建设阶段消防工程的全过程监管——新《消防法》对建设阶段消防工程管理的影响

高盛立

（泰州市建设工程质量监督站，江苏 泰州 225300）

0 引言

新《消防法》明确了消防设计审查和验收备案由住建主管部门负责，但是，对于建筑消防工程而言，设计审查和验收备案只是建设阶段的始和末的短暂环节。消防工程建设阶段的监管应该是贯穿从设计到竣工的完整阶段，新《消防法》明确了原消防管理部门不再参与建设阶段的消防设计审查和验收，同时明确的还包括消防工程整个建设过程的监管。在建设阶段，对于消防工程的管理，住建部门和消防部门的管理职能不再重叠，住建部门完全承担了消防工程建设阶段的管理。把消防工程纳入到工程建设的过程中实施质量监管，确保消防功能已经成为住建部门的主要职责。至于消防审查和验收环节，住建行政管理部门作为具体、直接的审查主体和验收主体，并不符合其行政监管者的角色定位，应在实际工作中予以重视。

1 建设工程消防功能属于质量的一部分

建筑的防火安全是建筑使用功能的一部分，也就是工程质量的一部分。防火、灭火功能本身就是建筑质量的内在属性。建筑材料的耐火性能、灭火设施的功能参数、建筑布局的疏散能力，都是建筑在应对火灾时的重要质量。

1.1 工程质量本身就包含防火安全和灭火功能

工程质量的定义有多种，狭义的工程质量是指工程符合业主需要而具备的使用功能，包括适用性（即功能）、耐久性、安全性、可靠性、经济性及与环境的协调性等。防火、灭火属于安全性、功能性和可靠性，建筑在预防火灾、消除火灾方面的功能属于工程质量的重要部分，也属于质量管理的重要内容。

1.2 工程质量的标准体系包含消防部分

工程质量的标准体系从来都包含消防功能，建筑、给排水、电气、智能建筑、结构专业的知识体系、规范标准都包含着消防内容。随着大体量建筑的发展，消防在各专业中所占的比重越来越大。例如人员疏散、防火分隔成为建筑布局时考虑的重要方面；消防报警、联动成为建筑智能中最关键的内容；消火栓、自动灭火成为建筑给排水的主要内容；甚至钢结构在火灾条件下的承载能力也成为结构专业必须考虑的标准。消防功能在工程质量的标准体系中无处不在。

1.3 工程质量的管理过程同时也是消防实施过程

工程质量的管理从选址规划、项目设计、建设施工到竣工验收，消防贯穿了质量管理的全过程。选址规划中考虑建筑的火灾危险和影响，项目设计中充分考虑建筑应对火灾的能力，建筑施工中保障防火分隔、疏散和灭火能力，竣工验收时的专项验收，工程建设管理的各阶段也应当是对消防实施管理的过程。

1.4 消防工程参建主体也是质量行为主体

广义的工程质量不仅包括工程的实体，还包括形成实体质量的行为。因此，建设、设计、施工、监理、检测各方在消防工程实施阶段的行为也是工程质量的一部分。消防工程的管理，本质上就是监管参建责任主体的行为。行为规范、遵守法规和技术标准，工程质量才能合格。无论从质量行为监管，还是责任追究方面，消防都是工程质量不可或缺的一部分［1］。

2 消防工程在工程质量中有一定的特殊性

消防工程强调防火灭火功能，与其他的工程质量属性并不完全相同。可以认为消防工程质量即是建筑在“火”的条件下表现出的功能或安全性能。与防火灭火相关的建筑性能就是消防工程质量，消防质量是建筑关于“火”的专项属性，因此在工程质量中具有一定的特殊性。

2.1 质量侧重于静态的状态 消防强调动态条件下的功能

工程质量通常是建筑本身的属性，如强度、尺寸等静态理化性能，是建筑本体具有的固有属性，而消防工程则是在火灾条件下人员疏散、防火分隔、灭火设施性能。火是动态的，人也是动态的，灭火更是动态的，建筑及相关设施在火灾发生、发展、救援、扑灭状态下的性能和功能，就是消防工程质量。而且消防设施的报警、联动本身也是动态的，报警信号的触发、信号传感变送、主机的信息处理、联动设施的启动、火灾状态的确认，整个过程都是动态的，这与大部分处于静态条件的建筑物理性能不太一样。

2.2 质量侧重于局部 消防更具系统性

消防工程有一套完整的消防系统组成，市政供水、供电、道路、建筑周侧消防通道及救援场地、泵房、消控中心、疏散通道及出口、防火门及开闭门器、室内外管网、消防设施等等，分散于建筑内外各部分，火灾时共同发挥作用。这与以构件、房间、单位建筑等为评价单元的常见工程质量有较大的不同。如小区内消控中心及单体的区域控制器、室外道路、供水管网，很难以割裂的单位工程来验收消防工程质量，通常以完整的消防系统为对象实施调试、验收，这与常见的以单位工程为对象实施工程竣工不同。

2.3 消防质量是指“火灾”风险下的质量

工程质量通常是指建筑在用户使用条件下的安全性、适用性、耐久性，而消防工程质量是指建筑在特殊条件“火”的条件下的安全性，是指在面对火灾风险时建筑表现的能力，是为预防和解决火灾的专项的、特指的功能。正是由于火灾风险的存在，建筑消防工程的质量才存在，如果没有火灾的风险，就不存在消防工程质量的意义。与此类似的，建筑抗震质量指地震条件下的性能。消防质量是应对风险时建筑表现能力，这和常见的工程质量不同。

2.4 消防更具公共安全属性

由于火灾的发展迅速，危害巨大，直接威胁公共安全。火灾不以某个房间、某幢建筑为界线，严重时甚至会蔓延至整个街区，例如化工厂的爆炸影响周侧几十公里，因此防范火灾的消防工程质量更具公共安全属性。防火分区试图将火灾限制在较小的空间内，减少火灾影响范围，灭火措施试图将火灾消灭在初期阶段，防止火灾发展到更大范围，这些都是为了解决公共安全问题。这不同于通常质量仅限于局部的安全问题，工程质量的影响一般仅限于特定的范围，例如装饰外观质量仅限于局部，即便是抗震性能通常也仅限于单位工程内。消防质量事关更大范围的公共安全，值得予以更多重视。

2.5 消防的维护和检查更加重要

消防设施的使用与维护是消防工程质量的重要保证，这与建筑一旦完成，其质量基本实现有很大不同。疏散和救援通道保持畅通，消防设施保持完好，消控中心值守正常，这些都是消防工程得以发挥作用的重要前提。通常的建筑质量不需要持续的保持维护，耐久性通过定期安全检查也能保证安全。但是消防工程必须保持必要的、持续的使用维护和值守，保证相关设施处于正常的使用状态，离开了使用维护，消防工程质量难以实现。

3 设计审查、验收与日常行政监管的关系

《消防法》明确“实行建设工程消防设计审查验收制度”，“住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责”，“应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收”，这是法律赋予住建部门的职责。尽管消防法没有确认建设过程消防工程的监管职责，但在《建筑法》《建设工程质量管理条例》中对工程质量监管的相关内容完全包涵了消防工程内容，住建部门对消防建设过程的监管责任无需《消防法》重复。

3.1 设计审查、验收分别是施工前、完工后的阶段检查

设计审查、验收分别是在工程施工许可前、完工交付前的检查，而行政监管则是从规划设计到竣工交付的整个过程。设计审查验收只是消防工程质量管理的局部环节，而监管则应对整改建设过程实施行政管理。广义的住建部门行政监管应该包含设计审查和验收，住建部门应当承担起消防工程的建设过程中建设、设计、施工、验收、备案的整个行政监管职责。

3.2 设计审查、验收是行政许可日常监管及行政执法行为

按照《消防法》的规定，“特殊建设工程未经消防设计审查或者审查不合格的，建设单位、施工单位不得施工”，消防审查是施工许可的前置条件；“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用”，消防验收是投入使用的前置条件，这规定了住建部门的行政许可权力及责任。而日常监管则是建设行政管理部门对包括消防在内的建设工程日常的行政执法行为。

3.3 设计审查验收的范围仅限于部分火灾风险较大的项目

强制设计审查的工程项目范围为“国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程”，强制验收的范围为“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程”，这与建设工程行政监管的范围大不相同。大部分工程项目，一般火灾风险的项目是不需要设计审查验收的，设计审查验收只是为了解决特殊项目，即火灾风险大、潜在损失大的项目的消防问题，一般项目的消防问题并不在消防审查验收范围内［2］。

3.4 设计审查验收是住建行政监管的特殊方式

新《消防法》颁布前，建设阶段的消防工程由住建和公安消防两个行政部门共同管理，在职能上由于重叠，容易职责不清。新《消防法》实施以后，消防审查验收由住建部门负责，应急消防部门不再对建设阶段的消防工程实施行政管理，完全由住建部门承担管理职责。设计审查验收只是行政监管职责的一部分，是行政监管中的行政许可部分。从整体看，设计审查验收只是建设阶段消防行政管理的一种特殊方式。

4 落实建设阶段消防的全过程监管

住建部门以往承担的建设阶段消防工程管理与消防部门重叠，住建部门通常弱化了对消防的监管，但新《消防法》实施后，设计审查验收职责从消防部门转移到住建部门，标志着消防部门完全退出了建设阶段消防工程的行政管理，由住建部门一家承担消防工程从设计到竣工的管理工作。住建承担的不仅仅是转移过来的设计审查验收，而应该是承担原先弱化的整个消防工程建设阶段全过程的监管。

4.1 住建部门应同时承担强制和非强制项目的行政监管

强制设计审查验收的项目通常只是建设项目的少部分，大部分项目都不需要强制消防审查和验收，这部分消防工程的行政监管责任不应忽视，住建部门应该完全承担建设阶段消防工程的行政监管。无论是否强制设计审查和验收，消防工程都是建设工程内容的一部分，住建部门必须完全承担起所有建设工程项目的质量监管责任。如果发生火灾事故，建设阶段消防工程存在质量缺陷，住建部门应承担管理责任。这避免了原先住建与消防重叠管理的问题，增加了住建的管理责任。

4.2 住建部门作为审查验收主体带来的问题

按照新《消防法》的要求，住建部门承担消防设计审查验收，并“依法对审查的结果负责”。住建部门作为行政机关，也作为设计审查和验收的责任主体，具体参与审查验收工作，并承担责任，这不符合“谁建设谁负责”的责任落实和追究制度，也不符合行政机关的角色定位，由此带来的责任追究也是行政机关难以承担的。行政机关作为管理部门，不应参与具体的审查验收工作，只应该承担监督管理工作。行政机关具体实施审查和验收，混淆了“运动员”与“裁判员”的角色定位，在火灾责任追究中，行政机关处于不利地位。

4.3 备案抽查项目的责任落实

新《消防法》规定，除了强制消防验收的项目外，其他项目实施备案抽查。对于备案抽查项目，未抽中的项目与抽中的项目的责任落实发生了较大区别，在实践中未抽中项目完全由参建责任主体承担，而抽中项目部分责任则由验收方承担。备案抽查本意是通过抽查震慑备案的项目，但在实践中由于抽样比例偏小，并没有发挥预期的作用。备案抽查有抽中验收与直接备案的原因，产生了两种不同的结果和责任追究，不利于非强制验收项目的消防管理。住建部门是建设整个过程的行政管理者，建设阶段有更多的机会实施抽查，竣工阶段备案抽查并无实际的意义和作用。

4.4 委托质量监督与消防质量监管的融合及区分

住建部门对于工程质量的监督管理主要通过委托质量监督机构实施，是一种委托执法的形式，其中也包含了消防工程的质量监督。但消防验收是行政许可项目，不得委托非行政机关实施，因此，质量监督不能完全承担消防验收工作，消防验收必须以住建行政机关为主。但工程质量监督与消防验收之间的关系紧密，建设阶段的消防工程质量监管主要都由质量监督机构实施，最终的消防验收质量监督应该提供参考意见和建议，质量监督与消防验收应相互融合，但又必须区分委托执法与行政许可的差别。

4.5 建设阶段消防监管及验收应与使用维护阶段可靠衔接

消防工程竣工完成后，使用阶段的管理由应急救援消防部门负责，住建和消防部门应稳妥地衔接和交接。消防相关的图纸、建设阶段的资料、审查验收备案的资料，由住建部门及相关档案部门交接给消防部门，利于使用阶段的维护，也使火灾后的责任追究成为可能。同样，消防使用值守人员需要前期介入调试阶段的相关资料，也应在竣工阶段有所反映。从竣工到使用，住建与消防应信息互通、资料共享，与参建主体共同实现建筑工程的消防安全。

5 结语

新《消防法》确认了住建部门负责消防工程的设计审查验收，同时确认了住建部门承担建设阶段的消防质量管理职责。住建部门应当处理好建设全过程监管与设计审查验收的关联，处理好质量监督管理与消防验收许可之间的关系。建议在建设工程日常监督管理的基础上，实施消防设计审查验收，重视建设全过程的监管，同时突出设计审查验收的作用。明确和落实消防建设主体质量责任和监管责任，在竣工验收阶段，最大程度地降低火灾风险，与消防部门无缝衔接，共同实现建设工程全寿命的消防安全。