中国特色社会主义城乡规划体系初探

何光远

（深圳市前海深港现代服务业合作区管理局，广东深圳 518054）

回顾国内外城乡规划的发展历程，城乡规划普遍经历了由技术蓝图向公共政策的转变，当前在我国国土空间规划转型期，以及城市发展由增量步入存量时代的背景下，城乡规划编制若仍坚持现行工作模式，更多关注规划方案本身的技术问题，忽视制度设计，将进一步加剧规划编制与规划实施脱节，规划方案无法适应并指导规划实践，迫切需要加强规划制度设计的研究，更加适应我国社会主义市场经济体制，保证规划方案得到有效实施。

一、城乡规划的公共政策本质

从西方城乡规划理论发展看，大多数是针对当时城市问题作出的反思和解决策略。如城市美化运动、柯布西耶的高楼加绿地、赖特的广亩城是针对当时城市环境较差、交通拥堵等城市问题所提出的理论探索；简·雅各布斯的“街道眼”、佩里的邻里单元、雷德伯恩体系是针对市民缺乏交流，公共安全不佳等情况所提出的改良方案。

同时，每一阶段占主导地位的城乡规划理论也大都与当时主流的公共政策理论相联系。如强调理性的规划理论与公共政策中的“理性人”假说相对应，精英主义规划来源于韦伯和熊彼特的精英民主主义，规划界对公众参与的呼吁则来源于拉斯基、科尔和达尔对利益集团的研究，他们提出的多元民主主义也直接反映在戴维多夫提出的“规划选择理论”和“倡导性规划”中，导致了规划界对价值观的讨论。

从战后50年间西方城乡规划实践历程来看，主要经历了以卫生条件改善和城市基础设施建设为主的物质空间形态规划，以促进经济发展为主的人口和产业用地布局规划，和以促进社会公平为主的社区规划三个重要阶段，每一个阶段的规划实践都与当时城市发展中面临的问题相对应，通过一系列制度设计解决相关问题。

城乡规划正是基于其专业实践符合“清晰化、简单化和抽象化”的政治逻辑，才被政治家、社会活动家选择，成为了缓解社会矛盾、解决城市问题的政策工具，现代城乡规划就是社会政治变革的产物。

城乡规划的实质是空间资源的利益分配，其本身就是一项公共政策。正如洛杉矶学派大师迪尔所说“城乡规划就是政治”， 尼格尔·泰勒在详细总结西方城乡规划理论的发展历程后，也作出了“城乡规划天生就是一个规范性和政治性的活动”的判断。

我国城乡规划认知层面也完成了从单纯的工程技术向公共政策的转变，然而规划编制及实施等实践层面仍未顺利完成转变。

二、现行规划编制体系主要问题分析

现行法定城乡规划编制体系下，其规划传导的基本逻辑是：地方政府组织编制总体规划，报相关上级政府批准后，地方政府规划管理部门再组织编制控制性详细规划，落实总体规划的相关内容。

在编制控制性详细规划的过程中，对其内容可进行深化调整，但不得突破总体规划的强制性内容。进而，再依据控制性详细规划指导规划管理。

然而，城市是一个复杂的巨系统，涉及管理、经济、生态、社会、法律等众多领域，不同城市也需要采取不同的规划策略，但规划编制的市场化、规划教育的专业背景，使得大部分规划师不具备政策设计的专业知识，而是大量基于前辈经验形成的各种规则、规范和标准编制规划，大部分后来者只知其然而不知其所以然，导致在规划编制的重点仍停留在方案布局等技术层面一尘不变，忽视了确保推动方案实施的制度设计，做出的规划很难顺利实施。

尤其是在分税制改革和地方政府政绩考核的双重压力下，地方政府日益依靠土地财政，迫切需要通过大量有偿供应土地增加地方财政收入，进而推动地方建设发展。

大量土地的取得途径无外乎两种，一种是新增用地，一种是存量用地。两类用地显而易见的区别是：新增用地取得成本低，但受到上级政府指标管理的限制；存量用地不受指标限制，但取得成本高，且较难取得。

同时，我国建设用地规模一般采取与人口规模锁定的核算模式（一般城市人均建设用地规模控制在100平方米左右），地方政府为得到更多的规划新增用地，往往在组织编制城市总体规划时，要求编制单位通过多种方式提高规划人口规模（如由户籍人口口径调整为常住人口、管理人口口径），压低用地开发强度（同样多的人口可以产生更多的建设用地）或将部分存量建设用地划出规划范围等（绿地、城市外围建设用地），而在编制控制性详细规划时，则尽量减少人口规模（减少公共配套等非有偿供应用地规模），提高经营性用地开发强度等。

同时，由于总体规划涉及内容太过繁杂，且强制性内容调整程序过于复杂，编制单位难以对相关内容进行深入研究，也不敢将一些规划设想明确为强制性内容，或者设置过多的强制性内容，为地方政府在组织编制控制性详细规划时进行调整预留了足够的弹性。地方政府在组织编制控制性详细规划时，为方便后续推进实施，通常追求更大弹性，或减少强制性内容要求、或简化调整程序、或通过规范文件变通，导致规划实施走样。

在组织编制两个规划时，地方政府的目标始终如一，初衷也是为了地方发展，不能说不好，但由于地方政府与中央政府的目标不完全一致，两规划采取的措施完全相左，很难如设想的那样通过控制性详细规划深化并落实总体规划的相关内容。

当然，地方政府的这种规划运作模式在快速城市化时期是有效率的，但当城市发展到一定阶段，若仍坚持这种粗放的发展模式，必将导致房地产泡沫、资源浪费等问题，发展不可持续。

这也直接催生了中央对国土空间规划重新进行顶层设计，其实从中央自然资源管理改革，以及该实施条例的相关情况来看，中央政府的目标也始终如一，就是要保护耕地和环境，保证我国的粮食和生态安全，调整地方政府的局部理性全局不理性行为，推进社会经济持续健康发展。

三、构建中国特色社会主义规划体系

通过对中央政府和地方政府行政行为目标的分析，以及过去城乡规划实践存在的问题，可以初步判断如国土空间规划不进行大的制度改革创新，或者其制度环境不发生大的变化的话，将很难取得理想的成果。

传统的以规划方案为主的工程技术模式，很难适应市场经济的动态发展，即便探索了控规动态维护制度等补丁制度，但只要规划是以静态蓝图为主，仍难以有效适应复杂的城市发展要求。

随着城市化进程的不断推进，城市由增量时代转入存量时代，城市规划管理必将逐渐由依靠方案管理转换到依靠制度设计管理的轨道上来。这也从某种程度上解释了西方发达国家没有城市规划学科的原因，其所谓城市规划管理主要靠的是一系列政策制度体系，而不是一张张图纸。当然，这并不意味着就可以不需要方案设计图纸，而是要将重点转换到政策设计上来，图纸也是重要的组成部分。

回顾我国城市规划发展的历程，改革开放前，我国空间规划是接受计划部门和建设部门双重管理的，当前中央也再次释放了国土空间规划落实国民发展规划要求的信号。值此我国城市化进程由高速转为中高速的进程中，有序实现城市规划范式的转换，先由以图纸为主转变为图纸和政策并重是一种必然选择，国民经济发展规划本身作为一种政策类规划，理应进一步加强其与国土空间规划的互动，共同形成具有中国特色社会主义的规划体系。

从规划编制体系上，笔者建议可考虑形成“2+2”的规划编制模式，即：“国民经济发展规划+国土空间规划”两种规划内容，“正规划+反规划”两种编制方式。

首先，国民经济发展规划主要负责形而上的内容，确定社会经济发展的总体目标、主要任务，以及经济、产业、文教体卫设施、交通、环境等各领域具体目标和任务；国土空间规划主要将这些目标和任务落实到实体空间，负责形而下的落地，各级政府都应按规定编制两类规划。

在具体的编制方式上，则采取错级传导的方式，也就是上级政府依据本级国民经济发展规划编制下级政府的考核手册，明确未来五年的主要考核方向和内容，作为下级政府编制国民经济发展规划的主要依据，以及政府领导升迁及追责的重要标准；依据本级国土空间规划编制下级政府的反规划，确定其辖区范围内的生态和耕地保护的基底，以及需预留的重大基础设施用地等，并在规划文本中明确列明需控制的主要理由、控制要求，以及可调整条件和调整程序等内容，相当于聚焦于研究确定下级政府国土空间规划的限制条件，不再明确具体的用地布局和功能。

下级政府按照上级政府确定的“反规划+考核手册”，编制“正规划+实施方案”。正规划首先要受上级政府反规划的限制，原则上不得调整反规划确定的内容，如确需调整应认真分析其控制理由，并符合反规划确定的调整条件，履行调整程序。下级政府可自主安排除反规划以外的其他内容，包括功能布局、土地用途等，但规划应报上级政府备案，并落实上级政府考核手册和本级政府国民经济发展规划的目标及主要任务等相关要求。同时，地方政府编制实施方案或行动计划，明确具体计划，确保相关工作有序落实。

该模式具有如下优点：

一是充分认识到了人理性的有限性和局限性，将形而上的内容交给国民经济发展规划，使国土空间规划研究内容更加聚焦空间本身。同时，为上级政府大范围的国土空间规划减负，为下级政府相对小范围的国土空间规划框定条件，使各级国土空间规划内容更精简，更加具有可操作性。

二是从行政管理的角度构建了更加顺畅的规划传导逻辑，有利于统筹上下级政府的施政目标和方向，使上下级政府更加合理分工配合，既有利于贯彻上传下达，又能够提高下级政府的能动性。

三是该模式与我国五千年的文化传统相适合，复制了我国社会主义市场经济体制的成功经验，集合了集中管理和分散管理的优点，改变了我国长期嫁接外国规划模式的路径，更具有中国特色。

从规划管理体系上，建议形成规划编制权与执行权“两权分立”，编制权垂直管辖的模式，即由国家发改委或成立新的机构负责各类经济社会发展和空间布局规划的编制，垂直管理各省、市、县规划编制部门，同时在规划执行部门（文教体卫产业、交通等相关部门）派驻工作人员监督规划执行情况，并及时向规划编制部门反馈相关信息，便于规划动态调整，适应执行部门相关需求。

同时，在规划教育方面，可参照医学教育，形成统筹规划师和行业规划师并行的模式，

统筹规划师在规划教育阶段需广泛了解各类规划知识，以及管理、经济、法律、生态、等各规划相关知识，不要求深入，但需涉猎广泛；行业规划师又可按文教体卫、交通、生态等专业进行细分，不要求了解其他专业知识，但本专业规划及规划相关知识需深入学习。

统筹规划师就业方向主要为规划编制部门或入驻社区作为社区规划师，统筹参与各类规划事务。行业规划师可派驻各相关部门，或承接各相关部门、各行业企业的具体规划事务。

同时，改革规划公众参与方式，积极推行民主集中制和精英民主的模式，让专业的规划人员充分民主，充分参与规划编制和执行过程，广泛的通过各类规划专业人员实现规划编制与规划执行、规划内部与外部、规划与社会公众等的有效联系，传导各类诉求。

从规划相关制度上，还可不断丰富完善公共设施产权代理制度，即由各规划执行部门作为各类公共设施的产权代理人，履行权利人权力和义务，解决公地悲剧问题；建立地块开发权平权及容积率交易制度，保证绿地、文保单位的合法权益；建立房屋空置率与供地指标挂钩制度，保证地方政府重视城市空置问题，提高土地利用效率；完善规划、土地和房地产市场诚信体系建设，构建违信责任追究机制；推进财税体制改革，通过征收财产税、调整税收比例分成等方式，逐步使地方政府依靠土地收入的模式转换到依靠财税收入的模式上来，整体上形成规划内部制度改革，外部制度完善的内外结合的社会主义规划制度体系。