乡村振兴战略下“空心村”治理问题探析

唐朝光

摘 要：本文分析了乡村振兴战略下“空心村”治理问题，包括加强行政管理、强化行政管理、开展行政村合并等。

关键词：空心村;战略;治理

2017年10月，党的十九大报告提出了乡村振兴的战略目标：“要按照产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕的方针，协调城乡融合发展，加快、推进农业农村现代化。”如何实现以上农村经济、政治、文化、社会和生态的振兴？“空心村”治理将对实现以上目标起到基础性作用。

1.空心村基本内涵及其成因

1.1什么是“空心村”盖

可从两个层面理解“空心村”的内涵：一、从建筑群落分布上看，“空心村”是农村村庄外延粗放发展而内部衰败的现象。改革开放以来，我国农村居住条件发生了翻天覆地的变化。1978年，我国农村人均住房建筑面积为8.1平方米，到2019年，该指标达到了48.9平方米，后者为前者的6倍。在此过程中，农村新建住宅以外延扩张为主。在这里，若把村民原旧房所在区域称为“老宅”，而新建住宅所在区域称为“新宅”，那么，“空心村”具有以下特点：①“老宅”的房屋以简易结构、砖木结构为主，大多陈旧破败、很少人居住;而“新宅”的住房则是砖混结构、构架结构的楼房为主，装饰装修质量显著提高，居住人口相对较多，;②随着与“老宅”距离的加大，居民户人均占地呈现递减的状态;③“新宅”在对外交通、水、电配套等基础设施建设方面要比“老宅”好。二、从经济上看，“空心村是我国城市化发展的产物。据国家统计局数据，2018年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%，比1949年末提高48.94%，年均提高0.71%。据联合国预测，到2050年，世界发达国家的城市化率在将达到86%，届时我国的将达到71.2%。

1.2“空心村”的成因

1.2.1 城乡收入差距导致农村人口大量外流

长期以来，家庭承包经营是我国集体经济主要体现形式，农村形成了统一经营与分散经营相结合的双层经营体制。政府强调在依法、自愿、有偿基础上的土地所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，鼓励有条件的地方发展规模经营。但是，目前多数地方集体经营层次比较薄弱，家庭承包经营还是农村经济运行的主流，而我国因城乡资源禀赋的差异，城乡收入差异、区域收入差异仍比较显著。

1.2.2农村基层城建、国土管理部门管理乏力

按照《土地管理法》第六十二条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。至于各地的标准，则各有不同，例如，现行《广西壮族自治区土地管理法实施细则》第四十五条规定：新批准宅基地的面积按如下标准执行：①平原地区和城市郊区每户宅基地面积不得超过100平方米;②丘陵地区、山区每户宅基地面积不得超过150平方米。在实践中，各地基层国土资源管理部门及村镇建设管理部门，因人力、观念等因素，并没有严格执行前述法律规定，一是一户一宅的要求没有落实;二是户均宅基地面积控制把关不严，以罚代管现象较多，这使得许多家庭旧宅未拆，新宅又起，再加上农民保留宅基地私有的观念，认为房屋所在地归自己所有，圈占越宽越好，这使得农村“老宅”空置越来越严重，“新宅”超标也很普遍。

1.2.3缺乏合理的村庄规划

村庄规划是一个村庄未来建设布局的行动指南。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》， 村庄规划的主要内容包括：乡级行政区域的村庄布点，村庄的选址位置、性质、规模和发展方向，村庄的交通、供水、供电、邮电、商业、绿化等生产和生活服务设施的配置。村庄建设规划可以根据本地区经济发展水平，参照集镇建设规划的编制內容做出具体安排。

2.“空心村”存在的危害性

2.1造成宅基地大量闲置，土地利用效率低下

早在2012年，中科院研究团队在《中国乡村发展研究报告农村空心化及其整治策略》中指出：通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，全国空心村综合整治潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩。研究人员完成了山东省20个县（市）、120多个典型村、约4.6万宗地的实地调测与分析，发现农村宅基地废弃闲置量很大，打谷场、村边林、取土坑塘等村庄附属用地粗放、利用效率极低。

2.2 为后续美丽乡村建设埋下了严重隐患

“空心村”r “老宅”与“新宅”相分割，“新宅”的繁荣昌盛与“老宅”的衰败凄清形成了鲜明对比，而无序，散乱的村容村貌在岁月的长河中自然形成，破坏了农村的自然景观布局，使后期道路网络建设、给排水系统等基础设施难以按规划实施。中国共产党在第十六届五中全会提出，我国要建设美丽乡村，要按照 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等具体要求推进新农村建设的各项工作。

2.3不利于安全与环境卫生管理

“空心村”存在的老房子，大都破败不堪，因多年无人居住，人们也就失去了修缮的动力，许多老房子经长期日晒雨淋，其墙体开裂、房梁朽坏，随时都会倒塌，安全隐患很大。另外，不少村民在老房子中圈养鸡鸭、猪、牛等禽畜。由于没有人清理，加上排水、排污系统缺乏，致使村内垃圾、粪便成堆、污水横流、四害滋生。老宅的“脏、乱、差”，严重影响了农村的整体居住环境。

3.“空心村”的治理措施

3.1加强“空心村”行政管理

在空心村的行政治理方面，要做好几件事：一是因在制宜，制定和完善落实到村、屯的村镇规划，基层村镇建设管理部门、国土管理机构，要在调研基础上集思广益，设计出符合各自然村、屯的特色的规划方案，向村民公开，接受村民监督和合理化建议，并严格执行。二是在新农村建设中，国土管理部门要规范农村宅基地审批程序，严格执行各类用地审批制度，制止农村违法用地现象。对未经审批强行占地建房者，依法从严处理.。三是对旧宅可以进行改造或拆除处理，对经济基础较好的村，可实行整村改造，生产首先确定用地规模、四至，再统一设计、统一标准，建设农村多层公寓式住宅楼。

3.2强化农村人才队伍建设

“空心村”治理必须重视农村人才培养。为此，一要建立新型职业农民培育制度，满足“空心村”村民多样化的培训需求。激发具有相关产业技术经验又熟悉农村环境、有乡土情结的“原乡人”回乡创业，鼓励他们成为产业发展的带头人、牵头人;二是要实施技术扶持。引导机关事业单位专业技术人才进入“空心村”，为“空心村”提供智力支持;鼓励科技人员以技术入股的形式参与村集体经济的发展，同时应形成对下乡帮扶人员在职称评定、职务晋升、工资福利给以政策倾斜。三是打破城乡二元化的布局，实现自由流动。通过引进社会力量投资发展乡村旅游，带动“城里人”进入乡村旅游消费、居住、工作，既提升了乡村资源的附加值，也使乡村留得了美景，留住了人才。

3.3开展行政村合并，实现资源利用最大化

在有条件的地方，以村民自愿为基础，开展村屯合并，也可部分解决“空心村”问题。例如，湖南省长沙县果园镇龙河生态艺术小镇是浔龙河村是由3个空心村，645户共计1800多人合并合并形成的。2009年之前，浔龙河村属省级贫困村。2009年后，以柳中辉为代表的在外创业青年回到家乡浔龙河村，成立湖南棕榈浔龙河生态城镇发展有限公司，谋划浔龙河生态艺术小镇的建设。到2018年12月22日，浔龙河重大产业项目新闻发布会在长沙举行。浔龙河项目规划占地面积14700余亩，计划总投资140亿元，已投资22亿元，园区布局有生态、文化、教育、康养、旅游五大产业。

参考文献：

[1]仲玉维.报告称中国空心村土地面积巨大 整治潜力达亿亩[G]新京报2012-03-26

[2]何淼玲等.浔龙河：为农民筑梦[G]湖南日报.2017-10-16农村经济与科技 2020 年第 31 卷第 9 期

（广西职业师范学院  广西  南宁  530007）