中国应对国际贸易救济调查的研究——以进口反补贴为例

(广西大学 广西 南宁 530000)

WTO《补贴与反补贴措施协议》第一条规定，在一成员国的领土内，由政府或任何公共机构(或由政府授权和委托的私营机构)向受益者提供的财政资助、收入或价格支持，均应视为补贴。反补贴则是指进口国主管当局根据其国内相关产业的申请，为了保护受损的国内产业，恢复公平竞争，调查补贴进口，并通过征收反补贴税或价格承诺抵消进口产品享受的补贴。反补贴措施的实施可以增加国外产品的成本、抬高进口价格、控制进口数量，有利于保护国内企业，救济本国产业，促进本国经济的发展。

一、我国进口反补贴的现状

(一)中国反补贴调查起步晚，立案总数较少

中国使用反补贴作为贸易政策工具起步较晚，直到2009年才提起了第一起反补贴调查申请，而发达国家普遍较早利用反补贴贸易手段。美国、阿根廷、澳大利亚、加拿大、新西兰均在1995年就发起了第一起反补贴调查案。由表1可知，中国自2009年至2019年，对国外进口商品一共发起了12起反补贴立案调查。虽然总数量排名全球第6，但与发达国家相比总量仍然较小，其中排名第1的美国立案总数量为252，是中国的21倍。这说明中国还没有充分利用反补贴工具，利用WTO规则来维护本国产业安全和利益的意识还有待提高。

表1 2009-2019年中国发起的反补贴调查

数据来源：中国贸易救济信息网

(二)中国反补贴数量调查波动大，反补贴强度较低

图1 2009-2017年中国对外反补贴数量和强度变化图

数据来源：中国贸易救济信息网、UN COMTRAD

中国对外反补贴数量波动较大，其中2009年和2018年达到了3起，为近年来立案最多的年份；而2011年、2014年和2015年立案则为0件。本文引用反补贴强度指数来反映中国进口反补贴立案数量的变化趋势，反补贴强度指数=(中国当年的反补贴案件数/世界当年的反补贴案件数)/(中国当年的进口总额/世界当年的进口总额)，该指数越大，说明中国的反补贴力度越强。如图1所示，中国对外反补贴强度只有2009年和2010年超过了1，而2011年、2014年和2015年都为0，反补贴强度平均水平只有0.48。

(三)补贴涉案国家/地区主要集中在美国和欧盟

截止到2019年为止，中国对外反补贴涉案国家/地区只有美国、欧盟、印度以及澳大利亚，除印度外其余均为发达国家。其中，立案对象最多的是美国，达到6起，占比50%；其次是欧盟，达到3起，占比25%；印度和澳大利亚分别只有2起和1起。

中国对外反补贴集中于美国和欧盟这些发达国家主要与中国的产业结构特征有关。与发展中国家传统制造业相比，中国相关产品竞争力较强，保护需求较小；而与发达国家高端制造业相比，中国相关产品竞争力较弱，保护需求较大。

(四)反补贴涉案产品主要集中在化工产品

设计咨询企业大多以发票开具作为收入确认时间，虽然这种模式核算简单，收入可归集至所签订的合同中，但因成本确认以部门为单位，且成本大多发生在项目前期，与收入不匹配。存在延迟或提前确认收入的可能，不符合会计准则的要求。

从反补贴所涉及的行业分布来看，化学工业及相关工业产品立案最多。由表1可知，化学工业及相关工业产品立案达到4起，占比33%；其次是植物类，立案3起，占比25%；而食品和饮料、酒及醋产品立案有2起；贱金属及其制品、车辆产品、动物产品各自有1起。这主要是因为化工产品是我国的重要支柱产业，其产品可广泛应用在国民生活和国防科技等重要领域，对一国经济影响重大，因此容易受到保护。除开2起还在调查中的反补贴案，在其余10起反补贴案中，终止调查的有2起，其他8起均做出了肯定性终裁，占全部已终裁案件的80%。由此可见，被调查的进口商品大都存在补贴的事实。

二、我国进口反补贴存在的问题

(一)反补贴立法不完善，很多地方规定不够明确

1997年中国针对反倾销反补贴颁布了《反倾销反补贴条例》，立法层次较低，法律效力十分有限，与国际惯例存在许多差异。2001年《反补贴条例》和2004年《反补贴条例》对反补贴相关措施做出了进一步完善，但仍然有很多地方规定不够明确。例如关于反补贴税税额的确定。美国法以补贴金额为标准确定反补贴税税额，在此标准下，补贴产品所造成的损害仅是征收反补贴税的构成要件之一，而与反补贴税税额的确定无关。欧盟法则规定以损害幅度为参考因素确定反补贴税税额，如果某一反补贴税税额足以消除损害，且小于补贴金额，则应该采取该税额。而中国对反补贴税税额未作出明确规定，只是将反补贴措施的目标设定为消除或减轻损害，从书面意义上来看，可理解为只要反补贴税税额足以消除损害，即使其低于补贴金额，也应从低确定。然而从以往案例来看，有关政府机构并未依据此标准，而是采取了与美国相类似的做法，以补贴金额为标准来确定反补贴税税额。

(二)企业反补贴意识较弱，行业协会也未能充分发挥其作用

2004年《反补贴条例》第十三条规定国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织(以下统称申请人)，可以依照本条例的规定向商务部提出反补贴调查的书面申请。

企业作为反补贴调查的主体申请者之一，往往缺乏反补贴意识，不能及时意识到其他国家的补贴行为，因此错过了最佳立案时期，常常是在自身利益受到严重损害后才不得已提出申请，而提出申请后由于缺乏相关领域的专业人才，不能提供充分的补贴证据及相关材料，从而影响最终裁决。

而相关行业协会也未能充分发挥其作用，通常而言，行业协会在申请反补贴调查时较一般企业效果会更好，因为协会能协调有关企业采取集体行动，收集更多证据。然而自2009年以来，我国行业协会也仅仅只提出了6起反补贴调查申请，而美国相关行业协会仅2018年一年就提出了7起反补贴调查申请。目前看来，行业协会还不能承担起申诉主体的重任，主要原因是行业协会与企业联系不够紧密，尚未形成有效的成熟的运作机制。

(三)对外反补贴执行力度不强，不能适应国内产业的保护需求

图2 中美两国反补贴强度对比图

数据来源：中国贸易救济信息网、UN COMTRAD

从办案质量上来看，我国反补贴调查机构相较于发达国家来说工作效率更低。一方面体现在立案时间较长，在已公布申请时间的11起税案中，除开1起由商务部自身申请的案件外，其余10起中有8起立案时间超过了44天，其中对欧盟马铃薯淀粉的立案花费了61天；另一方面体现在调查时间较长，在正常结案的8起反补贴案中，有4起税案超过12个月，有2起正好耗费12个月，只有2起耗费时间小于12个月。

立案时间和办案时间过长不利于及时保护企业的相关利益，也在一定程度上打击了申请人的积极性，不能适应国内产业的保护需求。

三、我国进口反补贴的对策

(一)借鉴国际经验，进一步完善《反补贴条例》

参照《SCM协定》相关规则进一步规范《反补贴条例》，同时也可以借鉴美国和欧盟等发达国家的相关经验以完善我国反补贴相关法律。

在实体法方面，首先应明确规定上游补贴规则，打破上游补贴规则适用的地域限制，扩大其使用范围；其次应完善损害认定的规定，规范损害概念及内涵，遵照国际规则制定审查内容、审查标准和审查步骤，增强办案透明度，满足国际要求；最后要完善因果关系的认定，通过制定具体而详细的规则来确定补贴与损害之间的实质因果关系，从而避免争端和质疑。

在程序法方面，不仅要按照《SCM协定》程序法方面的规定，进行规范化的反补贴调查，明确反补贴措施，及时披露相关信息。还要完善反补贴救济程序中司法审查的规定，建立反补贴诉讼体制，从法律层面上保障中国对外反补贴的合法性。

(二)提高国内企业反补贴意识，加强行业协会协调作用

企业应主动学习了解反补贴的相关法律法规，提升自己的反补贴意识，掌握进口产品的基本情况，以便及时发现国外厂商可能存在的补贴行为，从而科学合理地运用反补贴手段维护自身正当利益。同行业的企业要积极联合起来，团结一致，密切合作，在准备申请材料、提出申请以及后期调查过程中要积极参与、协调合作、共同配合。

同时，各行业协会也应充分发挥协调作用，加强与各企业间的联系，一方面要以自身为纽带联结行业内的诸多分散的企业，使之团结起来代表国内产业统一申诉，防止一些企业“搭便车”和内讧的行为，从而提高对外反补贴申诉的能力，节约对外反补贴交易成本；另一方面还可以主动承担起反补贴申诉的责任，培养大量反补贴专业领域的人才。同时，行业协会还应制定责任分明的规章制度，进而有效提高行业反补贴立案水平。

(三)构建完善的执法体系，提高执法水平

我国《反补贴条例》第十六条规定一般情况下立案时间为60天，第二十七条规定立案后调查时间一般为12个月，最长不得超过18个月。而美国立案时间仅为20天，160天内必须做出初裁(特殊情况可延长50天)，在初裁后75天内必须做出终裁(情况复杂可延长60天)。由此可见，我国调查时间过长，不利于及时保护国内产业，因此应缩短立案时间和立案后的调查时间，提高执法效率，增强时效性。

同时，为提高执法效率还应适当增加有关部门反补贴人员编制，提高选拔门槛，选择职业道德感强和具备较好业务水平的人员，不断优化我国反补贴办案人员的素质。同时也可以组织集体学习，及时更新其知识体系，与时俱进，促使其严格执法、公正执法，提升办案能力和水平。此外，还可以配备并训练一批专业队伍，配合商务部相关反补贴事项的开展，减轻办案压力。