教师交流轮岗政策执行中的利益冲突研究——基于权力的视角

焦 楠

(北京教育学院 基础教育人才研究院,北京 100120)

为了推进城乡师资均衡配置，2014年教育部联合人社部和财政部印发了《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(以下简称“交流轮岗政策”)，对加快推进教师交流轮岗工作做出全面部署。随着工作的推进，政策执行过程中遇到了正式制度宰制、支持举措缺失、政策执行失真等问题，其中的大部分都可划归为利益冲突的表现，而这些利益冲突的出现也不同程度地影响到政策目标的实现。

为深入研究该问题，本研究使用实物收集法、访谈法与观察法在甘肃省A县和L县，湖北省C区以及北京市Y区的教育管理部门以及16所中小学开展了实证研究，共收集政策文本21个，访谈对象92人，访谈时间共1804分钟。整理得到访谈笔记约217135字，政策文本约89445字，观察笔记约52376字。使用Nvivo10.0软件对以上资料进行分析，深入剖析教师交流轮岗政策执行中利益相关者之间发生的利益冲突现象，从权力的视角出发深入挖掘了发生利益冲突的根源，并据此提出了调解冲突的策略。

一、教师交流轮岗政策执行的利益冲突现象

本研究首先使用文本分析法对收集的21个政策文本进行编码分析后发现，文本中对政府教育管理部门(工作人员)(以下简称“政府”)、流出校(校长)、流入校(校长)以及交流教师在教师交流轮岗工作中的职责范围、工作内容、工作方式等有明确的规定，具有合法性，因此，本研究认为这四者是教师交流轮岗政策执行的利益相关者，其中政府是政策执行的主导者和主要决策者；流出校是政策的“资源池”，决定了实际参与交流轮岗的教师数量和质量；流入校是交流教师的使用方，在一定程度上可以控制交流教师作用发挥的大小；交流教师是具有能动性的资源本身，其自身对政策执行的理解直接决定了参与交流轮岗的态度以及教育教学质量的高低。

(一)政校利益冲突

在教师交流轮岗政策执行中，政府和流出校是政策执行的主导者，政府决定了政策具体执行的方案细节，流出校则是交流师资的把关人，二者之间的利益博弈直接决定了参与交流轮岗工作的教师的数量和质量；交流轮岗政策执行中的流入校往往是落后地区的薄弱学校，学校的资源少，校长的权力小，通常是被动地参与政策执行。

流出校作为地方优质校往往与政府之间的利益关系更加密切，若是严格执行政策就要求流出校要派出优质师资，这势必会影响到流出校的教学质量，政府为保护优质校的利益往往会对流出校派出教师的质量“睁一只眼闭一只眼”，导致参与到交流轮岗工作中的教师不乏怀孕的女老师、人际关系处理能力有限的教师甚至是教学质量不佳的教师，交流轮岗政策的执行成了流出校处理薄弱师资的合理通道。

流入校作为落后地区的薄弱学校对地方教育绩效评估的贡献有限，在地方教育管理系统中处于弱势地位，在交流轮岗政策执行中通常不具备上传实际师资需求的通道和权力，因此虽然每年按照方案都能接收到一定数量的交流教师，但是实际符合师资队伍需求的却非常有限。部分质量不佳的交流教师流入后不仅不能起到引领的作用，反而增加了校长管理的压力。还有一些交流教师由于不是流入校所需要的，因此在流入校承担着保安、生活教师等角色，出现了师资浪费的现象。因此，流入校的利益需求无法得到满足，权力在一定程度上被剥夺，导致交流教师在实际教学场域发挥的作用很有限，无法实现政策目标。落后学校的教学质量成了政府和学校之间利益博弈的牺牲品。

【访谈1-1无人关心的农村薄弱学校师资需求】

(访谈时间2017/12/11访谈地点：C区教育局会议室)

研究者：请问教育局每年知道农村学校需要什么样的教师流入吗？

C区教育局工作人员：现在农村薄弱学校的师资质量普遍低下，因此只要严格按照上级政策规定推进教师交流轮岗，那么对流入校来说肯定是好事。就算流出校派出的教师不是他们学校最优秀的，那也比农村的要好，工作环境不同训练出来的教师是不一样的。退一步来讲，农村学校现在进一个老师多难，有免费的师资补充，还有什么不愿意的？想挑自己想要的？那有困难，我们还要考虑流出校的情况，人家派不出来，没有合适的教师，我们也不能强制说你必须派哪一位教师吧！

(二)校际间的利益冲突

校际间的利益冲突的根本是流出校与流入校之间的不平等博弈，冲突的表现有二：第一，资源供给方与接收方之间需求不匹配。目前的教师交流制度依靠流出校愿意提供的政策资源运转，因此政策执行的效果在一定程度上由流出校派出的教师数量及质量决定。同时，教师交流轮岗政策落实的实际场域在流入校，交流教师在课堂上、教研活动中发挥的作用大小决定了优质师资流动的效果。流入校对政策资源的使用情况对政策执行结果也起到关键作用。不论是师资单向流动还是双向交流，当前政府和流出校主导的方式导致流入校的师资需求无法被知晓并满足，想要派出的师资恰好符合流入校的利益需求只能是“碰运气”。这样的局面使得流出校提供的政策资源与政策目标群体(流入校)的利益需求不匹配，流出校派出自己想派出的，流入校为了不打扰学校原有的工作节奏，通常会让交流教师承担临时工作，让本来应该起到引领作用的优质师资成了“哪里需要补哪里”的代课教师。这一进一出，虽然师资是流动起来了，但是没有发挥应该发挥的作用，政策效率低下。

第二，优质校与薄弱校之间的实力差距。流出校往往是城市优质校，拥有优秀的生源、完备的硬件、高质量的师资团队以及高声望的校长，可谓是资源大户；而流入校多是地处偏远落后地区的薄弱学校，师资质量较低，生源外流严重，虽然近年来硬件得到了较大程度的改善，但是受城镇化导致的农村文化凋敝的影响，处境不利。因此，教师交流轮岗政策执行中城镇流出校与乡村流入校之间存在的差距决定了流出校及其教师具有更多的选择权，而流入校的话语权有限，社会影响力也有限，对政府的重要性也有限。

(三)校师利益冲突

学校与教师之间的利益冲突主要表现为“领导让教师去交流，教师不得不交流，但心里并不乐意”，具体包括两种情况：优质校的教师不愿意去薄弱校，认为自己是被“发配”到薄弱学校的，是由于自己工作没有做好，或是“没有和领导搞好关系”，甚至是“领导穿小鞋”；薄弱校的教师也不一定愿意去优质校，因为近年来乡村教师津贴方法使得很多边远薄弱校的教师工资高于城镇学校，城镇学校教师的工作量及工作压力也明显大于乡村薄弱校，因此对于以城乡教师岗位互换作为交流轮岗方式的地区而言，如果薄弱校教师不愿意交流到城镇学校，就没有岗位能让城镇教师下去，因此交流轮岗工作也无法开展。

领导意志与教师利益需求之间发生冲突时，校长通常都是凭借行政管理权力采用激励的手段迫使教师参与到交流轮岗工作中：正面激励，指校长为教师提供精神或物质的利益诱惑，让教师成为参与政策执行的既得利益者，自愿参与到交流工作中；负面激励，是指校长让教师了解到拒绝参加交流轮岗工作要承担的后果，或以师德等道德要求对教师进行心理规训，让教师了解到拒绝的代价是重大的，从而屈从于校长权威。这两种方法都能有效地说服教师听从校长命令。我国中小学校长与教师之间长久以来存在的“行政化管理”奠定了二者之间“命令—顺从”的关系，不再具有应有的平等性，教师对自身的权利意识很弱，仅靠校长行政权威就可以推动教师的流动，但是这种“非内生性”的交流效果往往不佳。

【访谈1-2教师认为交流轮岗是领导安排的一项工作】

(访谈时间2017/7/27访谈地点：L县E小学会议室)

研究者：您是怎么交流到这所学校的？

E小学杨老师说：就是我们校长有一天找我，说是今年要派一个老师来E小学交流，他觉得我挺合适的，我就同意了。

研究者：那您心里愿意吗？

杨老师：也没啥愿意不愿意的，校长安排工作，我们作为老师就做呗。

研究者：您怎么理解校长说的您合适？

杨老师：校长说是因为我去年毕业班带得不错，我是数学老师嘛，就是成绩还不错。不过我现在过来是带美术，因为这边缺美术老师，不缺数学老师。

研究者：那您有美术功底？

杨老师：小学美术课，比较简单，我一般就是提前备好课。再一个，美术课，主要就是提升学生的审美水平，主要就欣赏些名画什么的。

研究者：那您教不了数学会失落吗？

杨老师：失落有一点吧，也不是，主要是怕自己落下了，因为要一整年时间吗，我刚带完毕业班，本来还想趁热打铁。不过也还好，就一年，很快就结束了。

二、教师交流轮岗政策执行的权力冲突根源

自人类社会文明起源时，服从权力就是整个社会运转的法则。大到国家管理，小到家庭相处，都包含着各种权力关系的博弈。当不同权力之间发生冲突时，必然会引起一系列行为的变形。教师交流轮岗政策执行中出现的一系列利益冲突现象背后都暗藏着权力的冲突，不论是政校间、校际间抑或是校师之间存在的权力冲突都是各利益相关者之间发生利益冲突的根源。

(一)政府权力对学校及校长个人的行政统领

“我国的教育行政和学校管理之间关系的根本特征不是制度性的，而是以行政性(上下级的)、管理型(管与被管)、习惯性(随意地、人际的)为根本特征。”[1]2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》，提出了农村义务教育实施“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，县级政府作为权力性机构具有国家赋予的行政权力，政府是学校的上级管理机构，学校教师的任用、硬件建设的资金、领导任用、教育质量的把控等都属于县(区)级教育主管部门的工作范围。教育政策是国家用来调整和配置教育政策的重要手段，各级政府有责任将政策落实到实际管理中，促进教育发展。学校虽然不是一级行政机构，但是由于其行政特性，以及校长具有的行政级别，使得当政府运用行政权力下发政策并要求学校完成相关工作时，学校必须配合执行；而对于校长来说，由于中小学实行校长负责制，政府对校长具有任免权，因此在交流轮岗政策执行中，流出校校长按照教育局规定派出教师，流入校校长合理使用并管理交流教师是校长的职责。因此，从个人利益的角度出发，校长畏于政府教育主管部门的行政权力也必须服从政府下发的政策的安排，将政策落实到学校实际工作中。

(二)校长对学校教师的行政化管理

中小学不是一级行政管理机构，但是近年来我国校内人事管理(教师管理)实际上却实行着科层式的行政管理。一些规模较大的学校都按照行政机构来进行管理部门的设置，学校内部结构、机构干部也有明确的行政级别，学校已经逐步演变为行政机关，学校管理出现了不同程度的行政化现象。校长行政权力集中，在教师奖惩、职称评定、教育教学评价方面都起到决定性的作用，教师都慑于校长权威。在教育政策执行中，校长要做出校内的各类决策，具有绝对的行政权。教师服务于学校，希望通过努力工作换取在收入、荣誉、岗位调整等方面的回报，这是一个长期投入—产出的过程。正是由于教师与学校的关系相对稳定，才会形成如此共生共长的关系，也逐渐稳固了校长在校内管理中绝对强势的行政领导权。

在教师交流轮岗政策的执行中，流出校校长使用行政权力推动交流教师的派出；流入校校长使用行政权力对交流教师在流入校的工作做出安排并给出总结性评价，此评价会作为县(区)政府教育局考评教师的依据，据此发放相关奖励。教师在参与交流工作的前后分别受到流出校校长和流入校校长的行政管理，校长在管理过程中通常体现了行政权力的强制性特征，这种源自外部的压力忽略了教师的主观意志，仅关注教师的工具性价值，因而只能保证教师身在流入校工作，却不能保证教师真正投入到交流教学工作中。同时，教师处在教育政策执行权力链条的最末端，对个人利益的感知最强，对公共利益的感知最弱，行政权力的施加从本质上来说是公共利益对个人利益的剥夺，因此教师感受最明显的就是自己被迫参与交流，而不是“推动教育均衡发展”的大格局，如此被动参与很难让教师获得成就感，通常只是为了完成工作而已。

(三)城市优质校与乡村薄弱校之间的权力势差

现代领导理论普遍认为，领导者具有两种权力——职权和个人权力[2]。职权基本等同于行政权力，即政府赋予校长的决策权与执行权；个人权力则是校长在工作过程因其出色的管理能力和业务水平赢得的上级和下属以及社会的肯定与认同，前者可以说是正式权力，后者则是非正式权力。城镇优质学校与乡村薄弱学校之间不存在行政权力管理，但在学校(校长)之间存在着非正式权力势差，这样的权力势差会激发学校的利益势差。

从学校管理的角度分析，优质学校在学校文化建设、教师队伍管理、学校组织管理、教学管理方面都有着先进而丰富的经验，相较薄弱学校而言，有着专业性的优势；从师资的角度分析，优质学校的教师从学历、专业技能、教学经验等方面在一定程度上均优于薄弱学校教师，两种学校的师资差距明显；从校长的角度分析，两种学校的校长管理水平之间也有着明显的差距，好校长与好学校之间存在着一种相辅相成、互利互惠的关系，好校长的先进管理观念可以促进学校发展，好学校也能为校长带来个人专业发展和名誉上的收获。因此，不论从学校，还是教师或是校长方面，在专业方面薄弱学校都对优质学校有着“羡慕”和“崇拜”的感觉，这种专业水平的不平等决定了优质学校与薄弱学校享有专业性权威，也奠定了教师交流轮岗政策执行中出现流出校决定派出教师的数量和水平，流入校被动接受的现实问题。

从校长个体的角度分析，一名普通校长成长为“名校长”的过程亦是文化资本、社会资本和人力资本的积累过程，优质学校的校长多为“名校长”，多具有显著的社会地位、高超的管理能力和杰出的个人素养。优质学校的校长在校长圈子里很有威望，不少校长因其个人魅力收获了不少粉丝。在教育政策的执行中，依靠“名校长”的个人魅力也是推动政策有效执行的一种重要策略。在教师交流轮岗政策执行中，一些薄弱学校为了更多地学习名校长的治校之道，将交流教师作为连接两所学校的桥梁，学习到了不少学校管理的策略，这都是以对优质学校的校长个人的肯定和崇拜为起点的行为，也是个人权力的体现。

三、利益冲突的权力调和

调节利益冲突是由政府牵头联合各利益相关者试图达到利益和谐的过程，具体而言就是通过使用权力分配资源，在尽可能地满足各利益相关者的利益需求的同时实现公共教育利益的达成。在这个过程中，首先，政府作为政策的制定者、执行者与监督评价者享有天然的权力优势，但是，政府也是“自利人”，难以摆脱“自利”的本性，因此，必须要有效地运用权力优势，合理规制权力，落实权责统一。其次，学校作为教师交流轮岗政策的目标群体，流出校在政策执行中具有一定的决策权，但是流入校的参与还较为被动，要想实现城乡师资统筹，必须要打破原有流出校强势且主动流入校弱势且被动的不平等地位，才有可能在区域内实现教师共享。最后，当前政策执行过程中交流教师是管理末节，权力和权利均受到了限制，要想调动教师的积极性，真正实现师资的有效流动而不仅仅是人员流动，就必须要重视交流教师的权利，给他们权力。

(一)运用政府的天然权力优势，采用多种权威合力推进政策有效执行

根据本研究的分析，政府在与流出校、流入校与教师的管理关系中，集中使用行政权力以推进教师交流轮岗政策的有效执行，整个过程表现出强制性。强制性权威是政治权利的主要形式之一，亦是造成掌权者和权力对象之间的利益冲突的基础[3]48-51，因此要想缓解甚至调节政府与学校以及教师之间的利益冲突，就要减少强制性权威的使用，换而使用同样具有效力但更有依据的合法性权威，使得权力对象资源遵从制度安排，服从上级的安排。合法性权威的来源是拥有公认的发布命令的权利的掌权者，对象是有公认的服从义务的被管理者，合法性权威不同于强制性权威的一点在于被管理者是在按自己的目标和标准评估掌权者的指令或建议之后把它作为行为依据的。因此，合法性权威的基础是掌权者与被管理者之间共享的共同规范，这些共同规范不是专属于特定的关系双方，而是为双方所属的更发群体或社区所有，群体和社区共享的规范为双方的关系提供了背景，且这种关系不能脱离背景而孤立存在。朗认为这样的关系就是通常所说的“制度化”关系，被管理者对掌权者的合法权威的屈从是基于“同意”，而不是“强制”，也就是被管理者主观认同自己要服从掌权者的意愿[3]56-59。因此，就教师交流轮岗政策的执行而言，应该建立完善合理的制度，使得政府、学校和教师达成共识，所有教师都要按照制度安排进行交流轮岗，那么交流轮岗就成了教师专业发展、职业生涯的常规部分，利益格局也会进入平稳期，冲突也会逐渐减少。

(二)改善教育权力与责任脱节的现状，落实权责统一

在我国，政策执行长期以来是由教育权力推动教育权利而实现的。教育改革的动力也主要是教育行政权力，具体来说就是由政府教育主管部门发挥办学权、招生权、人事管理权、考试权等各项权力以推动政策和改革的施行。各项权力的集中使得政府教育主管部门可以主宰教育领域的几乎所有决策。在制定政策和执行政策的过程中，谁具有决策权，就享有利益表达权，因此，政府可以通过制定和执行政策实现国家利益和公共利益。但是，政府教育主管部门的工作人员本身也是“自利人”，难以跳出需求和利益的泥潭，往往很难放权推动改革，或是当公共利益和个人利益发生冲突时选择放弃个人利益，因此就加剧了教育政策利益相关者之间的利益较量，也导致了政策执行中的各类失真情况的出现。当前教师交流轮岗政策执行中存在着政府权力主宰，各利益相关者责任不明导致权责不对应现象的出现，政策执行中的责任得不到落实。因此，必须要制定明确的问责体系，让掌权者承担相应的责任，在权力与权利之间寻求平衡，在现有的局面上对政府的权力进行适当的规制和转换，放权于其他利益相关者，让更多人参与到政策的执行中，为政策的有效执行负责。

(三)合理开展权力规制与转换，提高政策落实效率

孟德斯鸠对于权力的规制有著名的论断，首先，他认为人性本身是非理性的，因此仅靠理性克制人对权力的欲望是不切实际的；其次，他提出，利益可以成为制约不同掌权者的权力的稳定机制；最后，他指出在政治领域中，只有在掌权者之间形成相互的制约，才有可能实现权力的制约[4]，这就是著名的“以权力制约权力”理论。以权力制约权力是指通过建立权力内部有效制衡机制防止大权独揽。

在教师交流轮岗政策的执行中，政府掌握着主要的权力，相对来说交流教师和流入校掌握的权力很有限，造成了当前政策执行中权力的“中心—边缘”现象。政府是政策制定额执行的决策者，同时也是监督评估者，政府自做自评的方式不利于政策的有效执行。控制权力的手段有二：监督和制约，前者是外部的监督者对掌权者的决策的单向监察、督促，后者是从内部着手建立的权力主体之间互相的制衡关系。关于教师交流轮岗政策执行中政府权力集中的问题，本研究的建议有二：第一，设立由各利益相关者组成的评估第三方对政策决策和执行过程进行监督和评估，采用民主的方式对政府的权力进行规制；第二，将当前政策执行中的制定、执行和监督评估等各类权力分给政府的不同部门负责，各部门仅负责政策过程的一部分，各权力主体相互独立、互相制衡。