提高常委会会议审议质量的思路与对策

宋建勋 洪开开 贺伟军 陈波

近年来，各级人大常委会围绕提高审议质量，从会前、会中、会后三个环节入手，进一步加强调查研究、严把审议关口、强化跟踪督办，为提升人大立法、监督水平，推动地方经济社会发展作出了积极贡献。同时也应看到，当前审议工作中仍存在一些不足和短板。比如，审议发言“含金量”不高。一些组成人员会前调研不充分，情况掌握不透，审议时凭主观经验泛泛而谈，成绩讲得多、直面问题少，宏观表述多、具体意见少，文字性修改意见多、实质性修改意见少。又如审议意见针对性操作性不强，不少审议意见比较笼统原则，“高大上”“大而全”，缺乏具体明确的整改目标。还有就是跟踪督办“文来文往”效果欠佳，有的审议时“大张旗鼓”、审议后“偃旗息鼓”，甚至简单应付，避重就轻。这些问题的产生，既有常委会组成人员会前调研不够、情况掌握不够深透的原因，也与约束机制缺乏、公开渠道不畅、制度规定滞后等因素密切相关。

高水平高质量推进新时代人大工作，对提高各级人大审议质量和履职能力，提出了新的更高的要求。栗战书委员长指出，人大审议不同于一般研讨会、座谈会、工作会的发言，不是一般性的评价工作，而是监督“一府一委两院”工作开展得怎么样，是不是符合人民的关切，是不是执行了相关法律规定;审议发言要做到言之有物、言之有理、言之有据、言之可行。结合学习习近平总书记重要论述和栗战书委员长指示精神，加强和改进新时代人大常委会审议工作，应着重在完善“五大机制”和实现“五个着力”上做好文章。

一、完善会前调研机制，做深做透调研视察，着力做到情况明、底子清、问题准

1.推动调研工作往深里走、往实里走。要把组织开展调研作为会前准备工作的重要一环，扩大调研参与面，拓展调研视察的广度和深度，真正使调研成为提高人大审议质量的“基本功”“必修课”。近年来，浙江省龙游、富阳等不少市县人大常委会在开展重点监督工作中，先由分管领导带队于会前2个月先期开展调研，会前1个月又把常委会组成人员、专工委委员分成若干组继续调研，扩大了调研覆盖面，效果明显。建议今后一般的审议议题调研以相关专（工）委为主，但每年重点审议议题、重要的法规项目和上下联动的监督事项，尽可能让更多委员参与，混合编组，赴各地调研视察，亲身体验和感受。注重改进调查研究方式，既要听、又要看，既要明察、又要暗访，既要定性判断、又要定量分析，确保掌握情况“不失真”“不走样”。

2.探索应用大数据、云计算等技术开展精准分析。要顺应时代发展趋势，在调查研究中善于借鉴应用现代信息技术，多视角、全方位挖掘数据，梳理、分析相关信息，为调研评判提供精准服务。要加强与大数据局、公共图书馆等信息服务机构合作，充分发挥人大代表履职服务平台、地方立法网、预算联网系统、网上代表联络站等平台载体作用，对江浙全省8万多名各级人大代表和社会各界对法规草案、执法司法中重大民生问题提出的海量信息、意见和建议，进行全面分析、科学研判，以准确、翔实的案例和数据反映法律法规实施和民情民意的实际情况，为常委会审议提供科学依据和参考。

3.发挥第三方评估论证作用。当今社会分工日趋精细，一些专业性强的议题，不能单靠常委会自身力量。要按照栗战书委员长强调的，在人大工作中引入第三方力量，通过借用“外脑”，为执法检查等提供技术支撑和专业参考，以更加客观、中立的视角审视、评价法律法规实施情况和各部门工作。在这方面，一些地方人大已先行探索。如，内蒙古人大2018年组建包括52名专家学者、9个机构的人大智库;陕西、江苏两地人大制定决策咨询制度并建立专家库。建议整合现有人大工作理论研究会、立法专家库、立法研究院等资源，组建专业能力强、社会认可度高、权威高效的“人大智库”。借鉴全国人大在水污染防治法执法检查中引入第三方评估的做法，在一些重点监督议题和重要法规审议前，开展第三方评估，评估意见印发常委会会议，供组成人员参考。

二、完善审议工作机制，改进组织方式和程序，着力提升审议发言的针对性、精准性、实效性

1.把一般审议与重点发言结合起来。常委会会议会期短，用于审议的时间有限。要根据议程内容突出重点、兼顾一般，而不能搞面面俱到、撒胡椒面。安徽省人大出台办法规定，举行分组会议时，主任会议成员、与审议议题相关的常委会组成人员应当带头发言，有相关专业背景的委员、参加调研活动的委员作重点发言，其他组成人员和列席人员应当围绕议题积极发言。特别是引入“重点发言”制度，推荐对议题有深入研究、对情况熟悉的组成人员作重点发言，就法规草案中事关群众切身利益的重大问题和执法中的突出问题，提出自己的看法和意见，以此带动和引导其他组成人员踊跃发言。视情也可邀请代表专业小组人员、相关市县人大负责同志作重点发言。

2.把编发简报与填写审议意见卡结合起来。组成人员在常委会会议上的发言，由工作人员记录整理，经发言人审核签字后，编印会议简报并存档。同时，逐步建立“审议意见卡”制度，由组成人员结合会前收集到的各方面意见，深入研究思考，拟出发言提纲，填写“审议意见卡”，作为审议发言时的参考。在每次常委会会议最后一次审议结束前，常委会组成人员将“审议意见卡”交人大办事机构。“审议意见卡”填写情况，在下次常委会会议上以适当方式予以通报。这样可以倒逼组成人员扎扎实实开展调研，仔仔细细研读会议材料，认认真真提出意见建议。

3.把听取专项报告与观看多媒体演示结合起来。常委会执法检查报告、“一府一委两院”专项工作报告以及法规草案、决议决定草案说明等，一般在全体会议上听取，便于组成人员有个大体上的了解，但对有些委员来说，光听报告可能难以留下深刻印象。近年来，许多地方人大創新报告形式，引入电视专题片、PPT演示等补充手段，增进组成人员对相关议题的深入了解。如，陕西人大2018年在听取审议优化营商环境情况报告时，播放电视专题片，直观形象、生动鲜活，效果较好。建议丰富和拓展听取报告的途径和方式，探索引入PPT演示、短视频播放、图片展板展示等，扩大报告信息量，增强组成人员的感性认知，也可以弥补有些组成人员事先没有调研或缺乏专业背景的不足。

4.把审议发言与询问辩论结合起来。坚持小组审议与联组审议相统一，重要的法规草案、监督事项和决议，一般采用联组审议效果更佳。询问和辩论是活跃会议气氛的重要形式。要坚持和完善专题询问制度，既要有“规定动作”，又要有“自选动作”，除了事先沟通好的“一问一答”外，多增加“临时追问”，迫使应询人员事先精心准备，做足“功课”，问出效果，避免作秀之嫌。逐步建立辩论制度，特别是法规草案中的个别重要条款，由委员、专家学者、代表开展辩论，让矛盾和问题充分暴露，各种利益诉求充分表达，合理化建议充分展示，凝聚共识，集思广益。

5.把重视代表意见与约束列席人员结合起来。目前列席人员主要是人大代表、市县人大负责人和“一府一委两院”负责人。相比较而言，代表列席比较规范，人大主要领导专门召开座谈会听取意见，但“一府一委两院”有些列席人员比较随意，有些部门不够重视。“一府一委两院”及相关部门负责人列席会议，有利于会议双方“面对面”问答互动，增强组成人员发言积极性，克服“自拉自唱”现象。要加强约束管理，“一府一委两院”负责人因故不能列席会议的，应当提交书面请假报告，经批准后可委托其他人员代为列席。特别是分组审议时，有关部门应高度重视，负责人一般应到会，并派出熟悉情况的工作人员随同，听取审议、回答询问。

三、完善会议公开机制，接受代表和社会监督，着力增强组成人员履职使命感、责任感、紧迫感

1.探索直播或录播审议情况。近年来，中央广播电视总台对全国人大常委会会议审议情况作了网络直播或录播。有的地方对重要联组会议、专题询问进行现场电视直播或网络视频直播，如山东省人大在开展专题询问时安排山东卫视现场直播，扩大了人大工作的声势。浙江省温州市人大、鄞州区人大推出的《人民问政》《民情面对面·向人民报告》等电视节目，社会反响也很好。建议每年选取若干人民群众普遍关注的议题，在常委会联组或分组审议时，采取网络视频直播、音视频直播或录播等方式向社会公开，让人民群众更多了解人大常委会依法履职情况，有条件的地方可实行电视直播，倒逼组成人员认真审议、恪尽职守，真正为人民代好言、行好权。

2.逐步公开委员审议发言。常委会组成人员由代表大会选举产生，委員发言情况怎么样，履职能力行不行，需要经常“晒一晒”，亮亮“成绩单”，接受人大代表和人民群众的监督和评判。比如，可尝试在常委会公报、人大门户网站、人大刊物上，公布会议简报，摘编委员发言，除个别涉密外，发言内容一般都予以公开，不断提高常委会审议工作的透明化、公开化程度。

3.深化公民旁听与代表列席制度。公民旁听常委会会议已成为公民有序政治参与的重要平台，要继续坚持和深化，并适当提高专业人士和大专院校学生等的旁听比例。旁听不能简单停留在“听过就算”，要探索建立旁听公民意见收集采纳和回应机制。完善人大代表列席制度，除安排代表参加分组审议、联组审议外，还应由常委会负责人召开列席代表座谈会，充分听取他们的意见建议，并使其成为常委会联系代表、接受监督的重要举措。

4.分析评估委员发言“效度”。探索利用大数据、人工智能等手段，对常委会组成人员审议发言的“效度”进行分析评估。包括对每位委员的到会率、发言次数、发言质量、建议采纳率等进行量化评估。常委会工作机构及时将组成人员审议评估情况，如实载入组成人员履职档案，作为评价常委会组成人员履职能力和推荐换届连任的参考依据。

四、完善反馈处理机制，推进审议意见“清单化”，着力提高跟踪整改的执行率、落实率、满意率

1.推行“清单式”“项目化”审议意见。审议意见书是部门改进工作的依据，切忌原则笼统、面面俱到、大而化之，没有着力点，应当问题点得准，整改方向明，针对性操作性强，有抓手，并且有明确的路线图、施工图，量化清晰、切实可行。在这方面，各地有一些可供借鉴的做法。如，内蒙古人大2018年在开展脱贫攻坚专项监督中，审议意见明确列明“需要进一步研究解决的25个问题清单”，方便部门整改，相关做法得到全国人大常委会肯定。浙江省龙游、富阳、上虞等县（市、区）人大制定的“清单式”“项目化”审议意见书，操作性强，效果良好。建议推行“清单式”审议意见，把组成人员集中反映的问题和整改意见写清楚、列明白，聚焦问题、靶向“治疗”，既便于部门落实，也利于人大对整改情况作出量化评价。当然，这对人大也是一个挑战，问题要点得准，对策建议要切合实际、把握分寸、恰到好处。

2.建立重要审议意见“交办会”制度。审议意见办理是人大监督工作的“最后一公里”，直接关系监督成效。审议意见书的交办方式，一定程度上影响到承办单位的态度取向。2012年以来，宁夏人大建立了常委会审议意见交办制度，由主任会议向“一府两院”面对面交办审议意见。四川省人大出台的关于加强人大工作和建设文件规定，对于人大常委会的审议意见书，应当由“一府两院”负责人督促办理，涉及全局性问题的应提交政府常务会议和“两院”党组会研究。要逐步建立重点审议意见“交办会”制度，人大常委会相关副主任、“一府一委两院”相关负责人参加，面对面会商交办，明确整改需要重点解决的问题、目标任务、责任部门、完成时限等，达成共识、形成合力，督促“一府一委两院”高度重视、认真研究，推动常委会审议意见的落实。同时，将原汁原味的会议简报一并附上，供相关部门参考。

3.对审议意见落实情况“对账销号”。要发挥“钉钉子”精神，扭住不放，持续跟踪、一抓到底。对审议意见清单，按照整改时限，逐一对标对表，对账销号，狠抓落实。继续开展满意度测评，建立审议意见落实情况评价机制，传导监督压力。对落实审议意见不力或测评不满意的，可适时启动质询、特定问题调查等监督程序，敢于动真碰硬，推动审议意见落地生根、开花结果。

五、完善审议规范化机制，健全各项要素保障，着力推进会议审议规范化、制度化、程序化

要补齐制度短板，堵塞漏洞缝隙，推进常委会审议工作规范化制度化建设。

1.畅通沟通对接机制。要严格落实监督法第十二条关于听取审议专项工作报告3个时间节点的要求，即在常委会举行会议的20日前，“一府两院”将专项工作报告送交人大专（工）委征求意见;10日前，将修改后的报告送交人大常委会;7日前，人大常委会办事机构将专项报告发给组成人员。现在一些地方没有严格按照时限要求，随意性比较大，导致组成人员会前对专项报告不了解、不熟悉，开会时仓促应付。人大机关要加强沟通和督促，畅通为常委会组成人员提供数据、资料等支持渠道，以便组成人员全面准确了解情况、发表意见。

2.健全约束监督机制。常委会会议的到会率直接影响审议效率和质量。不少省市都专门出台了规定、办法，如青海人大2018年制定出台常委会组成人员履职管理办法，对请假、发言、述职等分别作出刚性约束，实施以来组成人员发言率达100%，栗战书委员长对此作出批示并向全国推介。要进一步完善常委会会议请销假制度，在全体会议上口头通报组成人员出席情况，在常委会公报上公布每次常委会会议的出缺席情况。加强对组成人员的履职监督，对极个别履职不积极不称职的委员实行约谈，并在年底将履职情况报送党委组织部门，抄送组成人员所在单位。

3.完善审议制度设计。目前，江苏、安徽、广西、宁夏等多个省级人大常委会都出台专门规定，就改进审议工作、提高审议质量提出具体要求。湖南、吉林、内蒙古、青海等省（区）也对以往相关制度作了修订，进一步改进和完善了会前调研、审议发言、意见反馈、跟踪督办等工作流程，强化了刚性约束。应当学习借鉴相关省市经验做法，适时制定出台加强审议工作、提高审议质量的相应办法，把好的做法固化下来，对问题和短板作出一些制度性的安排，推进审议工作更加规范化程序化制度化，不断提升常委会审议质量和议决水平。

（作者单位：浙江省人大常委会办公厅、浙江省人大常委会研究室）