“一带一路”倡议下优化检察机关“四大检察”职能实证研究——以X自治区检察机关为视角

康 锦,宋伟锋

(新疆维吾尔自治区克拉玛依市人民检察院，新疆 克拉玛依 834000)

“一带一路”倡议下，2018年沿线国家对华投资60.8亿美元，我国对沿线国家直接投资162.7亿美元，在沿线国家对外承包工程完成额893.3亿美元；2018年，中欧班列开行6363列，运送货物54万标箱，全年与“一带一路”沿线国家的贸易额达到1.3万亿美元，增长16.3%。作为丝绸之路经济带核心区的X自治区，紧抓核心区建设契机，借助中巴经济走廊，积极参与瓜达尔港项目、霍尔果斯经济合作区及哈克图口岸运营，为实现打赢扶贫攻坚战、污染防治攻坚战做出了有益的探索。

检察机关作为国家法律监督机关，对保障“一带一路”建设、营造良好的法治环境起到不容忽视的作用。X自治区检察机关牢记初心使命，立足服务一带一路建设，以内设机构重组、优化四大检察职能为契机，先后制定检察机关服务非公经济10条措施、《X自治区人民检察院关于依法保障和服务支持民营企业健康发展的实施意见》等规范性文件，为民营企业发展营造良好的法治环境。截至2019年7月，X自治区检察机关举行中哈边境地区检察机关2次定期会晤，讨论服务“一带一路”建设问题；严厉打击侵犯非公企业和非公经济人士合法权益犯罪，批捕230人、起诉239人，为“一带一路”建设营造良好的法治环境作出了较为突出的贡献。

笔者在中国知网以“一带一路”为关键词查询，显示2378条论文信息；而以“一带一路+检察”为关键词，则未搜索到1篇论文。管中窥豹，可以说明目前关于检察机关服务“一带一路”的理论研究较少。从理论层面，检察机关服务“一带一路”建设理论支撑较为薄弱，不利于发挥检察职能作用，更好地保障“一带一路”建设。本文结合X自治区检察机关优化“四大检察”[注]“四大检察职能”于2019年1月17日由最高人民检察院检察长张军在全国检察长会议上提出，包括刑事、民事、行政、公益诉讼检察。职能的工作实际，对检察机关服务“一带一路”建设理论认识、如何服务“一带一路”、服务过程中存在的困境提出自己的建议，以期对新时代检察工作更好地服务“一带一路”建设有所裨益。

一、检察机关服务“一带一路”建设有章可循

(一)实践基础——“一带一路”建设的实践需要

“一带一路”作为区域合作平台，旨在打造政治互信、经济融合、文化包容的人类命运共同体。经济基础决定上层建筑，而上层建筑与经济基础对立统一。法律及司法等制度要适应生产力发展现状，才能反作用于社会发展。“一带一路”的区域合作经济发展模式，要求“一带一路”沿线国家和地区配套相应的法律、司法及文化等制度。“一带一路”经济发展魅力在于抱团发展，建设内容涉及政治、经济、法律及文化等诸多内容，参与发展的市场主体最迫切关心的是规则的稳定性、可预见性。规则是保障参与者投资和经营的法律依据，保障规则运行是降低参与者风险的有效途径。

据统计[注]百度数说和中国一带一路网联合出品：“数说一带一路成绩单”，载“中国一带一路网”https：//www.yidaiyilu.gov.cn/jcsj/dsjkydyl/79860.htm.最后访问时间：2019年7月20日。：截至2018年底，中国已累计同122个国家、29个国际组织签署政府性合作文件；2018年中欧班列累计开行突破12000列，年运送货物总值160亿美元；2013年-2018年，我国与“一带一路”沿线国家进出口总额达64691.9亿美元，建设境外经贸合作区82个。截至2018年4月，我国与61个“一带一路”沿线国家建立1023个友好城市，丝路旅游、留学成果显著。“一带一路”倡议带动了沿线区域合作全方位化，经济、文化合作规模巨大，急需进一步加强法律制度建设，强化参与者规则意识，这就需要检察机关在司法活动中强化检察职能，从而有效保障规则的执行。

(二)立法基础——立法运行机制的迫切需要

从宪法法律层面看，我国《宪法》第134条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，从而明确了检察机关作为法律实施监督者，有责任、有义务参与法律秩序的构建，保障法律的良性运行。我国现行《人民检察院组织法》第1条第一款规定与《宪法》相似；其第二款规定“人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行”，阐述了检察机关通过行使检察权落实法律监督的责任。

“一带一路”法制环境建设，为参与“一带一路”建设的市场主体合法权益保护提供了法治依据，为经营活动营造了良好的营商环境。检察机关参与司法活动，是使检察权优化为“四大检察”职能，打击“一带一路”沿线犯罪，保障中外投资者和经营者人身财产安全，监督法律实施的法定职责。2019年3月通过的《外商投资法》是对“一带一路”倡议到立法的再升华，从投资促进、投资保护及投资管理三个层面，对外国投资者实行国民待遇、对外国投资者的投资不实行征收、负面清单管理等规定，为外国投资者参与“一带一路”经济建设提供了动力和信心。各区域检察机关要立足“四大检察”职能，保障“一带一路”相关立法得到良好运行。

(三)党的领导——贯彻落实党的领导集中体现

习近平同志在十九大报告中指出：“坚持党对一切工作的领导”。2019年，中共中央印发的《中国共产党政法工作条例》(以下简称《条例》)第1条规定了“坚持和加强党对政法工作的绝对领导……”，以党内法规的形式，为党对政法工作的绝对领导提供了政治依据；《条例》第3条第三款规定了检察机关作为政法单位之一；第6条“政法工作应当遵循的原则”第四项规定：“坚持服务和保障大局，为推动经济持续健康发展和保持社会长期稳定提供法治保障；……”。

“一带一路”倡议由习近平总书记于2013年提出；2015年2月，中央成立“一带一路”建设工作领导小组。“一带一路”建设是党和国家对我国对外开放政策的延续，也是党和国家对今后经济领域的重大工作决策部署。检察机关作为政法机关，服务“一带一路”建设是体现贯彻党对政法工作绝对领导的集中体现。2017年，最高人民检察院出台《最高人民检察院关于进一步履行检察职能为推进“一带一路”建设提供司法服务和保障的意见》(以下简称《意见》)，要求各级检察机关为推进“一带一路”建设迈向更高水平提供优质高效的司法服务和保障。2019年1月17日，最高检党组书记、检察长张军在全国检察长会议上强调，“检察机关是政治性很强的业务机关，是业务性很强的政治机关”；2019年3月12日，张军检察长在十三届全国人大二次会议上进一步提出“……更好地服务一带一路建设，深化中越、中哈、中尼等边境地区检察机关直接合作……”。检察机关服务“一带一路”建设，是落实“四个意识”和“两个维护”的题中之义。

二、X自治区检察机关强化检察职能助推“一带一路”建设

(一)X自治区检察机关以“四大检察”职能助推“一带一路”的现状

作为丝绸之路经济带核心区，X自治区在“一带一路”建设中起到至关重要的作用。X自治区检察机关肩负着保护中外投资者和经营者人身财产安全的责任，为核心区营商环境和法治环境提供司法保障。X自治区检察机关以内设机构重组为契机，以优化“四大检察”职能为抓手，从根本上改变“重刑轻民”的传统理念，“做优刑事检察工作、做强民事检察工作、做实行政检察工作、做好公益诉讼检察工作，推动“四大检察”全面协调充分发展”[注]参见《推动四大检察 全面协调充分发展——学习贯彻习近平总书记中央政法工作会议重要讲话系列评述之二》，载《检察日报》，2019年1月23日。，更好地推动“一带一路”建设的顺利进行。

1.优化刑事检察

X自治区检察机关以服务营商环境为中心，针对“一带一路”沿线区域经济模式突出的犯罪类型，集中业务骨干开展专项打击，努力提高办案质量和效率。2018年全区检察机关依法严惩侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品犯罪，批捕109人，起诉45人；批捕污染环境、破坏生态资源领域犯罪嫌疑人74人，起诉296人。通过刑事责任追究，严厉打击破坏“一带一路”市场经济秩序犯罪和破坏环境、生态资源类犯罪，贯彻“一带一路”绿色发展理念，构建公平公正的营商环境。

2.做强民事检察和行政检察

一是借助外脑，做精做细民事诉讼监督和行政诉讼监督。2019年自治区检察院聘任包括高校教授、资深律师、专家学者在内的60名专家咨询委员[注]参见鮑静：《发挥社会力量充分用好“外脑”新疆维吾尔自治区检察院聘任60名专家咨询委员》，载《法制日报》，2019年5月9日。，涉及民事、行政、刑事、金融和环境等领域，借助社会力量提升监督质量，提升民事行政监督解决深层问题的能力。2018年，全区检察机关办结审判程序、审判人员违法行为监督案件59件；办结生效裁判监督案件2061件，息诉890件；办结执行活动监督案件300件。二是提升检察建议质量，采取检察建议回头看专项工作，增强其刚性。2019年上半年，全区检察机关共制发各类检察建议1494件，收到回复724件，回复率48.46%；已回复的检察建议采纳数713件，采纳率98.48%，效果良好。

3.强化公益诉讼检察

2019年，全区检察机关消除公益诉讼立案空白和诉前程序空白，立足公益目的、探索公益诉讼新领域，不断推进公益诉讼检察工作向纵深发展。2018年，全区检察机关办理公益诉讼案件4603件，办理生态环境领域检察公益诉讼案件1081件；督促相关部门清理生活垃圾168吨、生产类固体废物975吨；督促276家诊所依规处理医疗污水；恢复被污染破坏的国有林地和生态公益林7272亩，清退还林2638亩；督促整改网络餐饮平台72个、门店3090家。全区检察机关以公益诉讼职能为手段，对破坏生态环境、危害食品药品安全等损害社会公共利益的行为依法处置并监督整改，有效发挥了检察机关的法律监督作用。

为保障“一带一路”建设有序推进，自治区检察机关在办案过程中不断总结经验，积极探索“个案—类案—社会治理机制”模式，创新社会治理，实现“办一案，影响一片”，有效保障民营经济合法权益，促进民营经济为“一带一路”建设持续注入活力。自治区检察院在细化完善“检察机关服务非公经济10条措施”的基础上，2019年制发了《X自治区人民检察院关于依法保障和服务支持民营企业健康发展的实施意见》，以规范化文件形式将保障民营经济措施固定下来，不断完善服务民营经济的司法保障措施，适应“一带一路”经济建设发展新要求。截至2019年7月，自治区检察院举行中哈边境地区检察机关2次定期会晤，讨论服务“一带一路”建设问题；严厉打击侵犯非公企业和非公经济人士合法权益犯罪，批捕230人、起诉239人，有效保障了全区民营经济的健康有序发展。

(二)“四大检察”职能驱动“一带一路”建设的困境

1.对“一带一路”建设认识不够系统

“一带一路”倡议作为党中央的决策部署，需要党政各单位分工合作才能有序推进。立法、行政、司法等机关作为党领导下的政法单位，必须服从中央决策部署，积极参与“一带一路”建设，检察机关当然不能缺位。“一带一路”建设是一个庞大的系统工程，涉及政治、经济、法律、环境及文化等多个领域，必须通过法治建设为之提供制度依据。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”作为《宪法》授权的国家法律监督机关，检察机关负有保障法律实施的当然责任。

绿色发展是“一带一路”建设的应有之义。“一带一路”沿线国家负有保护区域环境的共同责任。社会上对“一带一路”的认识主要集中在投资贸易上，对保护环境等绿色发展理念有所忽视，因而，在建设过程中破坏环境和生态资源导致企业投资项目终止等案件较为多发。当前，检察机关对发挥公益诉讼职能服务“一带一路”建设仍然存在认识不清的现象，导致探索公益诉讼服务“一带一路”建设范围狭窄。一带一路倡导的是合作、共赢理念，其内容自然包括“引进来”和“走出去”两部分。当前仍然有部分人误认为，“走出去”才属于参与一带一路建设，为“走出去”企业提供服务才属于服务“一带一路”。笔者认为，检察机关充分发挥检察职能作用，全面营造“引进来”和“走出去”的营商法治环境，才是对服务“一带一路”的全方位认识。

2.司法交流合作层次有待提升

2019年4月，自治区检察院完成内设机构改革，在法律政策研究室下挂国际合作处，拓展与中亚各国国际司法交流合作业务，完善交流合作机制。X自治区地处祖国西北边陲，与俄罗斯、哈萨克斯坦等8个国家接壤，涉及跨国犯罪的检察业务不少，但目前在办理跨国有组织犯罪、贩卖毒品和人口、洗钱、侵犯知识产权等犯罪方面，开展国际司法协助的数量依然有限。据统计[注]参见郑赫南：《加强司法协作：中国检察给民众带来哪些获得感》，载《正义网》，http：//news.jcrb.com/jxsw/201709/t20170909_1795591.html.最后访问时间：2019年7月21日。，2012年至2017年，最高检共办理国际刑事司法协助案件600余件；截至2019年7月，自治区检察院完成2次中哈边境合作会晤。

笔者认为，自治区检察院开展国际司法交流合作的真正目的是处理“一带一路”建设中存在的司法案件争议，构建稳定、安全的司法环境秩序；交流合作层次应当从会议层面上升到国际司法协助调查层面，以解决争议为目的。当前，自治区检察院法律政策研究室(国际合作处)擅长涉外法律业务的专业人员较为缺乏，开展中亚等相关国家法律政策研究有所不足，办理合作交流会议的层级较为有限，不利于开展有效会晤、解决实质问题。

3.保护中外市场主体合法权益不足

(1)业务认识方面的偏差。长期的“重刑轻民”思想认识，束缚了检察机关以民事行政检察方式保护市场主体合法权益的工作主动性。由于存在认识误区，很多人认为只有打击跨国犯罪、电信网络诈骗、偷越国边境、侵犯知识产权等犯罪才是检察机关当然职责，对于民事行政监督方面保护有时无所适从。尽管每年检察机关都要求组织召开非公经济座谈会，但是实际工作中对非公经济的民事行政手段保护还不够到位，这里当然也存在自身本领不足的原因。

(2)保护范围方面的偏差。部分检察人员认为办理发生在中欧班列、H边境合作区等口岸内的盗窃、抢劫、侵犯知识产权案件，以及自治区与其他国家接壤的地州市发生的偷越国边境案件才算服务“一带一路”的案件。自治区W市、T市、C市及K市、S市等地方地处内陆，不与他国接壤，与保障服务“一带一路”关系不大，但忽视了自治区整个地区都属于丝绸之路经济带核心区这一地域特点。

(3)保护企业属性的偏差。众所周知，X自治区属于国家煤电油等工业基地，海外投资主要依靠中石油、中石化等国有企业，民营企业主要为第三产业。根据检察机关的惯性思维，服务国有企业就是保护国家财产、公共利益，民营企业属于私有性质，重要性比不上公有制经济。尤其是像K市等部分工业化城市，中石油等国有企业是海外投资主体，财政收入主要依靠国有企业。然而，从全区对外经济看，2018年国有企业进出口总额为39.17亿美元，而私营企业的相关数据则为158.18亿美元[注]数据来源于新疆维吾尔自治区统计局2019年3月22日发布的“新疆维吾尔自治区2018年国民经济和社会发展统计公报”。。可见，自治区民营经济在对外经济发展中地位凸显。如何保护好民营经济，降低民营企业海外投资的风险是活跃“一带一路”经济带的主要任务。国企海外投资即使遇到各种风险，也会得到国家层面的强力支持，而民营企业因其性质则可能一败涂地。因此，民营企业更看重投资风险。检察机关要依法为民营企业营造平等、公平、公正的营商环境，处理好行政监督案件，防止出现行政机关推诿扯皮、以罚代刑等问题[注]参见林徽：《基层检察视角下服务营商环境的路径》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2017年第6期，第36页。，消除民企参与“一带一路”开发建设的后顾之忧。检察机关对中外市场主体合法权益的平等保护，是深化“一带一路”法治环境的有效措施。

4.压缩民事和行政检察空间

我国检察机关对民事、行政案件监督属于诉讼监督，监督的案件是已经生效的民事、行政案件，依靠审判监督程序进行。检察机关除了公益诉讼案件，其他民事、行政案件都要待裁判生效才能介入。立法对检察机关监督民事、行政案件作出了严格限制，一方面要求生效裁判，另一方面将当事人申请检察机关介入的范围限制在法院处理再审不当情况下。《民事诉讼法》第14条规定，“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”；第209条规定了当事人向检察机关申请检察建议或者抗诉的情形。从《民事诉讼法》规定看，检察机关对民事案件是被动介入，限制了民事检察职能作用发挥；《行政诉讼法》相关规定也是如此，对行政案件属于生效裁判监督，行政检察职能作用发挥有限。由于检察机关调查核实权缺乏强制措施，充实调查核实权成为强化法律监督的必然要求[注]参见季卫华，李强，王胜利：《新时代检察机关的职能优化》，载《天津行政学院学报》，2018年第6期，第28页。。

三、影响“四大检察”职能服务“一带一路”建设的原因分析

(一)主观方面的因素

从主观方面考虑，检察机关和企业对“四大检察”职能和“一带一路”建设的认识误区，造成检察机关职能发挥受到限制，不利于保障和服务“一带一路”建设。国际司法交流合作及保护市场主体权益不足，解决实际司法问题有限，也是检察机关职能发挥受限的重要原因之一。

在检察机关发挥“四大检察”职能作用保障和服务“一带一路”过程中，由于服务“一带一路”职能与法律监督者定位不匹配，造成检察机关营造服务“一带一路”法治环境存在滞后性。一方面，检察人员对“一带一路”的认识和专业能力都有局限性；另一方面，企业参与“一带一路”建设过程中与行政机关交集多，更多关注的是政府投资贸易优惠政策如税收、金融政策，大多数企业基于认识不足，注重短期利益，过分强调投资贸易行政手续便利化，对风险考虑不周或者不参与配合检察机关工作以降低风险。这些因素决定了检察机关参与“一带一路”的作用受到限制。

(二)客观方面的因素

阻碍检察机关保障和服务“一带一路”建设的客观因素较多，但主要因素是立法对检察机关发挥法律监督作用的规定。参与“一带一路”建设的市场主体遇到纠纷，更关注快速解决矛盾纠纷的方法。进入司法程序是一个耗费时间成本、资金成本及精力成本的手段，市场主体通常不愿意采取司法程序解决纠纷，何况《民事诉讼法》与《行政诉讼法》规定检察机关在法院裁判生效后才可以介入民事、行政案件。市场主体启动法院民事、行政程序的意愿本不强烈，而立法将检察机关“四大检察”职能发挥限制于诉讼活动中，直接影响到检察机关服务“一带一路”主观能动性的发挥。

从法律运行看，我国现行的法律运行模式为“立法—执法—司法—监督”，检察机关对于民事、行政检察监督是诉后实施，而对刑事检察监督贯穿于诉前、诉中及诉后。法律监督工作是一门实践性工作，需要接触案件办理全过程，否则监督效果就会减弱。实践中刑事检察比民事行政检察取得了更好的监督效果，也有这方面原因。

四、完善检察机关服务“一带一路”建设的建议

(一)提升专业素能，拓宽知识储备渠道

检察机关既要拓展和增强法律专业知识和办案能力，又要扩展和深化对国家经济大政方针的学习。作为“一带一路”建设的保障服务者，检察机关懂得“一带一路”涉及的内容，熟悉“一带一路”推进过程中存在的法治困境，对“四大检察”职能了如指掌，才能掌握保障“一带一路”建设的根本能力。

一是加强入职教育。对新入职干警进行政治教育、业务技能及宏观经济政策培训。建立导师帮带制，选派业务骨干担任年轻检察人员的指导老师，与其签订师徒结对协议，传授工作方法和业务技能。二是加强业务培训。立足常规培训，增加自主培训，分类分层选派各条线干部参加各类业务培训。如K市检察院选派16人参加国家检察官学院4期培训班学习，并与国家检察官学院签署创新实践基地，邀请10名高检院业务专家和国家检察官学院教授来K市授课；鼓励干警提升学历层次，加强在职教育，为干警攻读硕士、博士提供时间、费用保障。三是增强实践培训力度。针对典型案例及检察工作热点、难点开展专题研究、重大检察专题研究和重大疑难案件办理；组织或参与各类业务竞赛；派业务骨干到经济发达地区检察机关参加岗位实践锻炼；用好国家检察官学院培训资源和优质师资力量，实施“点对点”精准式培训，着力培养一批检察业务专家及复合型人才。四是拓宽“一带一路”知识储备。自治区作为丝绸之路经济带核心区，随着“一带一路”建设的深入推进，对营商环境、法治环境要求不断提高，自治区检察人员处理涉及“一带一路”沿线的犯罪及纠纷会日益增多，这就要求全区检察人员对恐怖主义、经济金融、知识产权、环境及大数据等知识熟练掌握、灵活应用。除了单位组织定期培训“一带一路”知识外，干警还要增强自主学习经济金融、环境公益等知识技能的积极性，发挥内因的根本性作用。

(二) 构建司法交流合作机制，加强涉外检察理论研究

当前，自治区检察机关司法交流合作水平有待提升。尽管举办了两届中哈边境会晤会议，但是有些检察人员对中亚等周边国家检察职能、法律政策及我国与其存在的争议问题仍然掌握不透，相关研究有待于进一步加强。

1.建立司法交流合作机制

充分发挥自治区检察院国际合作处平台作用，创新检察国际司法交流合作新机制，推动“一带一路”建设中发生的跨国犯罪、知识产权、环境、互联网犯罪等案件的司法协助调查，做到有罪必追，消除犯罪分子利用自治区与中亚、高加索等八国交界的特殊地理位置逃避犯罪制裁的企图。推动国际司法交流合作向深层次发展，解决好国际司法协查问题，推进检察机关创新“一带一路”社会治理。自治区检察机关要发挥好国际合作处和“中哈边境地区检察机关会晤定期机制”作用，解决法治建设和社会治理实际问题，推进国际司法领域合作实质化。

2.加强涉外检察理论政策研究

增强对自治区与“一带一路”沿线等国检察职能及法律政策学习，加强涉外检察理论研究，加大研究激励机制，提升检察人员学习研究主观能动性，培养一支熟悉中亚等国检察理论及法律政策的理论研究队伍。这些国家由于与自治区接壤，发生跨国犯罪的概率更大，需要国际司法协查机会更多。学习这些国家的经济、法律、政治、环境、文化等知识，有利于为自治区“走出去”和“引进来”提供制度依据，有效保护中外投资者合法权益，精准打击跨国犯罪，对国际司法合作机制的发挥起到推动作用。如中哈边境地区检察机关会晤，自治区检察机关熟悉周边国家检察机关职权和法律政策及自治区与这些国家存在的争议问题，就可以在相关问题讨论中取得实质性进展；即使自治区检察机关职权与国外检察机关职权不对应，也可以就处理解决相关问题为党委和政府提供参考依据。

(三)“四大检察”职能并重，公益诉讼检察突破瓶颈

检察机关的“四大检察”职能作用发挥不均衡，就好比一架马车四个轮子大小不一，个别轮子再大也不如四个轮子齐驱并驾跑得快、拉得多。过去，检察机关“重刑轻民”思想严重，经常造成刑事检察强、民事检察弱的局面。数据显示，2018年自治区各级人民法院审结各类案件总量为42万件，其中审结刑事案件74348件，审结民商事案件187725件[注]数据来源于 2018年新疆维吾尔自治区高级人民法院工作报告。。可见，当前社会经济形势下刑事案件在全部案件中所占比例较小，民商事案件已经占据了诉讼案件的半壁江山。尤其是近年来虚假诉讼案件不断增多，恶意逃避债务事件屡屡发生，虚假诉讼监督已然成为民事检察工作重点，必须引起检察机关的高度重视。

在做好刑事检察工作基础上，检察机关应当充分发挥民事行政检察作用，突出公益诉讼检察，营造“一带一路”区域下良好的营商环境，维护公平、公开、正当的竞争关系。扫黑除恶工作作为刑事检察工作一部分，也是服务“一带一路”的具体体现，必须下大决心、花大力气打掉“一带一路”上的黑恶势力及其“保护伞”。公益诉讼检察作为民事行政检察工作的补充，要实现检察机关主动权，对涉及国家利益或社会公共利益的民事行政案件，将生态修复理念引入办案实践，开启对森林资源生态司法保护和修复的新模式[注]参见杨德韦，杜波：《检察职能融入生态文明建设的探索与思考》，载《中国检察官》，2018年11月(上)，第71页。，发挥公益诉讼检察职能作用。民事行政公益诉讼案件有立法规定诉前程序和起诉程序，检察机关要用好用足公益诉讼手段，力争提前介入制止损害国家利益或社会公共利益行为发生；围绕行政公益诉讼案件关键，在拓宽“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等四大领域”基础上，结合诉讼检察实践在“一带一路”建设中探索对行政机关违法行政及不作为以诉前程序为主、诉讼程序为辅的公共利益保护手段；借鉴英国检察官对环境违法行为的处罚措施(警告、提醒、检察、民事处罚、执法)[注]参见金园园：《环境保护与检察职能发挥——检察官在环境治理中的角色研讨会观点综述》，载《人民检察》，2018年第1期，第58页。，保护各类市场主体处于公平的社会秩序。

以检察机关“四大检察”职能为布局，总结环境公益诉讼、反腐、暴恐及毒品等犯罪治理经验，形成“一带一路”沿线国家打击犯罪和保障人权的“中国检察方案”，提升“一带一路”区域治理品质，为党和国家边疆治理提供决策参考。

(四)立法增设民事、行政案件监督方式

1.立法民事监督及行政监督端口前移

建议《民事诉讼法》与《行政诉讼法》对检察机关行使民事监督和行政监督端口前移，保障检察机关法律监督延伸参与到诉讼全过程及诉前。立法可具体规定“人民检察院对民事、行政案件实施监督”；“检察机关认为民事、行政案件审理事实认定错误或法律适用错误的或者行政机关违法行政及不作为的，可以行使民事检察监督或行政检察监督权”。检察机关对民事行政案件全程监督，提前介入到民事纠纷处理，对民事案件包括庭审证据调查、事实认定等环节同步监督，可以有效限制法官自由裁量权滥用。从实践中看，刑事案件法官涉嫌枉法裁判的要比民事案件法官少，主要原因在于刑事案件从发生到庭审都有公安机关、检察机关介入和检察机关刑事监督，法官很难有枉法裁判的空间。现行立法考虑到民事案件属于民事主体自行处分的权利，为避免干扰民事主体意思自治规定检察机关不宜介入太多。这种情况不仅给民事案件法官权力寻租拓展了空间，也导致检察机关事后监督效力微弱、效果不佳。

2.立法增加检察机关调查核实权的强制措施

充分发挥检察机关公益诉讼职能有待于检察机关调查核实权的完善。公益诉讼职能维护的是国家利益或社会公共利益，干扰和阻挠检察机关调查取证的阻力往往很大，检察机关公益诉讼职能得不到保障。相对于一般的利益获得者，行政公益诉讼案件中针对行政机关这样具有公权力的主体调查难度更大。增强公益诉讼调查核实权的强制措施如查封、冻结、罚款、司法拘留等措施，可以有效助力检察机关行使检察权；与纪检监察机关建立通报机制，使检察机关调查核实权的强制措施处于监察机关的监督之下，可以防止检察机关滥用调查核实权的强制措施，保障调查核实权依法行使。民事行政案件调查核实权强制措施也应做如上规定。

“一带一路”建设是党和国家新时期经济发展新布局，作为党领导下的政法机关，检察机关理所应当担负起为“一带一路”营造良好的营商环境和稳定的法治环境的历史重任。在新的历史时期，如何保障和服务“一带一路”建设成为摆在全国检察机关面前的任务。X自治区地处丝绸之路经济带核心区，对全国“一带一路”建设具有引领和示范作用。检察机关要知己知彼，明确检察机关法律监督职能定位，了解“一带一路”内容，参与“一带一路”建设中来，查找阻碍“一带一路”建设的因素，分析症结所在，提出解决方案。近年来，自治区检察机关立足社会稳定和长治久安总目标，为保障和服务“一带一路”建设取得较好成绩。如打击跨国犯罪、暴恐犯罪、知识产权犯罪、电信网络诈骗、环境公益诉讼等犯罪，为中外市场主体营造优良的营商环境。当前，X自治区检察机关以内设机构改革为契机，不断优化“四大检察”职能，提升检察业务能力，完善国际司法交流合作机制，加大涉外检察理论政策研究，推动公益诉讼检察探索，保障和服务“一带一路”建设大局，为检察机关参与“一带一路”建设提供“新疆检察方案”。