中西部民族地区的文旅融合发展：现状、 问题与对策分析

李宇军

（中国社会科学院 生态文明研究所，北京 100028）

一、研究背景

完善文化和旅游融合发展的体制机制是党的十九届四中全会提出的重要国家战略部署。当前，文化发展体制机制改革和研究、旅游发展体制机制改革和研究取得了很大进展，但是，有关政府部门和学者对文化和旅游融合发展的探讨，目前主要集中在机构改革后文旅融合的重点、内容、路径等几个方面，缺乏深入研究如何完善“文旅融合”体制机制的标志性成果，文化和旅游之间的逻辑关系、规律特点、融合发展的体制机制体系等基础性问题还有待在理论性研究层面形成广泛共识。相对于东部沿海发达地区来说，我国中西部民族地区虽然经济发展水平不太高，但却拥有丰富的自然风光、独特的民族特色文化资源，在进行文化和旅游开发时往往具有更好的基础和发展前景。

二、国内外研究综述和本文的分析框架

（一） 国内外研究综述

第二次世界大战后，欧洲已经率先展开了文化旅游的交融实践，主要目的是加深人们的文化认识，也是为了激活战后破败的国民经济。但是，欧美发达国家对文化旅游的理论探讨，直到上个世纪70—80年代才出现了一些学术成果。比如，美国一位学者于1977年创用了文化旅游的概念，并对其内涵进行了阐释[1]。10年之后，英国一位学者对文化遗产对旅游产业的影响进行了深刻的分析[2]。英国政府相继颁布相关政策法规，社会各界踊跃参与，将文化遗产、文化创意与旅游业有机融合在一起[3]。韩国政府制定了“文化立国”的大政方针，积极推进文化与旅游的融合发展[4]。中国有的学者比较分析了国内外四个古城的文旅融合发展问题[5]。

在中国，20世纪80年代之前，旅游业往往被看作是与文化相分离的经济现象，从中央到地方各级政府比较关注的是旅游业所带来的国民经济收益。2000年前后，政府有关部门、学术界和企业界等对“旅游文化”与“文化旅游”两个概念及其范畴，都给予了广泛的关注与热烈的探讨，但是，由于各种原因，人们虽然试图对二者进行区分，却都无果而返。

进入21世纪以来，我国社会各界逐渐加深了对文化和旅游之间的关系的认识。在中国，有的学者对“文化旅游”和“旅游文化”两个概念进行了区别[6]；有的学者通过个案分析，从传统文化保护的视角对文化与旅游发展进行分析[7]；有的学者探讨了区域旅游与非物质文化遗产之间的关系[8]。

自2017年我国推行乡村振兴战略之后，广布各地的乡村旅游更加成为我国旅游产业发展新的增长点。有的学者通过梳理近年来人们关于乡村振兴与文化遗产之间关系有关的探讨指出，文化遗产是推动乡村旅游实现可持续发展的内源性动力，由此促进农村地区经济社会的高质量发展[9]。与此同时，“全域旅游”之风也在悄然兴起。有的学者认为，因地制宜、机制体制创新，方可推进全域旅游的高速发展[10]。

目前，我国各地存在着各种各样的文化旅游，如美食游、节日游、研学游、采风游、创意游等，不胜枚举。

（二） 分析框架

本质上，“文旅融合”发展的体制机制问题包括国家治理体系建设和治理能力建设的两个方面；前者属于结构性问题，后者则是功能性问题。人们经常将两者混为一谈、不加区分，实际上也就是把结构和功能相混淆，进而难以深层次地解决当今存在文旅不融合问题。比如，在相应的国家制度与政策保障的前提下，国家是如何通过各种制度创新和改进不断完善政策实践、提升国家治理能力的呢？民族地区又是在怎么样的政策推行中挖掘本地文化资源，实现上下政策贯通的呢？政府和市场又可以从何处发力，不断地提高文旅融合治理能力、完善文旅融合机制呢？与其他国家体制机制一样，文旅融合发展的体制机制，也是在中央政府自上而下的国家制度体系与自下而上的民族地区政府实践双向互动的基础上得以不断完善发展的[11]。因而，本文将对当今文旅不融合中存在各种问题的不同性质和特点，进行分别的分析。

三、民族地区文旅融合发展的总体状况、存在的问题和对策分析

（一） 民族地区文旅融合的总体状况

我国中西部很多民族地区在注重保护民族文化资源的同时，发展少数民族文化旅游产业，禁而促进文旅融合发展。比如，在西南地区，贵州有17 个世居少数民族，云南有25个世居少数民族，广西有12个世居少数民族。中西部民族地区各种民族文化丰富多彩，我国不同民族之间在交往、交流和交融过程中，通过文旅融合发展，进而弘扬中华各民族优秀文化，有利于各民族共同铸牢中华民族共同体意识。

虽然当下文旅融合发展已成为我国一种体制机制，但是，文旅融合发展的起源并非来自中央，而是来自我国各地的一些实践。今日，我国很多少数民族地区正在逐步探索适应当地的文旅融合发展之举。有的学者指出：开发民族特色文化资源，有助于突显当地文化特色，增强当地旅游业的吸引力[12]。有的学者指出贵州省几种典型特色小镇的建设，推动了文化与旅游产业化的融合发展[13]。比如，贵州省黔东南州西江千户苗寨景区依托当地苗族文化和风俗特色，通过旅游开发，创造了文旅开发的“西江模式”[14]。

相对于东部沿海发达地区，我国中西部一些民族地区虽然文化资源较为丰富，但是经济发展处于欠发达状况，很多地方基础设施薄弱，同时也存在着民族文化资源保存不完善、很分散、不系统等问题。因此，中西部民族地区做好文旅融合最为基本的应该是，系统地梳理当地文化旅游资源，特别是文化遗产保护，将文化旅游资源开发与扶贫攻坚乃至脱贫致富相融合。比如，有的学者基于对广西一些自治县的数据分析，说明了少数民族特色文化旅游产业方式扶贫的可行性[15]。在一些民族地区，如何通过文旅产业激发当地民族文化资源与经济发展，依然是值得我们继续深入研究的课题。

旅游带动民族地区文化产业的发展，文化产业反过来促进了民族文化多元内涵的释放，由此推动了民族地区的文旅融合发展。我国一些民族地区在不同历史文化的基础上，创造出独特的民族文化旅游产业，比如，黎族的三月三、彝族的火把节、壮族的对唱山歌等。这些不同民族的文化旅游产业富于当地特殊的民族风情与风俗习惯，是当地民族文化在旅游业发展的过程中所带来的无形资产。这种无形资产因地域特殊性而难以在其他地区复制，有着较强的可持续性与独一无二性，已经成为一些民族地区独特的文化优势和旅游市场竞争利器。有的学者指出：“文旅互动融合”带动了民族地区的经济转型、社会变迁和文化重构[16]。有的学者认为，民族地区文化价值的凸显，在旅游发展中是可以凭借的资源[17]。虽说某个民族文化内涵难以完全复制，但是，一个民族深入挖掘本民族文化的方式、激发民族文化优势的方法、创造民族文化旅游产业的经验，是可以借鉴并得到推广的。

（二） 民族地区文旅融合中存在的问题

很多学者对民族地区文旅融合的研究，多是针对某个地方的碎片化研究，没有大规模地对全国各地的经验和教训进行总结；虽然从这些个案性的局部研究中得到了一些观念和认识，但是，这些研究没有树立文旅融合研究的系统观和整体观，没有着眼于全国视野对这些问题进行全面的研究。

1. 对文旅融合中出现问题的性质和类型认识不清

在对国家政策进行解读之后，需要和民族地区实践相结合。如何将这两者结合起来进行研究，并实现“自上而下”的国家制度建设与“自下而上”的民族地区实践视角的相结合，值得我们深入思考。在我国中西部民族地区某些地方，虽然机构改革中基本扫清了文化旅游融合发展的根本体制机制障碍，但仍然受到传统上文化和旅游两个部分各自独立运行的旧体制影响，在项目招投标以及运行、资金分配、人员安排等依然各行其是，对当地民族文化资源保护与开发等问题仍然缺乏可操作性。

2. 文旅融合中存在重规划、轻实效现象

当今，一些民族地区政府在文旅融合发展过程中，往往“顾头不顾尾”。一些民族地区政府文旅融合项目的规划的确做得很好，但是，其实际成效如何却无人过问，如此导致耗资巨大却没有考虑到实际的回报。就算有些地方进行了效益评价，但是那些分析成效的指标却不是很具体明确，缺乏一套行之有效的指标体系。因此，我们有必要选择一些文旅融合度高的地域，总结和设计出一套比较好的指标体系。

在全国范围内，针对各个地方政府的各类考核指标，是大同小异的。然而，中西部民族地区文化旅游资源多样性特征明显，也就意味着差异性、特殊性、地域性、民族性、独有性等广泛存在。一方面，就全国一盘棋的文旅融合发展体制机制，在对民族地区进行政绩考核时，很难做到既不失公允，又能具体情况具体分析，其执行难度很大。另一方面，公益性文化事业与效益型的文化产业之间表面看并不矛盾，而在实际经营管理中经常遭遇嘘声，各类地方主义、狭隘民族主义、个人英雄主义、利己主义、复古主义等形成了各种角力，并左右着民族地区文旅产业融合发展的方向。

文化旅游融合发展最核心的目标是解决欠发达民族地区固有的“拉后腿”问题，以满足文旅融合发展的效益优先目标，实现“以文促旅，以旅带文”的互惠式良性循环机制。而在各个民族地区的文化旅游消费中，中西部民族地区独特文化资源优势尚未发挥出应有的影响力。有的学者认为，与东部地区相比，地处中西部的民族八省区拥有秀美的自然风光、丰富多彩的民族文化及风土人情，形成了各种各样的特色小镇，是我国推进文旅融合发展的重要地方实践[18]。未来，我国民族地区的文化产业、非遗文化产业、民族村镇旅游等，应该也可以发挥文化经济的更大潜力。

这就要求在涉及民族地区文旅融合发展时，不能只重规划，更要看重实效。规划和实效，是两个性质和作用完全不同的方面。规划解决的是游客来不来的问题，实效解决的是游客来了后体验到什么实情的问题。因而，必须要将规划与实效相结合，既重视该地方能发展什么，也要重视怎么发展、发展得怎么样，及时总结文化和旅游融合发展的阶段性经验和成果，制定相关标准或评估体系，既要顾头也要顾尾。

（三） 解决民族地区文旅融合中问题的思路

完善文化和旅游融合发展体制机制是一个复杂的系统工程，要进行系统全面的研究和构建，迫切需要就文化和旅游融合的行政管理体制、融合的规划建设机制、文化资源保护和融合利用机制、文化和旅游公共服务融合转化机制、文化和旅游人才培养激励机制等进行研究。

1.“文旅融合”中的系统性和整体性

当今，我国文旅全面融合的实践才刚起步。各个民族地方需要积极探索文旅融合发展新途径，建立文旅融合发展新格局，实现中央政府与民族地区的互动。我们应该将文旅融合作为一个系统工程进行研究，并且明确主要任务，突出工作重点，深入系统研究文旅融合发展的体制机制，真正实现“文化”与“旅游”的彼此互动融合，在中央政府和民族地区层间构建交流平台。与此同时，要对一些热点问题，比如如何完善经济效益优先的旅游和社会效益优先的文化相融合发展体制机制、如何完善民族文化旅游和红色旅游发展体制机制、如何完善国家文化公园文化和旅游融合发展体制机制等，进行专题研究，增强系统性、整体性、协同性，并提出对策建议。

2. 文旅融合发展涉及的三个主要关系

第一，要处理好中央政府与民族地区之间的关系。要分析目前存在的文旅不融合，是中央政府出了问题，还是民族地区出了问题？到2019年底为止，从中央政府到各个民族地区的文化和旅游机构改革已基本完成。国家文化和旅游部为加快文旅融合体制机制建设，相继出台了一系列政策文件和具体举措，推动落实民族地区文旅融合发展的各项工作；各个民族地区积极配合，大力推动当地文旅融合发展。然而，文旅融合不是一个一蹴而就的问题，其间需要中央政府和民族地区的互相磨合，在贯彻中央顶层设计的同时，也需要民族地区创新实践。各个民族地区有关政府部门和相关研究人员，还需要通过对相关政府政策进行分析性解释，并结合各个民族地区的特点进行典型实例分析，针对文旅融合中出现的一些问题，分析出究竟是中央政府顶层设计有遗漏，还是民族地区文旅实践不配套，并将此二者作为整体进行上下贯通研究。

第二，要处理好文化与旅游之间的关系。要分析目前存在的文旅不融合，是文化产业出了问题，还是旅游行业出了问题？民族地区文化产业与旅游产业分别是两个庞大的系统，两者在各自的发展轨道上又具有常年积累下来的发展逻辑和思维惯性，两者之间的融合涉及到观念、制度、机制、市场等多个方面。我国民族地区本身民族历史和文化底蕴丰厚，民族文化遗产的保护和利用，以社会效益为主，逐渐形成民族文化产业；相应地，食、住、行、游、购、娱等各个方面，不但是旅游产业的要素，而且已形成了以经济效益为主相互交织的旅游产业链。注重社会效益的民族文化产业与注重经济效益的民族旅游产业，在融合重组成为文化旅游产业之际，出现了何种性质的问题，需要我们进行分门别类的研究。

第三，要处理好政府与市场之间的关系，因为它们是两种不同的资源配置方式。要分析目前存在的文旅不融合，是政府出了问题，还是市场出了问题？比如，有的学者指出，民族文化在资源化过程中出现了一些陷阱和症结[19]。针对目前所存在的文旅不融合问题，究竟是政府部门的主动参与引导出现了问题，还是自下而上的市场主体有了纰漏，应将两者纳入一个整体中进行分析，并指明问题所在。民族地区不但要实现文旅融合发展，而且要做到社会稳定、各民族团结和共同繁荣。

四、结语

现在，我国民族地区已经进入文旅融合发展的新时代，随着党中央和国家机构改革的深入开展，也将民族地区文旅融合推进到了快速发展的新轨道。我们有必要将文旅融合发展，放到一个更宽广的视野、更全面的视角当中来看，这其中涉及到中央政府和民族地区之间的关系、文化产业与旅游产业之间的关系、政府作用与市场功能之间的关系等，以便妥善处理“文旅融合”中的系统性和整体性问题。我国地域辽阔，广大民族地区的各种传统文化丰富多彩，通过文旅融合发展，可以增进不同民族之间的交往、交流和交融，可以弘扬中华各民族的优秀文化，有助于全国各民族人民共同铸牢中华民族共同体意识，有利于我国人民与世界人民共同构建人类命运共同体意识。