辽宁省“十四五”国土空间生态修复布局与策略浅析

石立山 董仲宇 韩棚举

（1.辽宁省交通建设管理有限责任公司，辽宁沈阳 110005；2.辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳110032）

国土空间生态修复的业务架构主要是矿山生态修复、海洋生态修复、土地综合整治、土地复垦及山水林田湖草生态保护修复等五项重点工作。统筹做好辽宁省自然资源“十四五”规划编制工作，国土空间生态修复工作是其中的重要内容，需要进一步理清工作内容、明确目标任务、工作思路及保障措施等。

按照辽宁省总体部署，省自然资源厅牵头组织编制国土空间生态修复规划并实施有关生态修复重大工程；负责国土综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作；牵头实施生态保护补偿制度，制定合理利用社会资金进行生态修复的政策措施，提出重大备选项目。

一、辽宁省“十三五”国土空间生态修复工作回顾

1.矿山地质环境恢复治理工作扎实推进

截至2019年底，矿山企业先后投入矿山地质环境恢复治理专项资金6.89亿元，完成治理面积2694公顷。全省共投入治理资金2.06亿元用于历史遗留矿山生态环境恢复治理，其中省级补助资金0.98亿元，各市自筹资金1.08亿元，经实地复核全省实际完成治理面积为1032.6公顷。

2.海洋生态修复取得突破性进展

全省累计争取中央资金约14.62亿元，开展了两大类海洋生态修复工程：一是利用中央资金7.62亿元开展了丹东、锦州、盘锦三市蓝色海湾整治行动；二是利用中央资金7亿元开展了渤海综合治理整治修复。累计修复滨海湿地面积约7066公顷，修复岸线长度约60千米，恢复浅海滩涂生境约4700公顷，修复大鹿岛、獐岛、大笔架山、鸳鸯岛等4个海岛。

3.土地综合整治工作深入开展

通过大力推进农用地整理和益耕后备资源开发，连续多年实现了建设占用耕地占补平衡，保障了粮食安全。全省现有耕地面积、永久基本农田面积均高于国家下达的保护目标数，与生态保护红线、城镇开发边界共同构成国土空间用途管制的基本依据；积极推进农村集体建设用地整理，落实城乡建设用地增减挂钩制度，引导贫困地区节余建设用地指标有序流转；全域土地综合整治试点工作顺利启动。

4.制度建设进一步加强

“十三五”期间，辽宁省先后出台了《中共辽宁省委 辽宁省人民政府关于深入贯彻落实新发展理念全面实施非煤矿山综合治理的意见》《中共辽宁省委 辽宁省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》《辽宁省矿山综合治理条例》《辽宁省矿山地质环境治理恢复基金管理暂行办法》等政策、法规、规范性文件，以及《辽宁省矿山地质环境恢复和综合治理规划（2018-2022年）》《辽宁省土地整治规划（2016-2020年）》《辽宁省海洋生态修复规划（2018-2020年）》等专项规划，实现了机构改革后各项生态修复业务板块的有序衔接。

二、自然资源部国土空间生态修复重点工作

1.开展国土空间生态保护修复规划编制

开展全国国土空间生态保护修复规划研究，近期以全国国土空间规划和自然资源“十四五”规划中生态保护修复工作内容为出发点，远期以编制完成《全国国土空间生态保护修复规划（2021-2035）》为落脚点，部署启动省级国土空间生态保护修复专项规划编制，明确今后一段时间内的生态保护修复重点工作任务及目标。

2.落实《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》

牵头编制黄河重点生态区、长江重点生态区、海岸带生态保护和修复重大工程专项建设规划，配合有关部门编制青藏高原生态屏障区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带生态保护修复、自然保护地建设、支撑体系重大工程专项建设规划。

3.开展全域土地综合整治试点

以解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题为导向，以打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间为落脚点。自然资源部计划在全国范围内三年实施1000个全域土地综合整治试点，每个试点实施期限为3-5年。

4.实施中央重点生态保护修复资金支持的重大工程

根据国家战略和相关规划，建立中央生态修复项目储备库。会同有关部门全面推进山水林田湖草生态保护修复工程。协调有关部门和地方，推进重点生态功能区生态修复工程实施方案落实。推进历史遗留废弃矿山修复工程，确保如期完成年度治理任务。实施渤海综合治理攻坚战生态修复工作任务，加快“蓝色海湾”整治行动。

5.实施中央财政转移支付支持项目监督管理

落实项目实施责任主体，坚持权责对等，各省（区、市）立项申请中央奖补获批后，即为项目实施主体。自然资源部负责加强绩效管理，会同有关部门建立生态修复绩效评价指标，实施中央奖补资金与绩效评价结果挂钩。

6.推进生态修复项目信息化建设

充分利用国土“三调”、资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价、海洋生态预警监测成果等相关研究成果，摸清国土空间生态资源分布、规模和质量。在此基础上依托部“一张图”综合监管平台，启动国土空间生态修复信息平台建设，推进生态修复项目上图入库、全程监管、跟踪问效。

三、“十四五”目标任务

1.编制全省生态保护修复专项规划

依据辽宁省国土空间规划和全国生态保护修复规划，编制实施《辽宁省国土空间生态保护修复规划（2021-2035年）》，开展生态修复重大课题研究。以规划为引领，按照保障安全、突出生态、兼顾景观的要求，统筹实施山水林田湖草生态保护修复、矿山生态修复、海洋生态修复和国土综合整治，确定重点区域和重大工程，提出制度建设目标和保障措施。同时，以专项规划为基础，系统推进矿山生态修复、海洋生态修复、国土综合整治、重要生态功能区保护修复工程建设规划。

2.大力推进矿山生态修复

以抚顺西露天煤矿和阜新海州露天煤矿为重点，落实《关于支持东北地区深化改革创新推动高质量发展的意见》要求，在坚持搞好评估论证、做好综合利用、确保安全的前提下，大力推进矿山环境综合治理，践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，落实矿山企业生产矿山生态修复主体责任，探索利用市场化方式推进废弃、历史遗留工矿废弃地土地复垦，实现“加快还旧账、不再欠新账”的目标。

3.深入实施海域、海岛及海岸带整治修复

以渤海综合治理攻坚战和“蓝色海湾”整治修复为抓手，以《黄渤海海岸带生态保护和修复重大工程建设规划》为依托，在沿海6市深入推进近岸海域生态恢复，整治受损岸线，重点对河口湿地功能退化、自然景观受损严重、生态功能退化、防灾能力减弱、利用效率低下的海域海岸带进行修复整治，恢复海域生态系统的结构和功能，提高海洋生物多样性，促进海洋生态安全屏障建设。

4.扎实开展全域土地综合整治

以全域土地综合整治试点为突破口，重点在辽中南和辽西北集体建设用地复垦潜力大、粮食主产区耕地质量提升空间大的地区，通过全域土地综合整治优化国土空间开发格局，促进自然资源集约节约利用，优化乡村地区生产、生活、生态空间结构和布局，推进国土聚集开发、引导人口、产业相对集中布局，为乡村产业振兴腾退建设用地空间，落实乡村振兴战略，探索推进城乡自然资源要素流动和统筹发展的实施途径。

5.开展山水林田湖草系统修复工程

按照保障安全、突出生态功能、兼顾景观功能要求，以生态单元为整治修复范围，整合相关项目和资金，围绕全国生态功能区划和辽宁省“两屏一带两廊”生态安全格局建设，统筹开展山水林田湖草生态保护修复重大工程。重点在辽宁省辽东森林带推动实施以强化水源涵养功能、在辽西北防风固沙带推动实施以提高防风固沙水平及在辽河、凌河生态廊道推动实施以增强水土保持等三方面能力的山水林田湖草生态保护修复工程。

四、“十四五”工作思路

“十四五”期间，辽宁省国土空间生态修复工作思路应以落实《辽宁省国土空间规划（2021-2035年）》为落脚点，以编制和实施《辽宁省国土空间生态保护修复规划（2021-2035年）》为主线，全面开展土地综合整治、矿山生态修复、海洋生态修复及山水林田湖草重大工程等重点任务，构建以辽东水源涵养生态屏障区、辽西北防风固沙生态屏障区、黄渤海海岸带、辽河流域生态走廊、凌河流域生态走廊为骨架的“两屏一带两廊多点”生态安全战略格局。同时，建立辽宁省生态保护修复重点工程省级项目储备机制，按照自然资源部《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035）》及中央重点生态保护修复资金项目储备入库的要求，储备辽宁省山水林田湖草生态保护修复工程、历史遗留废弃工矿土地整治项目、海岸带保护修复及“蓝色海湾”整治行动项目，并积极争取国家财政支持。

五、保障“十四五”国土空间生态修复工作实施的建议

1.摸清生态家底是前提条件

按照自然资源部工作部署，辽宁省准备推进全域国土综合整治修复工作，建议结合全域土地综合整治工作，以第三次国土调查成果为本底、整合相关调查数据，全面开展山水林田湖草等自然资源调查和评价，分析摸清资源情况，尤其是重点生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区、主要生态廊道等重点区域情况，为自然资源统一管理和国土空间生态修复提供规范、一致、权威的基础数据支撑。

2.科学编制规划是基础条件

《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》明确了生态安全战略格局的重点任务。但对辽宁的生态保护修复工作而言，还不能完全体现全省尺度生态安全格局及目标任务，应在完成省级生态功能问题识别和生态功能供需服务潜力评价的基础上，进行系统生态保护格局研判，确定全省生态修复工作的战略目标、空间布局、重大工程、政策措施。专项规划编制应统筹陆域海域、兼顾地上地下、协调时间空间，理顺体制机制，形成纵向统一、横向联动、条块结合的工作格局。同时，制定切实可行的规划实施保障措施，维护规划的合法性和权威性，提出辽宁省国土空间生态修复五年工作计划，配套编制专项建设规划，出台管理办法、考核指标及配套政策等。

3.推进信息化建设是管理条件

《自然资源部信息化建设总体方案》提出了构建单项调查走向综合调查，立足山水林田湖草整体的生态系统角度，实现面向国土空间全域、多尺度、多类型资源状况和变化的统一的调查监测评价体系。建议结合辽宁实际，加快信息化对接，研究建立全省国土空间生态修复信息管理服务平台，统筹土地开发、矿山地质环境修复、土地复垦、海洋生态修复及国土综合整治项目管理，实现资料电子化、数据库建设、数据分析、绩效评估及实时监管等功能，全面提升全省国土空间生态修复信息化管理水平。

4.开展重大课题研究是提升条件

逐步开展省域国土空间生态修复问题识别及修复区域划定方法研究、全域土地综合整治研究、陆海统筹海洋综合整治修复策略研究、生态修复专项规划编制方法及传导机制研究、国土空间生态修复评价体系研究、农村土地制度与土地综合整治关系研究、矿山生态修复技术应用研究、国土空间生态修复社会化市场化投入机制和补偿机制研究等重大课题研究，建立具有辽宁省特色的国土空间生态修复科技创新研究体系，以适应辽宁省“十四五”期间国土空间生态保护修复的需求。

5.制定标准和政策供给是必备条件

在国家相关标准和政策体系下，结合辽宁实际，根据需要出台一批保障国土空间生态修复项目实施的管理办法、考核评估标准、验收复核办法等管理和技术标准。同时，在市场化多元化投入、生态保护修复补偿等方面探索制定具体办法，进一步释放政策红利，激活市场潜力，推进国土空间生态保护修复工作迈上新台阶。