发展，城市通过集中资源实现了更快发展并取得了对乡村的统治地位。

（二）近代的“城市与农村对立统一”

近代以来，随着帝国主义不断入侵中国，中国的对外贸易和工商业逐渐兴起，古代的平衡关系由此被打破。随着城市的迅速兴起，农村却逐渐走向衰败，近代城乡关系以对立统一为特征突显。一方面，伴随近代工业的引入，城市与乡村间的经济互动日益紧密，这表现为农产品商品化和经济作物成为工业原料;另一方面，在帝国主义和本国封建统治者通过各种剥削方式对乡村肆意掠夺的压力下，城市在政治、经济上处于统治和支配地位，但乡村处于劣势地位，导致城乡之间产生对抗性矛盾，城乡关系陷入僵持阶段。近代城乡关系失衡开始于列强侵略和工业化，而城市化和工业化造成的城乡失衡状态属于普遍规律，是不可避免的，但并非不可逆转。

（三）现代的“城乡分治”到“城乡融合”

1.城市领导农村阶段（1949-1978年）

新中国成立初期的城乡关系是不平衡的，主要表现为城市经济异常发达而乡村经济极度衰落。此外，在城乡资源争夺方面矛盾突出，城市残酷剥削乡村。从新中国成立到改革开放，我国执行城市领导乡村、工业领导农业的方针。从我国的城乡经济构成比来看，显然农村比重大于城市的比重，但这并不能忽视城市对农村的领导能力，农村为城市工业化提供动力和支持的问题。乡村为工业化提供保障，城市提升了在经济社会发展中的地位。与此同时，城乡关系悄然发生变化，城乡联系受到阻隔，这就是典型的城市领导农村阶段。

2.城乡失衡阶段（1979-2002年）

1979年至2002年，城乡关系陷入失衡状态。改革开放不久，城乡矛盾有所缓解且差距有所缩小，但这种发展趋势并未持续多久。20世纪80年代中期以后，改革重心向城市转移，资金和优质资源同时转向城市，城市改革步伐明显加快，但这只能使大城市周边的农村地区繁荣起来，绝大多数农村地区拥有极少资源和区域优势，从而无法享受到其带来的好处。此外，农村还通过乡镇企业投资、提供廉价土地以及劳动力等手段去推动城市工业化的发展，这导致我国农村改革的作用日渐减弱，城乡关系出现不协调状况，城乡差距进一步扩大，城乡关系陷入新的不平衡状态。

3.城乡统筹阶段（2003-2007年）

在党的十六大召开之后，统筹城乡发展成为主题。在这一阶段，工业反哺农业，城市带动乡村，政府集中力量解决“三农”问题。在我国工业化起步阶段，城市作为重点发展对象，资源向城市倾斜，而当我国建立较为完备的工业体系后，城市扶持农村发展，城市与农村共同进步、谋求共同发展。统筹城乡关系的关键是要加快实现生产要素在城乡之间相互流通，并促进有限资源的合理配置，从而使得城乡之间的差距能进一步缩小。同时，增加在农村的投入，给农村和农业增添生机活力，为农民的生活提供物质保障。

4.城乡一体化阶段（2008-2016年）

随着党的十七大明确提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求，我国城乡关系进一步发展，迈向城乡一体化发展的新阶段。各地践行城乡一体化发展理念，形成符合地区实际情况的城乡一体化发展道路。在社会主义市场经济的推动下，城乡资源流通共享，逐渐消除城乡矛盾对立的关系，从经济、政治和社会生活等方面加强城乡共同协作发展，优化城市与农村的空间布局，市民与村民享有平等的权利，城乡合理配置资源以及明确各自功能，推动农村农业现代化和农民城市融入，最终实现城乡一体化发展。

5.城乡融合阶段（2017年-至今）

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴发展战略，坚持农业农村优先发展，促进城乡融合发展。现阶段城乡联系日益紧密，人口不再是单一流向城市，而是出现城乡对流的现象，资本在乡村的投入比重也在逐渐增多。从农村到城镇再到城市，各自的功能特点和分工合作的趋势日益显现，并且在各自的领域内展现出专业化水准，城乡关系已经发展到了能够并且必须做出调整的阶段。从“城乡一体化”到“城乡融合”，要着力解决的就是政府职能范围过大，市场功能发挥不足的问题。积极推进城乡融合发展，既发挥政府主导的地位，也要让多元主体共同治理社会，积极推进农村市场发展，发挥政府、市场和社会等多元主体治理的积极作用。这一时期国家改变了城市中心主义的政策思路，进行了一些利益让渡，但市场和社会力量跟进不足。

三、我国城乡关系演变的因素

（一）根本因素：城镇化和经济社会的发展

1.城镇化

改革开放以前，我国主要受产业结构以及粮食问题突出的影响，城镇化总体水平不高。该阶段的城乡关系偏离了城乡无差别的目标，而农村成为优先发展重工业战略下的附属单位，为城市提供资源，城乡阻隔不断强化。从改革开放到20世纪90年代初期，城镇化水平持续提高，虽然这一阶段市场作用有所增强，但总体上还是由政府主导城镇化和城乡之间的资源配置，政府更倾向发展城市，把更多的资源向城市投入，城乡差距进一步扩大。从1992年到21世纪初期，隨着社会主义市场经济的深入发展、对外开放的进一步扩大，新一轮的城镇化在全国范围内迅速展开，进入快速发展阶段。第二产业的扩张带动第三产业迅速崛起，吸收大量劳动力，大量农村人口进入城市，城乡之间的互动关系不断增强，城乡关系得到改善。近年来，城镇化进入高速发展时期，不断提高的城镇化水平在促进城乡协调发展、产业转型升级和推动就业等方面发挥了积极作用。我国城镇化进程中，农村无条件支持城市发展的城镇化使得城乡关系不断恶化，而在城市扶持农村的发展阶段，城镇化让城乡关系得到改善，城市与农村联系日益紧密。

2.经济社会发展

传统农业社会时期，城乡关系处于平等开放的状态。由于我国城乡生产力发展水平较低，政府没有强加干预，城乡之间没有明显差异。在第一个“五年计划”时期，我国如火如荼地开展经济建设，从农村招收大量劳动力，但同时也引发粮食短缺危机，农村人口的盲目流入给城市带来压力，城乡关系状态由平等、开放的走向不平等、封闭的。从改革开放到20世纪90年代初期，我国对产业结构进行阶段性调整，高速推进工业化，将有限的资源过多地投入工业生产中，加剧了资源的恶性掠夺，经济结构失衡状况依然存在，城乡关系有恶化趋势。2019年政府工作报告中指出，“我国经济实力跃上新台阶，国内生产总值增长6.6%，总量突破90万亿元，粮食生产能力保持在1.3万亿斤以上，近1400万农业转移人口在城镇落户”。[15]经济社会强有力的发展促使城乡关系进入新的历史发展时期，城市与乡村相互依存、共同发展。经济社会发展的好坏是影响我国城乡关系是否能够维持均衡状态的根本原因，时刻影响着城乡关系发展趋势。

（二）直接因素：经济全球化和改革开放

1.经济全球化

信息技术的应用极大促进了产业结构的调整和升级，在市场机制不断完善的基础上，伴随着信息化与工业化的深度整合，经济全球化的发展趋势势不可挡。一方面，在经济全球化不断渗透的过程中，改善了因地区产业同构使得资源配置效率低，区域内竞争激烈的现象，有利于城乡二元结构解构。经济全球化加快了城乡间劳动力流动的速度，为劳动者提供了更多的自主就业机会，农村经济结构和发展模式进入快速转型时期;另一方面，由于贸易投资存在城乡区域的差异性，使得城市的分化速度高于农村，城市吸纳农村剩余劳动力的能力不断增强，城乡隔离性增强。

2.改革开放

新中国成立初期，我国社会生产力水平低下，国家为了推动生产力发展，在城乡之间推行了一系列社会改革措施。在计划经济体制实行过程中，更加凸显城市在经济和社会发展中的主导地位，致使城乡二元结构形成。在城乡分隔的制度下，农民不能自由选择职业，也不能随意进城务工，导致劳动力的积聚，使得越来越多的农民只能守着耕地，土地资源得不到合理分配，城乡关系扭曲。但是随着改革开放的推进，城乡交流日益频繁、联系日益紧密，城乡关系得到改善。改革开放作为城乡关系缓和的一个重要历史拐点，直接影响城市与农村关系的发展。

（三）重要因素：农村空心化、户籍制度改革与人口流动

1.农村空心化

伴随着市场经济的发展，城市的劳动力需求量缺口很大，越来越多的劳动力不断涌向城市，造成了农村人口锐减，农村空心化现象逐渐出现。20世纪90年代初以来，大量的农村青壮年涌入城市打工，劳动力向城市转移成为趋势，农村也逐渐呈现空心化的趋势。农村空心化势必会促使一部分村庄消失，但也会倒逼村庄整治，致使村庄向小城镇和美丽村庄发展，促进城乡协调发展。

2.户籍制度改革与人口流动

户籍制度改革对城乡之间的人口流动有着重要的影响，在推动城乡关系发展上发挥着极其重要的作用。从户籍制度建立至改革开放前，在二元户籍制度影响下，由农村向城市流动的人口很少，城乡之间的对立矛盾突出。改革开放后，农村经济体制有了大幅度的转变，户籍制度也由此放宽，城乡关系有一定的缓和，但由于原有户籍制度的惯性使得城乡差距依然存在。城乡之间人口的转移以劳动力转移为主，农村劳动力不断涌向城市，但他们并不能真正取得城市市民身份，很多方面难以享受与城市居民一样的待遇，大部分外来务工人员最终还是会回到自己的家乡。因此，人口流动具有暂时性。21世纪以来，我国户籍制度改革进入新时期，伴随着城乡一体化户籍制度的构建，我国城乡人口流动的不断增加，城乡的联系也日益密切，城乡关系趋向融合。

四、推动城乡融合发展的路径选择

现阶段，我国的城乡关系发展到城乡融合这一阶段，是社会历史发展的必然趋势，如何更好地实现城乡融合发展，需从以下三个方面提出对策。

（一）推进新型城镇化建设

党的十九大报告指出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。这实际上为我国推进新型城镇化指明了方向。新型城镇化的发展不仅能刺激消费，促进投资的增长，还能聚集更多优势，培育企业家和新型农民，满足物质生活的需要。其一，深刻认识城镇化发展的客观规律，推动大中小城市协同稳步发展，促进整个社会的协调可持续发展。其二，注重谋求高质量的城镇化。一方面，小城镇具有向上连接城市、向下辐射乡村、促进区域经济和社会全面发展的综合功能。加快小城镇发展，依托区位和资源优势，把郊区建设好;另一方面，了解小城镇与中大城市之间存在的差异性，注重发展模式的有效銜接，突出各自的特色和优势。其三，根据自身的优劣势探索与地方实际相适宜的发展模式。要注重统筹兼顾城镇发展模式与经济发展、基础设施建设以及公共服务供给的关系，加强扶持区域投资，提高区域经济效率，使区域经济成为中心城市发展的外围支撑体系，同时保障农村共同享有新型城镇化带来的诸多好处，不断提高农村居民的物质生活保障以及精神文明水平，最终实现区域经济的发展以及城乡融合发展。

（二）优先发展农业农村，培育新动能

在城乡发展进程中，城市发展的速度往往快于农村现代化的速度。为了避免农村衰败，农业农村优先发展的理念应运而生。为实现城乡融合发展，培育新动能，其一，坚持财政拨款向农业农村建设方面倾斜，增加资金注入，注重技术研发创新和提高生产效率，促进技术到农村、人才到农村和信息到农村。其二，改善农村各项基础设施建设，健全公共服务供给和社会保障体系。完备农村学校教学设施，提供高质量教学;增强农村医疗队伍实力，留住医学人才;健全农村居民各项基本保险制度，提高参保人数;完善城乡帮扶体系，帮助农村弱势群体。其三，预见性地规划好乡镇发展体系，保护好传统民居和古村落，建设美丽乡村。平衡城乡劳动力就业，促进农村劳动力非农化，鼓励部分农民工返乡创业，发展特色产业，吸引城市人员到农村休闲、旅游，为农村增添活力与生机;通过产业结构升级与新农村社区建设，最终实现农村的繁荣和农业的现代化。

（三）构建城乡多主体协同治理机制

通过构建政府、市場和社会等多元化主体共同治理机制，进一步推动城乡融合发展。其一，必须坚持政府在社会治理中的主导地位，积极发挥政府的主导作用，进一步转变政府职能，让市场和社会协同发展。其二，保证市场在城乡资源配置中发挥决定性作用，降低公共服务的市场准入标准，推动市场化进程，激发城乡经济市场活力。其三，整合社会力量，鼓励社会团体有效参与农村基础设施、公共服务和社会保障等社会领域的建设，满足多元化的利益诉求，鼓励社会力量参与解决仅靠政府难以解决的城乡发展问题。在城乡融合发展的过程中，要让政府、市场和社会等多元主体共同参与，发挥各自不可替代的作用，激发多元治理活力，推动城乡深度融合发展。

五、结语

纵观我国城乡关系发展历程，大体上呈现出平衡——不平衡——平衡的发展趋势。中国未来很可能通过城市、乡镇和农村三者的分工合作来调整区域的发展格局：城市主要是技术开发、产业转型升级的平台;农村是传统文化的承载地、休闲娱乐的场所;特色小镇作为城市和农村之间的缓冲地区，有利于推动城乡融合发展。因此，不仅需要注重大中小城市和农村的发展，更要充分发挥县城和城镇的“亚核心”效应。[16]同时完善中小城镇市政基础设施，并将公共服务资源配置到中小城镇中，增强人口的承载能力，有效地促进工业化与城市化的协调互动。

在决胜全面建成小康社会的关键时期，补齐城乡不平衡发展“短板”的最有效措施是扩大利益让渡的范围，而城市利益让渡是调整城乡关系的重大举措和创新方式，城市通过利益让渡为乡村谋求更好的发展。同时，乡村更好地发展又能对城市建设起到推动作用，从而实现双赢。解决城乡发展不平衡问题的关键是实施乡村振兴战略，坚持新型城镇化和乡村振兴的双轮驱动，用新型城镇化带动经济较快发展，走中国特色乡村振兴道路，坚持农业农村优先发展，建设美丽乡村和宜居城市。在城乡关系融合发展的新阶段，不能只依靠政府一家唱“独角戏”，而是要政府、市场和社会等多元主体共同参与治理，发挥各自的比较优势和核心竞争力，形成推动城乡融合发展的治理合力。

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[责任编辑：刘 斌]