生态补偿视域下中国大气污染治理的经验分析

冯兰兰

摘要：生态文明建设的主要目的是把可持续发展上升到绿色发展的高度，为了不给后人留下遗憾，留下更多的生态资源，即走可持续发展的道路。面对资源有限、环境污染严重、生态系统恶化的不良形势，我们要有很强烈的保护生态自然的理念，要坚持党的领导对生态系统进行保护。随着生态环境被破坏程度的加剧以及对生态系统服务功能的深入研究，人们更加深入认识到生态环境的价值，这也是建立生态补偿机制的理论基础。生态补偿是维护生态自然的重要手段，它保障了生态经济的良好运行，促进了生态文明的可持续发展。我们不能只顾着经济的发展，把生态环境的保护忘在了一边，要在经济发展的同时，不让美好的生态环境遭到破坏，自古以来人与自然就要和谐相处。国家不断推出各项政策、采取不同措施来保护生态环境，治理效果也有目共睹。各地方政府如何借助生态补偿推进大气污染防治是一个目前难以解决的问题。科技社会不断进步的同时，空气质量的提高也应紧跟其上。我们本文从全国已经推出实施方案的省市的空气质量生态补偿方案里，对生态补偿实践的经验进行一个大概的总结，并以安徽省蚌埠市为例进行方案设计。近几年在省级环保模式的示范下，地方政府环境治理力度明显加强，目前全国至少30个地级市制定了空气质量生态补偿的办法，通过对市所辖区县建立考核奖惩和生态补偿机制，自下而上地推进本地区空气质量改善，也达到了良好的预期。本论文通过网络抓取数据以及实地调研考核，构建空气质量生态补偿的案例库，通过对比不同地区生态补偿的操作模式，为蚌埠拟定出一个比较可行的方案。此论文不仅有助于识别中国空气质量生态补偿的推进模式，也可以为其他的省市提供实际意义的参考。

关键词：空气污染治理;生态补偿;经验总结;政策设计

一、前言

在2018年5月18日全國生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想。中国大气污染严重，如果得不到逐步改善会对以后的生态环境造成很大的影响。党要求我们走可持续发展的道路，既然如此，保护生态环境就是一项重要的任务。生态补偿是“为生态或环境服务付费”（Payment for ecosystem services）的简称，是环境服务的使用者向环境服务，提供者就提供自然资源服务而达成的交易行为。它将保护以及持续利用生态系统服务作为目的，通过经济手段调节相关制度。虽然国民对环境问题的关注度高， 但参与不积极，没有落实到群众身边。从目前的空气质量生态补偿法律制度来看，尚且不够成熟。公众的环保意识只限于在思想层面，对政府有很强的依赖心理，行为不够积极主动。因为种种原因，大气生态环境治理保护工作没能达到预期效果，进程缓慢，阻碍了空气质量生态补偿法律制度的有效实施。为响应国家政府的号召，部分省市已经踏上了空气质量生态补偿的先期探索的道路，希望可以通过借用经济杠杆的调节作用，调动各级地方政府对大气保护制度实施的积极性，从而推动本地区大气污染的有效治理进程。本文分析了近年来部分省市的空气质量生态补偿模式，以安徽省蚌埠市为例进行分析探测。希望有助于推动大气污染的有效治理。全国各省市已经陆续推出各具特色的环境空气质量考核办法。本文将参考其他省市环境空气质量考核的方案，进而分析中国空气质量生态补偿的实践经验。

当前我们国家空气质量让人担忧，生态环境状况恶劣，汽车尾气、工业废气等排放得不到有效治理，雾霾天气常常出现。2012年的时候，我国制定了新的空气质量标准。这个标准也在每个城市推行起来，遗憾的是不是每个城市都可以达到这个标准，甚至有的地方远远不合格，人们普遍认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性（non-excludability）和消费上的非竞争性（non-rivalrousness）两个本质特征。这两个本质特征某种意义上可以解读成公共物品如果由市场提供，每个消费者都不愿意用自己的钱去购买，等着他人去购买然后顺便享用它所带来的利益。如果大家都有着免费搭车的想法，坐享其成，那么最终结果是没人能够享受到公共物品，因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。同样的道理，生态环境与我们每个人息息相关，并不是完全依靠国家部门来治理，生态补偿视域下中国大气污染治理亟需得到改善实施。

（一）中国4省空气质量生态补偿方案比较

小组成员首先在网站上搜集相关资料，比了安徽、山东、河南和湖北四省的空气质量补偿方案。需要说明的是，尽管河北省和陕西省也开展空气质量生态补偿的探索，但由可于相关技术文档和数据的不可获得性，本研究并未将其考虑在内。因为生态补偿具有典型的区域性特征，不同省份的生态补偿方案可能存在较大的差异性。先从生态补偿标准来看，河南省在全国首推五级阶梯式奖惩模式。再从考核周期看，河南省实行“月度考核，月度结算”，安徽省和湖北省则采用“季度考核，年底结算”，山东省推行“季度考核，季度结算”。从以上可以看出，空气质量生态补偿具有典型的区域性特征，各省空气质量生态补偿并不会遵循统一模式，都进行了针对性的设计，不同省份的生态补偿方案存在较大的差异性。

（二）各地市空气质量生态补偿的经验总结

自2014年试行空气质量生态补偿机制以来，山东省17个市均制定了空气质量生态补偿方案。从生态补偿框架来看，各市大都借鉴了山东省的模式，不过不同地区也有自己独特的地方。比如河南省空气质量生态补偿始于2016年7月，在全国首次推出了5级阶梯奖惩的模式。截至目前，郑州和焦作等12个市制定了本地区的空气质量生态补偿方案，与其它市不同，郑州市考察了不一样的，即考察PM10和PM2.5的削减情况，实行“周度考核，周度结算”的模式。湖北省空气质量生态补偿始于2016年1月，目前共有十堰市、咸宁市、宜昌市和恩施州等四市制定了空气质量生态补偿办法，资金需用于大气污染防治治工作。安徽省空气质量生态补偿始于2018年7月，目前共有合肥市、阜阳市和滁州市制定了空气质量生态补偿办法。资金均用于本辖区大气污染防治工作，这与安徽省级层面的要求一致。关于是否分类考核，合肥市和滁州市将考核对象分为市区和县区两类，阜阳市未对考核对象进行分类。

二、基于具体案例的政策设计

我们本次研究的目的是希望本项目拟采用扎根理论，通过网络抓取和实地调研，构建空气质量生态补偿的案例库，对比不同地区生态补偿的操作模式，探究省市两级生态补偿间的联动效应。由于环境问题固有的复杂性、不同地区经济社会发展水平的差异性等，目前我国尚无统一的空气质量生态补偿模式。相关资料和数据报告查找困难，由于刚开始处于起步阶段，对可以查询到资料的网站知之甚少，只能通过百度大范围搜索然后筛选有用的资料加以运用，加上参考其他省市的治理方案。结合前述省市的空气质量生态补偿经验，在33个市级生态补偿方案中，有14个市采用了分类考核策略，就是将考核对象分为市区与县区两大类。本研究认为市级生态补偿采用分类考核策略有其合理性。这是因为市区跟县区地域范围不同考核也不同。为避免“搭便车”行为，省市需要让各负责区明确自己的考核责任，共同探索建立空气质量生态补偿机制，并利用经济手段奖励先进惩罚落后，齐心协力共同推进地区空气质量的改善。安徽省也是根据市来探究生态补偿视域下中国大气污染的治理。对于蚌埠市，在划分的区域负责空气质量的排放监测点，同样可以借鉴河南省实施的奖惩制度，部分资金可用于奖励实施效果显著的部门。此外建议蚌埠市也采用“季度考核、年底结算”的方式，这样可以减轻蚌埠政府的资金压力。关于资金使用，建议资金用于本行政区域内改善环境空气质量的项目，不可以用于其他不作为的用途。

参考文献：

[1]彭建、胡晓旭.生态系统服务权衡研究进展.[J]从认知到决策.地理学报.2017 （06）：234-243

[2]刘燕，牛化武.大气污染现状及治理措施分析[J].资源节约与环保. 2016（03）

[3]李梦媛.空气质量生态补偿法律制度研究[J].西南政法大学2016.（6）