辽宁省非煤矿山综合治理对策研究

马红敏 马彪 赵磊

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

辽宁是东北老工业基地之一，被誉为共和国长子、东方鲁尔，省域内铁、铅、锌、金、硼、铜、钠、煤炭、泥炭及石灰石等资源丰富，有些矿产资源、产业曾位居全国前列，如鞍钢有钢铁之都之称、抚顺有煤都之称、葫芦岛有锌都之称等。新中国成立之初，辽宁省矿业生产是支援全国建设的主要产业，也是带动辽宁经济增长的重要基础产业，矿业经济的繁荣为国家、辽宁发展做出巨大贡献。但是粗放经济时代，繁荣的背后带来了一系列问题。

党的十八大以来，随着辽宁振兴老工业基地步伐的加快、力度的加强，一些重大基础设施建设、民生工程等快速推进，人民对居住环境、生态环境等需求的提升与经济社会发展呈现出一定的矛盾，协调生态建设和经济社会可持续发展之间的矛盾亟待解决。为此，省政府制定了“碧水工程”、“青山工程”、“蓝天工程”、非煤矿山综合治理等一系列重大工程，实施以来取得的成效颇丰。

一、非煤矿山综合治理的涵义和意义

为推进全省经济社会高质量发展，践行习近平总书记的“两山”理论，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享、安全”的发展理念，全面实施以“矿权减量、矿业转型、矿企安全、矿山生态、矿区稳定”为主要内容的非煤矿山综合治理（简称五矿共治）。主要工作内容是通过专项整治和治理恢复，全面取缔和关闭不具备安全生产条件和严重破坏环境、污染等非煤矿山企业，打造绿色矿山，全面提升非煤矿山规模和安全保障水平、实现科学发展，安全发展，绿色可持续发展。

非煤矿山综合治理是利国利民的重大工程。整治关闭不达标矿山，有利于促进辽宁省老工业基地矿业转型，提升企业竞争力；实施生态恢复治理，有利于改善矿区环境，恢复矿区生态建设，改善矿区周边人居环境，逐渐带动更大区域内的生态建设。非煤矿山综合治理对促进辽宁省生态文明建设和经济社会可持续发展的有着重要意义。

二、辽宁省非煤矿山综合治理存在问题及原因分析

辽宁省非煤矿山综合治理工作中存在诸多问题是传统矿业发展模式、生产方式和管理方式长期积累的结果，表现在历史遗留，发展理念陈旧和发展模式落后，生产方式和管理方式滞后，治理资金落实难，生态环境破坏严重，恢复难度大等方面。诸多问题、错综复杂，已经影响辽宁省生态环境建设，严重制约了辽宁省经济高质量可持续发展。

1.辽宁省非煤矿山数量多、规模小、安全生产条件差，事故多发频发

截至2017年底，全省非煤矿山约3200多个，而小型矿山占全省矿山总数近90%，矿权“多、小、散”的问题突出，且空间布局分散，规模效益差，矿业转型升级迫在眉睫，产业发展层次较低，矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率普遍不高。同时，矿业安全生产总体水平较低，一些矿山企业主体责任落实不到位、安全生产条件不达标，安全措施和安全投入保障不到位，安全教育培训缺失，“三违”问题较为突出，生产安全事故多发频发现象普遍存在，造成严重的社会影响。

2.矿业生产历史遗留问题多，颇为复杂

辽宁省是矿业大省，矿业发展历史悠久，矿业经济为辽宁省经济发展提供了重要的物质支撑，做出了重大贡献。因此，省内很多矿区是建国初期计划经济时期的产物，矿区开采时间跨度大，历史遗留问题较多，产权不明、技术落后、设备陈旧、产能低、污染严重等诸多问题，且遗留问题错综复杂，牵扯政府、国企、私企、个人等多方利害关系，职责难分、权责难定。随着经济发展进入新时代和资源环境约束进一步趋紧，非煤矿山积累的历史问题，处理难度日趋加大，必然影响非煤矿山综合治理工作的进程。

3.粗放管理带来生态环境严重破坏，恢复难度大

据2011年数据，全省有7700多个采矿点，大部分没有恢复植被，原来的青山变成了荒山秃岭，有些采矿企业，经营管理粗放，矿山开采破坏环境的行为时有发生，随意滥采滥伐，破坏山体植被。粗放的矿产资源开发利用方式势必造成矿区植被破坏、水土污染和大气污染，给矿山环境带来了严重破坏，山体滑坡、泥石流等地质灾害频发，危害矿区及周边的稳定，矿山生态环境治理任务艰巨 。

4.非煤矿山综合治理资金落实难

非煤矿山综合治理需要巨额资金，为筹措落实规范使用资金，辽宁省出台了政策，采取省级财政补助、市级政府配套、矿山企业自筹相结合的方式来筹集非煤矿山综合治理资金，按照省财政《关于加强“青山工程”矿山地质环境治理项目实施和资金管理工作的通知》省补助资金额度原则上不高于项目总投资的45%，而剩余的55%需要各市级政府、矿山企业来筹措解决，落实资金。这个政策对于财政经济较发达、矿山管理规范的地区是非常受益的，但对于地方财政比较紧张的市级政府，落实项目的剩余投资部分难度较大，而让一些历史遗留问题较多的矿山企业出资更是难上加难。

三、非煤矿山综合治理的对策建议

进入21世纪，辽宁省积极探索矿业领域全方位、全要素、全链条融合发展的新机制，全面开展非煤矿山综合治理工作。以非煤矿山综合治理为抓手，促进辽宁省生态文明建设和经济可持续发展。结合辽宁非煤矿山综合治理的现状，提出以下几点建议。

1.加强非煤矿山摸底调查研究，夯实工作基础

首先要摸清家底，加强对全省非煤矿山企业基本情况的调查和研究，再对非煤矿山企业基本情况进行梳理，结合实际情况科学评估，区别对待，按照达标保留，提升改造，整合做大，淘汰关闭等多种处理方式，一矿一档，逐一解决，逐步规范，为全面实施非煤矿山综合治理奠定基础。

2.转变单一管理方式，以适应新形势

非煤矿山综合治理必须改变以往的单一管理手段，应综合运用经济、政策、行政等多种手段来推进非煤矿山综合治理，形成审批、生产、监管为一体、相关部门齐心发力的新管理模式。同时，推动新发展理念融入到非煤矿山综合治理工作，树立正确的发展观导向，加快辽宁省非煤矿企适应新时代、新形势、新发展观的步伐，为振兴辽宁老工业基地经济发展再铸辉煌。

3.非煤矿山生态环境恢复治理，应因地制宜

非煤矿山开采对矿区和周边生态环境的破坏是有目共睹的，恢复治理更是一个长期工程。非煤矿山生态环境恢复治理一定要结合矿业生产具体情况，科学规划，先易后难，以点带面，循序渐进，最终实现综合整治。可以边生产、边恢复；可以引进先进的开采技术，提高矿产回采率，减少矿产废弃物堆放对土壤的污染，降低对矿区环境的破坏；稳定的矿区复垦利用要坚持“以养为主”的原则，结合实际，因地制宜，采取宜农则农，宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔等多种利用方式，逐步恢复矿区生态环境，切不可急于功利，造成生态环境再次破坏。

4.多渠道筹措资金，落实综合治理资金

非煤矿山综合治理工作包含“矿权减量、矿业转型、矿企安全、矿山生态、矿区稳定”等五个方面内容，需要的资金量比较大，要解决资金落实问题，首先要严格执行国家《土地复垦条例》规定的“谁破坏，谁复垦”原则，追踪溯源，落实“第一责任人”应承担的复垦职责。地方政府应以长远发展为理念，不贪图眼前利益，积极地多渠道、多部门筹措资金，建议市级政府出台政策，鼓励社会资本参与非煤矿山综合治理，明确社会资本投入方式、收益分成等内容，规范运作。整合多方力量、多渠道资金，落实好非煤矿山综合整治资金。

5.加强监督管理，巩固治理成果

众所周知，矿业生产的经济回报率是非常高，在利益驱使下，非法违规等问题频发，行政部门必须加强监督管理。尤其是生产矿山的生态环境治理工作，更是应重在监管，要严格规范矿企的开采活动，最大限度的降低对生态环境造成新的破坏，同时督促矿企对已经破坏的区域，边生产、边治理，避免留下历史欠账。可以采取省、市、县联合执法，加大监督力度和频率，配合使用高科技手段，如无人机航拍监管；做好宣传工作，调动矿区周边公众主动参与监督的积极性，让违规违法无机可乘，保护和不断巩固非煤矿山综合治理的成果。

四、结语

非煤矿山综合治理应遵循 “既要金山银山，更要绿水青山”的绿色发展理念，以非煤矿山综合治理为契机，促进辽宁全面实现科学发展、创新发展、和谐发展、可持续发展。功在当代，利在千秋，要给子孙留下蓝天、碧水和青山。