乡村全域土地综合整治的践行及思考

陈豪 杨小雄

（南宁师范大学自然资源与测绘学院，广西南宁 530001）

党的十九大为新时代农业农村的改革和发展指明了实施乡村振兴战略方向。全域土地综合整治的开展，是习近平生态文明思想贯彻落实的重要实践，也是将土地整治向规划管控和空间治理转变的一项土地制度的顶层设计[1]。

鉴于新时代发展理念的指引，特别是自然资源部的成立，国土空间生态修复的新职责更加明确，土地整治应顺应该时代背景，向国土综合整治与生态保护修复转型，实现内涵的提升和外延的拓展[2]。

近年来，国内经济发展速度迅速，城镇化速度加快，加上国内开放“二孩”政策，人口数量增长的势头强劲，然而中国土地资源少，农村耕地的存有量在不断减少，供不应求，人地矛盾凸出。全域土地综合整治作为农村土地综合整治的进阶版，将在生态环境、空间以及上农业的布局进行全域优化，盘活土地，扩大内需，提高农业生产力，缓解人地矛盾。

一、概述

全域土地综合整治，就是以乡镇或者行政村为基本实施单元，开展全域规划、设计、整治，以土地整治为平台，优化三生空间格局，将各类建设项目进行统筹，最终实现土地整治价值最大化的国土空间综合治理的行为[3]。

全域综合整治是将习近平生态文明思想的落实以及践行绿水青山就是金山银山理念实例，是对农村地区的三生空间的优化和“山水林田湖草”的全要素综合整治，是当下土地国情所做出的政策指引。全国早已开展试点工作，如浙江就是贯彻落实习近平生态文明思想，开展“千村示范、万村整治”工程，其成功的经验和成效就是给全国乃至世界的一份成功实践样本[4]。除此之外，国内其他省份，如湖北、河南、江苏、上海、广西等也开展了全域土地综合整治的相关工作方案。

二、当前全域土地综合整治主要问题

1.全域土地综合整治理念不强

不同的部门、个人对全域土地综合整治的理解和认识存在很多差异，虽然提出了进行全域土地综合整治，但是国内还没有多少真正开展的项目，主要是当前还存在许多未知，缺乏政策支持，资金支持。由于理念意识的不强，导致有些整治项目类型单一，没有从专项整治转换成全域的规划、设计、整治，整治达不到目标。此外，没有制定一个符合全域土地综合整治的工作体系，像项目立项审批、监管验收、市场化运作等，体系不健全，工作开展没方向。

2.农村土地管理体系混乱

农村土地关系复杂，不同的村庄或地区差异明显，缺乏更加科学合理的农村土地管理体系，特别是宅基地管理，土地综合整治工作实施困难。

对于村干部，主要是三不管，即对农村所有土地放任不管、不愿意管、不敢去管，村集体所有权没有得到真正的实现，土地政策也没有真正落实；对于村民，主要是“一户多宅”以及农田丢荒现象较为突出。

村民建新房，不拆旧房，只建不拆，留住原有宅基地，占而不用，或者建设占用宅基地面积严重超标和买卖农村土地或房屋，没有按照有关宅基地政策实施起来；近年来，国内城乡差距明显，种植农田的收入无法满足农民的生活，导致农村劳动力大量向发达地区流动，从而丢荒耕地，浪费土地资源。

3.村庄规划的制定和实施缺乏科学指引

整体来说，当前村庄的用地结构还处于散乱的状态，土地粗放利用，耕地保护力度欠缺，农用地布局不合理，耕地碎片化，虽然开展的全域土地综合整治，但是作为最初始的村庄规划存在不符合实际或者无法落实的情况。

中央部门已出台了相关的村庄规划政策和标准，各个省份也出台了技术指南、指引或者导则，但是这些内容均有差异，各部门的侧重不同，因而编制的村庄规划深度不一，编制的注重点不同，无法将村庄的产业、布局、管制结合起来，加上农民对村庄规划的不理解，实施的意愿不强。

4.项目资金欠缺

全域土地综合整治是一个涉及范围面很广的工作，成本高，投入大，单靠农业产出是比较困难的。前期开展工作的启动资金一般由当地的财政或自然资源局进行垫付，但是后期的资金来源还没有得到保障，社会资金进入困难，银行对全域土地综合整治的大部分项目评估认为风险过大，不提供贷款，因而也出现有因资金不足取消项目的情况，虽然也有小部分项目获得资金支持，这对实施全域土地综合整治来说杯水车薪。

除此之外，有些地区补充耕地和土地增减挂钩的指标比较充裕，但是却无法通过与别的省份交易获得资金。项目资金严重制约着全域土地综合整治工作的开展。

5.领导力度不够

作为实现乡村振兴战略的一部分，全域土地综合整治需要得到当地政府层面的重视。虽然成立了项目领导小组，但是多为市县土地管理部门的领导挂名兼任，全域土地综合整治作为一个综合性的工作，绝不是一家独大，其他政府部分不参与，那工作成果就达不到预期。

一个只有土地管理部门参与领导的组织，开展的工作只是基于该部门的想法，不能综合其他部门的意见，立足自身，各自为政，因而与其他部门的协调将出现困难，无法形成统一管理机制，项目开展过程遇到的问题也就不能及时有效的解决，这也会制约着项目的进度。

三、思考及建议

1.完善全域土地综合整治体系

为了能有效地开展全域土地综合整治，一方面要宣传政策，让各个组织、部门或个人理解和认识包括项目开展的内涵意义、困难情况，取得民意、资金的支持。

另一方面还要建立完善的工作体制，根据每个农村地区的实际情况制定产业目标，落实农村集体土地的权责和全域土地综合整治工作开展的部门责任分工，将项目的立项、审批、监管、验收等工作制定详细的条款，确保整治工作顺利进行。

2.健全农村土地管理体系，提高惩戒力度

加强村干部的集体培训，提高法律意识，明确职责范围，将“三不管”变成“三要管”，即农村所有土地要管，愿意去管，敢去管，充分发挥集体土地所有权法律地位。加强对村民的思想沟通，在农民的意愿支持下拆除旧房，同时加大奖惩力度，放活集体土地承包权和经营权，允许土地承包经营权的流转，防止土地丢荒，满足农民的用地需求，支持农田规模化生产。

3.用科学措施指导村庄规划编制

村庄的用地结构比较散乱，建设用地利用低效，农民的规划意识不强，随便占用土地。政府部门要发挥其主导地位，充分利用基层部门的作用，加大宣传力度。除了用传统的方式，如进户宣传、电视广播等进行宣传外，还可以用老百姓接触最多的手机软件进行推动，如设立微信公众号、抖音小视频等。

各地方出台的技术指南、指引或者导则应更贴合中央部门下发的标准，此外还应充分考虑多部门的管理职责，准确理解全域土地整治调查的内涵，要综合考虑各地的土地禀赋和人文，做到因地制宜，将产业、布局、管制三者结合起来，更好的编制村庄规划进行全域土地综合整治。

4.拓宽资金筹集渠道

加强全域土地综合整治的专款资金整合，尽早出台相关资金准入政策，鼓励和引导社会资本、银行进入。

加大全域土地综合整治项目的奖补标准，对于因整治而产生的补充耕地和增减挂钩指标过剩的地区与指标缺乏的地区进行交易，筹集项目资金，拓宽资金的准入渠道；对于建成连片的高标准农田的企业或个人，允许其按照一定条件下使用该土地进行经营。

5.强化政府主导作用，加强部门联合

作为一个综合性的平台，全域土地综合整治涉及面广，项目类型复杂多样，当地市县政府要发挥主导作用，整合自然资源、水利、财政、审计等部门共同开展工作，将责任分解，明确各部门的职权责任；以人为本，让公众参与进来，注重老百姓的真实意愿，要百姓听得懂，看得懂；部门之间要协调运作，简化审批流程，地方各级自然资源主管部门要对项目开展全过程严格监管，不糊弄，不轻心，严格落实每一项政策制度，确保工作不走样，保障全域土地综合整治工作的开展和效果持续。

四、结束语

全域土地综合整治是一项道场路远的工作，既要处理人地矛盾，又要稳定发展农村经济。全域土地综合整治能将城乡统筹发展的方针落实，也能实现新时代中国农业经济持续稳定发展的战略目标，因此，相关部门要清楚认识到全域土地综合整治当前的处境，以便建立更加高质量、高标准、高效率的全域土地综合整治工作体系。