PPP 项目融资难点及处理分析

●李 磊

PPP 模式顺应了市场对城市建设和投资发展的需求，弥补了政府资金有限、建设资金不足等问题，从很大程度上满足了城市建设和发展的需要。但因为目前对项目融资的法律环境尚不成熟，管理和要求也越来越严格，PPP 项目发展仍存在困境，使得部分项目由于资金不足暂时搁浅，或者无法按期完成，进而损害了投资者和政府双方的共同利益。

一、当前市场环境下融资难点分析

1.PPP 项目公司风险的不可预见性。由于PPP 项目普遍投资周期较长，投资金额大，项目自身融资对风险评估、项目收益掌控程度不高，对政府履约能力状况也无法把控，仅仅依靠当地财政能力评价分析无法完整评判社会经济未来十年或者更长周期的发展状况。

2.项目公司主体自身特点。项目公司主体主要为政府和私人组织，其中融资主体多为私人组织，即新设成立的一个独立核算的项目公司。在这样的背景条件下，除非政府在PPP 协议中约定的保底政策比较优厚，或者私人组织中的成员为国企或收益较好的公司，否则，银行授信审批条件相对于其他公司较为苛刻，融资成本较高，导致项目公司独立融资能力不强。

此外，金融机构要求社会资本即私人组织给予担保，或者资产抵押，项目公司很难或者没有能力满足金融机构的要求。

3.项目公司规范化程度。在实际操作中，部分项目公司因客观原因，在项目建设前期未纳入财政部项目管理库，未取得环评、财评、物评等对应相关银行条款的重要手续，故银行融资审核程序时无法顺利开展。

二、当前市场环境下PPP 项目融资的解决方案

PPP 项目的融资来源，主要可分为权益融资和债务融资两方面。其中债务融资中，占主导地位的主要为银行贷款。

1.股东借款。向股东借款是最快的一种筹资方式，能帮助项目公司及时快速筹集资金。但是股东借款受协议中股东人数的影响，有时候需要股东之间按出资比例借款，会导致办理相关手续的时间延长。融资成本方面也要看股东的约定情况，但一般股东给予的借款利率相对较低，或者基本等于同期银行贷款水平。

2.银行贷款、收益权质押贷款、票据、债券等。此种方式在实际操作中，需要项目公司具备完善的手续，比如合同、相关权证的资料、股东担保的资料、财评、物评、环评、可研、初设等一系列资料，资料不齐全通过难度较大。此外，还需要股东方担保、收费权质押等附加条款限制。但是此种方式一旦获批，大多数情况下，可以按照项目的运营年限来融资，融资周期较长，比较契合项目本身使用需要。但是成本需要根据银行获批的授信方案，主要是根据项目的背景条件来定。

3.其他社会资本投资入股、合伙经营等。目前可进行股权直投的金融机构主要有政企合作基金、信托公司、私募股权投资基金、融资租赁公司、保险机构等。此类方式对项目本身要求比较严苛，会存在一定的与项目周期不匹配的现象发生，一般不被项目公司采纳。

4.信托计划。目前主要是银行资金或者保险方面的资金通过相关的信托计划参与PPP 项目融资。这种融资方式筹资成本往往无法与银行、保险等成本相比，高于此类融资成本。在追求低融资成本的PPP 项目中，不容易被项目公司采用。

目前，各信托公司也在积极调整适应市场，推出各类新型工具参与PPP 项目融资，来适应市场的发展变化，故仍存在一定的市场范围。

三、思考和建议

1.完善规范项目前期工作，为融资工作奠定基础。国家金融政策陆续出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金【2017】92 号）、《关于加强中央企业PPP 业务风险管控的通知》（国资发财管【2017】192 号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金【2018】23 号）、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等文件。

这些新规和文件强调了各方的责任，规范了PPP 项目管理，各项目公司在项目承接时需仔细研究这些规定对本业务带来的重大影响，从项目前期开始，严格按规定操作，比如项目的正常入库，取得当地的财政评价、物有所值评价等一系列必备的支撑文件等，必须高效、有条不紊地按计划取得，才能为后续融资创造良好的条件。

2.对风险问题进行科学规划，最大化确保各方的收益。银行对PPP 项目较为谨慎，对于项目公司，主要还是需要股东方提供额外的担保，实质上也是通过股东方担保，分摊了一定的风险，确保项目贷款本息的后期按期归还。此外，要求项目公司将收费权质押也是对贷款安全的一个重要保障。

股东方除了20%～25%的项目资本金的初始投入外，还需要根据银行的融资要求对项目贷款提供全周期的担保，股东方会加大对项目的过程了解和管控，从政策上给予支持和帮助。

项目公司主要风险在于建设期融资难度大，无法按期完成建设任务；运营期政府方不能按期付费，造成项目无法正常运转。那么项目公司应在PPP 协议中对风险进行合理分摊，对风险点提出具体约束，确保有效控制风险。同时，可以邀请专家对项目风险进行科学评估，并对风险控制实施科学的规划，有效避免在项目运行过程中由风险引发的严重后果，切实保障项目建设的稳定性。

3.灵活使用资本市场融资工具，充分考虑多种融资模式。充分考虑引入股东借款、担保公司、财务投资人、信托公司等模式，合理运用过桥资金，通过过桥资金的融通，达到和长期贷款资金对接的条件，保证建设期项目如期履约进行。

PPP 项目究其本身，是基于实体项目基础上开展的，其融资行为和项目主体也密不可分，项目本身的盈利能力分析，实施方案、可研报告及项目总投预估等等，直接影响到项目的整体融资能力。项目需要有一定的自有资金或者相应的资产、参与项目的私人公司有足够的支撑、政府给予后续投资回报等方面的政策性支持，才能保证项目前期融资、后期还贷等业务的顺利实施，保证项目在生命周期中存续良性发展。