韩国宪法上健康权和食品安全法律体系研究

成玟庆

（韩国翰林国际大学院，首尔 06198）

0 引言

2015 年中共中央第十八届五中全会上，“推进健康中国建设”“健康中国建设”重要战略的提出，意味着国家为国民健康建设秩序的引导者、执行者，国民健康建设成为国家建设的重要内容。食品安全是与人类身体健康设置生命安全息息相关，是保障健康权的重要部分。为了更完善我国食品安全法治，能够更好地保障我国宪法上的健康权，以下考察韩国宪法上健康权的具体内容，在分析健康权和食品安全保障之后再具体介绍韩国食品安全法律的体系。

1 韩国宪法上健康权的具体内容

1.1 历史沿革

有关健康权的国际法规中，1948 年的《世界人权宣言》第25 条的规定，“所有人都享有维持本人和家人的健康和安宁所需的生活水准，包括食粮、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。1948 年世界保健机构WHO 宪章对健康定义为“健康不仅是没有病和不虚弱，而是使身体、心理、社会功能三方面的完满状态”。①1966 年《经济、社会及文化权力国际公约》第7 条规定人人有权享受公正和良好工作条件，第9 条规定人人有权享受社会保障、社会保险，第10 条规定对孕妇的特别保护、儿童和少年采取特殊的保护， 第11 条规定有权为自己和家庭获得相当的生活水准，并能不断改进生活条件，第12 条规定人人有权享受能达到的最高的体质和心理健康的标准②。国际上对健康权的内容也逐渐扩大其领域的趋势。

韩国在早期，1894 年《洪范14 条》的第13 条规定，《民法》及《刑法》要严格制定不得随意关禁或者处罚，保护百姓的生命财产。1941 年《大韩民国临时政府建国纲领》第3 条第6 项规定工人和农民的免费医疗，着力消灭疾病并保障健康，对劳动者和农民提供免费医药的特别优待。1948 年《建国宪法》第19条规定，因老龄、疾病以及其他勤劳能力的丧失导致没有生活维持能力者，可以根据法律规定受到国家的保护。现行《宪法》第36 条第3 项规定，所有国民的保健都受到国家的保护。比起国际上对健康权内容的扩大，韩国对保健的国家义务除了明示的规定之外，大部分依赖于宪法解释，因此对具体内容的掌握有所困难。

在韩国宪法上对健康权的规定，明确用‘健康’表述的规定是第35 条，在‘健康’和舒适的环境生活的权力以及第36 条第3 项规定的所有国民对‘保健’受到国家的保护。为此，导出“健康权”的概念有争论，主要观点中的一种是将健康权的概念看作是可以从宪法明示的规定直接可以导出，另一种是认为除了明示规定之外的宪法规定的解释也可以广泛导出，第一种是狭义的立场，第二种是采取广义概念的立场③。对此韩国大部分学者是将健康权的概念看作是国民对国家可以要求所需给付的权力，健康权的概念是从宪法第36 条第3 项导出的狭义的健康权。韩国宪法裁判所对健康权的判示内容是国民对国家可以要求不侵害健康生活，也可以要求国家积极的维持保健的权力④。

1.2 健康权的具体内容

虽然韩国对健康权的概念持狭义的观点，但也有必要从《宪法》第36 条第3 项的规定之外去了解健康权。包括宪法前文规定的“永远确保我们和我们子孙的安全与幸福”，第10 条的“人的尊严和价值”， 第12条的“身体的自由”，第21 条“国民健康有关的知情权”， 第34 条“人的生活权”，第35 条“健康舒适环境下生活的权利”，第36 条第3 项“对国民保健的国家的保护义务”和第37 条第1 项“宪法未列出的禁止轻视自由和权利”等规定，都将健康权认定为是一种基本权，由此可以看出健康权的范围是相当总括、广泛的一种权利，因此宪法上的健康权也可以解释为广义健康权的余地。

第一，韩国《宪法》前文规定了永远确保我们和子孙的安全和幸福，将国民的安全宣布为国家的恒久目标。第二，《宪法》第10 条规定所有国民都具有人的尊严和价值，尊重人的尊严和价值的前提条件是保障安全和健康的人生，是所有基本权保障的基本要件。因此人类有权对自己的健康相关事项作出决定。第三，第12 条规定身体的自由，国家不得任意侵害国民身体的自由。即所有国民除了法律规定都不受到对身体完整性的侵害，保护国民身体的安全性⑤。第四，第21 条规定国民健康有关的知情权，当国民的健康权出现问题并有国民的要求时，国家应当把相应内容予以公开。如果国民没有要求，但是有可能损害国民的健康时，也应积极告知。第五，第34 条规定国民的生活权，国家要对所有国民保障最低限度的维持生活的给付，国家要支付最低限度的生活费用⑥。第六，第35 条规定所有国民有权利在健康舒适的环境生活，对所有人赋予对清洁环境的造成和保全义务。第七，第36 条3 项规定国家对国民健康的保护义务，以此认定国家对国民健康的保护责任⑦。另外，第37 条第1 项规定，国民的自由和权利不能因未列入《宪法》而轻视，因此可以确认没有明示的基本权规定也不能忽略的原则。健康权的概念不管是用广义的概念了解还是用《宪法》明示的规定解释，《宪法》上规定的与健康权相关的规定都可以成为法律根据⑧。

对健康权的法律性质，有认为是生存权的观点⑨，又有观点认为是健康权包括自由权的性质和社会权的性质，但是主要性质是社会权⑩，又看作是伴随国家义务的国民权利。考虑到最终要达到国民的健康权需要国家的给付，在这种层面上可以认为包含自由权性质和社会权性质，而且主要以是社会权的性质，当然也不能完全排斥国民健康权被国家所侵害的情形。

2 健康权和食品安全保障

食品是人类为了生存而必须不可缺少的部分，也与人类的生命和身体直接相关，因此是保障健康权的重要一部分。食品的生产以及销售等整个食品安全的保障也是国家的重大任务。随着食品加工技术的发展和流通、销售的多样化，新种类食品添加剂的增加，进口食品的增加等多种原因导致很难确保食品安全。现代商品社会中，集体健康权对食品安全的议题也有特别的意义。“食品”有时是作为一种商品，或者更多是沦落为一个谋取利益的手段，而非是饮食的食物。作为商品的“食品”一旦大量生产，投入市场，由不特定人群消费，一旦发生危害人体健康的情况，那么后果将很严重。当然，现代健康权的意识逐渐提高，也取得了长足的进步。

韩国是以1962 年的《食品卫生法》为基础，制定了多部相关法律并运用。区别于其他安全事故食品安全事故具有以下几种特点。第一，食品安全事故其危害性，也有在短期内发现的情形，但是大部分的危害是微量的危害物质长期间在身体里蓄积之后，引发中毒或者其他疾病。第二，食品的摄取是人类为了生存而所必须的，因此食品安全事故也并非只对特定人群发生其范围非常广泛，也会发生国际性的被害。第三，食品安全事故一旦发生很难恢复。轻微的食物中毒可以通过简单的治疗进行恢复，但是出现中毒症状或者发生疾病的情况，又或者对身体已经发生危害无法进行治疗会直接导致死亡。第四，有些食品单独服用并没有问题，但同时服用多种的时候，会出现问题，也会发生自然变质的情形。因食品安全事故国民的健康权被侵害时，对国民的生命和身体有重大的隐患，导致的问题很难恢复，对此国家要积累专业的知识积极探索事前预防的方案，并完善食品安全管理体系。另外，故意引发食品安全事故的人要将永远退出相关领域，对不当得利进行数十倍的惩罚性赔偿，有必要规定对法定刑的加重处罚和罚金上调等强有力的制裁措施。

3 韩国食品安全相关法律体系

3.1 食品安全管理法制

韩国食品安全法制始于1962 年制定并实施的《食品卫生法》，之后形成了具体规范领域和逐渐细分化的对象，并发展成为目前具有相当水平的法制体系。目前关于食品安全法制的代表法律是基本法的《食品安全基本法》，该法奠定了韩国食品安全的基础，该法是在2008 年通过并规定了地方政府的责任以及当地居民的权利和义务，为建立健全的食品安全政策提供了合理的依据。作为食品安全中心法的《食品卫生法》是2011 年最新修订的，规定了食品监管实际操作中的大部分细则，包括许可、检测等与食品卫生相关操作程序。其他领域法律还有健康机能食品相关法律、农水产物品质管理法、畜产物卫生管理法、儿童膳食安全监管特别法等。下文将简单介绍主要法律的制定目的、规定内容以及实施情况。

在食品安全领域，《食品安全基本法》不仅更加体系的推进食品安全的政策，也促使消费者参与到食品安全的管理当中，以保障国民的健康安全的饮食生活。法律主要内容包括：规定国家和地方政府的食品安全计划以树立义务、国务总理为委员长的食品安全政策委员会的设置、对危害食品等的紧急对应及追踪调查、食品安全管理的科学化提高、食品安全相关信息的公开及配合、在食品安全中管理消费者的参与等内容。

1962 年制定并实施的《食品卫生法》是韩国食品法的最初始法律，虽然后续有多个其他法律法规的制定，但在食品安全体系当中其仍然是最为主要的法律。《食品卫生法》不仅规定了庞大的有关食品安全本身的规定，还包括各种下位法和实施令等。比如，针对销售环节，第4 条规定禁止销售有害食品的内容，第5条规定禁止销售携带疫病的肉类产品的内容，第6 条规定禁止销售不符合标准的化学合成食品和食品添加剂的内容，第8 条规定禁止销售和使用有毒器械，第13 条规定禁止错误标识，第37 条要求申请进入食品服务行业、设备或容器制造业、食品及食品添加剂制造业的企业必须获得商业执照，以确保企业的生产经营活动符合规范等内容。若违反以上条例，相关责任主体就要受到惩罚。第71 条和第72 条附录规定了违反《食品卫生法条例》的相关惩罚。第72 条第1 款则规定“相关官方机构有权处置有害食品”或“命令经营商采取措施消除危害”。前者要求立刻强制执行，适用于没有时间责令经营者进行处置或即使有时间也难以执行的情况，当有足够时间且较易执行时，将适用后者，责令经营商代替政府采取措施。

健康机能食品相关法律原本是在《食品卫生法》统一管理的，后来在食品法体系里单独分离出来，成为独立的一部法律，自2003 年8 月开始施行。健康机能食品是在医药品（采用许可制度严格管理）和一般食品（只需营业申告，品目制造报告就可以生产和销售）之间，人们为了增强健康而特别摄取机能性食品，不良健康相关食品的随意制造销售、与事实不符的夸大其词的广告等问题，这部法律对于防止消费者冲动购物以及对滥用误用起到了一个很好的保护作用。

此外，《农水产物品质管理法》旨在提高农水产的竞争力，为消费者提供安全和优质的农水产物规定了诸多内容。比如，农水产物优秀管理认证及优秀管理认证机关的指定、水产物品质管理认证及品质管理认证机关的指定、农水产物跟踪管理制度，对有地理特性的优秀农水产物（特产物）的地理标识、转基因农水产品的标识制度，强化农水产品的安全性调查等。《畜产品卫生管理法》是一部为了提升畜产品的卫生及其品质而制定的法律。该法规定关于畜产品的多项规定：家畜的饲育、屠杀、处理，畜产品的加工流通以及规定检查所需要的必要事项。此法对畜产品的健全发展和公众卫生的向上发挥着重要的作用。

原本食品安全的关心对象主要是成人，但在近期把焦点放在了安全防范意识相对比较薄弱的儿童，因此在2009 年制定并实施了《儿童膳食安全管理特别法》。本法的施行树立了儿童膳食安全基本管理计划，在学校（小，初，高，特殊学校）周围也制定了儿童食品安全保护区域，并针对在托儿所、幼儿园、学校等集体供餐所设立了儿童集体供餐管理支援中心，支援中心主要运营管理卫生和营养。这些支援中心为了保障客观、透明的儿童用餐环境，进行膳食安全指数调查并公布。

3.2 食品安全管理组织体系

表1 韩国食品安全管理法制的现况

表1 韩国食品安全管理法制的现况

食品领域 所管部门 相关法律 主要内容农产物农林水产食品部 -《农产物品质管理法》-《农药管理法》-生产地阶段的污染物质基准设置-原产地标识等知识经济部 -《转基因生物体的国家间移动等的相关法律》 -转基因生物体安全管理计划的树立和实行-畜产物的卫生管理-畜产物的基准规格设定-回收检查以及指导，监督等水产物 农林水产食品部 -《水产物品质管理法》 -水产物的品质及卫生检查-检查标准等设定饮用水 环境部 -《饮用水管理法》-《水道法》 -饮用水的水质管理及卫生管理酒类 计划财政部 -《酒税法》 -酒类的规格设定-酒类业体的指导，管制等盐 农林水产食品部 -《盐管理法》 -基准设定，品质检查等-天日盐为对象学校供餐 教育科学技术部 -《学校供餐法》-《幼儿教育法》畜产物 农林水产食品部 -《畜产物加工处理法》-学校供餐设置，设备基准-幼儿的供餐管理之外的所有食品食品医药品安全处保健福祉部-《食品卫生法》-《食品安全基本法》-《健康机能食品相关的法律》-危害食品的回收检查-危害原因的追踪调查-专职负责食品业体的指导管制及事前、事后管理

负责食品安全管理的部门主要以食品医药品安全处为中心，根据不同的食品类型具有多部门。在2013年原隶属于保健福祉部的食品医药品安全厅升级为食品医药安全处。食品医药安全处作为监管职权最为广泛的行政机构，进行生产阶段的农畜产物的安全性调查以及流通阶段的检查等最基本的安全管理。即主要负责农、畜、水产品以外的食品生产环节与加工，销售环节的安全监管。该处由食品安全局、营养膳食局、风险防控局及与药品安全相关的其他职能部门共同组成。此外，一般食品和健康机能食品也在食品医药安全处进行管理，畜产食品及食用盐由农林水产部进行管理。饮用水由环境部，酒类由国税厅负责。在食品安全监管中，各个行政机构分工比较明确，在法律的框架下各司其职，履行监管义务。根据食品领域分类的所管机构可参照表1。

另外，韩国在2008 年制定了《食品安全基本法》之后，根据该法正式成立了食品安全政策委员会。食品安全政策委员会的主要职责在于协调各个行政机构制定食品安全政策和计划、对相应管理计划开展评价、统筹安排管理计划的实施、协调各行政机构的食品安全监管工作以及组织处理食品安全事故等。总负责人由总理来担任，其主要成员包括食品药品安全处长、农林水产部部长、财政部部长、法务部部长、国务总理室室长、保健福利部部长及由总理挑选任命的委员。该机构在监管工作中不仅发挥组织协调作用且具有统筹安排相应行政机构依法实施食品安全计划的权限。

3.3 危害评价体系

危害分析是从危害性评价、危害管理、危害信息交流等三个要素构成。危害性评价是测定危害影响概率的研究，从化学、生物学、物理等的危险因素中有可能导致的危害影响的研究并且提供相应的科学根据。危害管理为了改善危害影响的状态或者消除危害因素而树立必要的政策，并执行。信息交流指的是使危害管理者、危害性评价者、消费者、学界、利害关系者等都能够参与危害分析的过程，相互交换意见的过程。其中，危害评价管理作为科学依据，对危害物质的安全管理政策起到重要决定，并且让国民能够消除危害不安的层面上其角色是非常重要的。食品医药安全处规定危害物质的安全管理基准，为了强化事前和事后管理也进行相应的技术开发。所属机构的食品医药安全评价院执行的危害评价主要有，危害物质露出确认和危害物质危害影响以及为了危害管理的的沟通研究等三个层面。

3.4 宪法和公法规制

韩国《宪法》明示了国家的义务，宪法第36 条第3 项规定“全体国民都享有保健的权利”，第35 条规定“全体国民都享有基本生活的权利”和“全体国民都享有生活在健康及舒适环境的权利”。国家有义务保障国民的生命和健康，并且根据宪法第10 条规定“全体国民都具有人的尊严及追求幸福的权利”，国民的尊严和幸福追求权也要得以保障。食品对于国民实现基本权产生很大影响，因此通过《食品安全法》等法律规制食品事业者的行为来保护国民的健康权。食品安全法制正是基于这种保护国民的基本权的理念，是为了保护国民的生命和健康以及食品安全的公益，针对有害食品的生产、制造、流通等一切的行为进行规制的法律。但是，公益的保护也不能一味地进行约束，还要衡量食品经营者的经营自由等私益和食品消费者的健康保护的公益，追求确保相对来说具有更高价值的公益。这时，也要与食品安全规制的目的成比列，即要合理进行规制。

根据现行《食品卫生法》的食品安全规制大体可以区分为，关于营业许可的相关规定，事前预防规定，事后制裁规定。但是韩国的规制时态，比起法律主要依赖施行规则等行政立法，因此大部分为行政机关的事后规制。

关于新技术领域的相关规制，呈现不能够很好应对新产业发展的问题。出现了一些前所未有的产品类型，也出现一些未树立共同基准的数据等新型科技问题。食品领域和新技术结合的多种类型的产品也逐渐出现，因此有必要事先进行规制，但是现行法的相关规定具有很大的局限。这也是世界各国共同面临，共同探索方案的内容。韩国对新技术相关规定有《食品安全基本法》第21 条的（新种食品的安全管理），《食品卫生法》第7 条第2 项以及《食品卫生法实施规定》第5 条（食品等的限时的基准及规格的认定），《食品卫生法》第4 条（禁止销售危害食品等）。

3.5 食品产业和监管沙盒

监管沙盒指的是在一个安全空间内，可以测试其创新的金融产品、商业模式等，在相关活动碰到问题时立即受到监管规则的约束，就是说对一些因为法律上的许可等规制，很难进展项目的新的技术服务为对象，一定期间将不适用规制或者缓和规制的规制特例。那么将通过特例期限，事业者可以通过实证对技术进行鉴定，确认问题点等提高服务的完成度，从政府的角度也可以以实证数据为基础，可以迅速整备相关立法达到双赢就是监管沙盒制度的主旨。

在食品相关产业也开始出现这样的规制特例，消除不必要的规制或者缓和规制。随着共享经济的扩大，一些原本进行规制的领域也得到了缓和。比较典型的是共享厨房，韩国在之前根据《食品卫生法》的规定，如要从事接待客人的食品行业，要具备一定要求的设施，一个厨房只能有一家业体进行营业。因为有可能发生一个厨房由多家业体一起使用时，食物中毒等易交叉污染的情形，并且责任归属不明等问题。因此，初期的共享厨房公司遭到很多困难，这种局面在近期得到了很大改善。因为对共享厨房赋予了一些特例，对一个厨房多数企业可以共享，并且批准营业许可。随着多人共享的美容院也通过了监管沙盒。

监管沙盒在其规律内容上，与临时许可具有一定相似性，但是与临时许可不同的是，除了许可法等根据法的规定外，一些在法令上不允许许可的内容也可以认定其资格，并且在规制效果上也是将会免除规制的全部或者一部分适用。从这种观点上，通过监管沙盒的事业者要向政府进行适用规制特例的报告，行政机关也要根据相应的报告具有整备法律的义务。

4 结语

食品安全问题不管是在中国还是韩国，或者是在世界范围内都是备受关注，从权力视角研究食品安全问题也是重要的议题。我国《宪法》并没有对健康权予以明文的规范，但是多个条款都可以作为健康权的依据。比如，《宪法》第21 条第1 款规定，国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组合、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。《宪法》第33 条第3 款规定，国家尊重和保障人权，第36 条规定，国家保护正常的宗教活动，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害人民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。其他多个条款也都涉及健康相关的内容，但是我国司法实践活动中，宪法不能当作审判的依据进行审判，这也使得宪法保障的基本权很难落实的原因。本文主要针对韩国宪法上的健康权和食品安全管理体系进行了具体的考察和分析，为我国完善食品安全法治和宪法健康权的规定提供借鉴。限于本文的主要研究旨趣，并未对我国的现状进行分析或者提出具体的解决方案，此部分留到后续研究。

注释

①http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_en.pdf?ua=1.

②https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml.

③김성률,헌법상 건강권의 내용과 식품안전의 보장, 헌법학연구 제22권 제3호,2016,153면.

④宪法裁判所1998.7.16.96宪ma246.

⑤宪法裁判所1992.12.24.92宪ga8.

⑥宪法裁判所2004.8.26.2003宪ma457.

⑦김재호,의료사고와 국가배상,법학연구 제4권 제1호, 충남대학교 법학연구소,1993.12.,235-236면 참조.

⑧김성률,헌법상 건강권의 내용과 식품안전의 보장, 헌법학연구 제22권 제3호,2016,154-156면.

⑨김학성,헌법학원론,피앤씨미디어,2014,661면.

⑩]권영성,헌법학원론,법문사,2002,654-655면;성낙인,헌법학,법문사,2016,1414면.