完善民办高校法人治理结构之监事会制度刍议

钟伟强

备受瞩目的党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。近日，教育部党组印发了《关于教育系统学习贯彻党的十九届四中全会精神的通知》，要求各地教育部门和各高校要深刻把握党的十九届四中全会的重大意义和核心要义，推进教育治理体系和治理能力现代化。提高运用法治思维和法治方式抓治理的能力。全面推进依法治校，完善学校法人治理结构，提升学校内部治理水平。

民办高校是中国高等教育的重要组成部分，改革开放四十年以来，民办高等教育作为社会主义教育事业不可或缺的部分，在满足人民群众日益增长的个性化、差异化、优质化教育需求方面作出了重大贡献。在广东，无论是学校数量，还是在校生数量，民办高校都占了全省的三分之一。随着国家迈入新时代、进入新的发展阶段，民办高等教育也面临着新的挑战和新的发展机遇。

一、当前民办高校监事会的现状

目前，由于国家和政府对民办高校法人治理结构的建立没有严格的、统一的标准或者硬性的具体规定，每年年检，各民办高校都报告建立了监事会制度并开展工作。其实，省内许多民办高校确实都按自己的需要建立了监事会，但各校定位、作用、职责、人选等不一，基本上没有规范的监事会，没有完全发挥出监事会在民办高校法人治理结构监督机制中的强大作用;许多监事会制度也不规范，在机制和规范化方面还存在着诸多问题。完善的民办高校法人治理结构应该包括决策机构（董事长及其董事会或者理事会）、执行和管理机构（院长及其院长办公会）、监事机构（监事长及其监事会），三者形成权力制衡的关系，民办高校党组织（党委书记及其党委会）发挥政治核心作用，从而保障民办高校的健康发展。

但是，目前建立了监事会的民办高校，没有真正把监事会这个监督机构与决策机构、执行和管理机构并列设置，监事会的人员组成和监事长（或监事会主席，下同）或者不健全，或者随意安排，或者不实设，或者定位不准确、职责不明确、作用不明显，这是其一。二是即使建立了监事会制度，也没成文，或正在讨论中，多是依据《公司法》的精神来制定。三是监事会负责人，有的叫监事长、监事会主席、监事会议召集人等，不统一;一些学校的监事长是由学校党委副书记或者副校长、纪委书记、工会主席兼任，没有按照规定独立身份，而且定位不准确。四是有些学校监事长，甚至所有监事会成员出席董事会、学校党政领导班子联席会以及学校的大型活动;有的只是重要活动才出席;有的除了列席董事会外，没有列席其他会议和参加学校活动。五是不少学校监事会的设立及其行使的职权还没有列入学校的章程。已经列入学校章程的，行使的职权也有多有少，不规范。六是不少学校监事会的运作不正常，甚至没有设立监事会例会制度。七是个别学校的监事会是设立在董事会里面，是董事会的监事会，而不是设立在学校，作为学校内部治理的管理机构。这个作用和影响力就不是完善学校法人治理结构所需要的。八是有些学校自办学起就设立了监事会，有的是近期才设立，有的还没有设立。九是个别学校只设立1名监事，没有监事会。有的学校不是设立监事会，而是设立监事室，与审计室、督导室形成董事会的监督机构。十是有些学校的监事会成员是由董事会、党委会和教职工代表大会分别推荐组成;有的学校只是由教职工代表大会选举产生;有的学校分别由董事会和教职工代表大会推荐组成，各施各法，代表性不统一、不完善。

就目前的情况而言，我国民办高校内部的监督管理主要由内外两部分组成。外部主要是政府的监管和社会舆论媒体的监督;内部主要是由党团组织、教代会、学生会、工会等组织机构承担部分监督职能。从内部监督的效果来看，由于这些主体不是专司监督之职，所以其监督作用有限（甚至有些可能只是一种形式）。首先，党团组织主要负责的是民办高校的政治教育和纪律监督;其次，教代会的监督作用不明显，教师话语权难以得到保证;再次，学生的监督意识、能力及权力较小。总体而言，民办高校内部各监督主体的作用比较弱，较难发挥出有效的监督作用。所以建立监事会，统筹各主体的监督作用，协调各部门的职能，建立良好的内部监督机制，对于提高民办高校内部监督力量与效果具有重要的作用。

二、完善民辦高校监事会制度的管理要求

国家及各级政府主管部门一直都非常重视和引导民办高校完善法人治理结构建设。民政部《关于进一步做好民办高校登记管理工作的通知》（民函〔2007〕328号）提出：“三、规范民办高校的日常管理工作。要推动民办高校按照其章程规定，建立健全内部管理制度，加强内部制度建设，完善法人治理结构，建立和完善理（董）事会、监事会制度。”《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）提出：“五、加快现代学校制度建设。（十九）完善学校法人治理。民办学校要依法制定章程，按照章程管理学校。健全董事会（理事会）和监事（会）制度，董事会（理事会）和监事（会）成员依据学校章程规定的权限和程序共同参与学校的办学和管理。”《广东省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（粤府〔2018〕36号）提出：“六、健全管理制度 （十四）完善学校法人治理。完善民办学校章程管理，切实发挥章程在办学治校中的作用。健全董事会（理事会）、监事（会）制度，依法落实董事会（理事会）、监事（会）职权，保障董事会（理事会）和监事会成员依法按章参与办学和管理。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“完善中国特色现代大学制度。完善民办学校法人治理结构，民办学校依法设立理事会或者董事会，逐步推进监事制度”。《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议修正）提出，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制”。（在“《中华人民共和国民办教育促进法》释义”中提到：因为考虑到民办学校规模有大有小，情况各不相同，本条只规定了民办学校应当建立监督机制，至于监督机制的具体形式，法律没作统一规定。营利性民办学校可以依照公司法的规定，设立监事会或者监事;非营利性民办学校可以依照学校实际，设立监事会或者监事。）《广东省教育厅关于开展民办学校2018年度检查工作的通知》在年检内容中，明确提出学校“落实民办教育新法新政工作情况。学校依法治理情况。……学校建立董事会（理事会）和监事（会）机构及相关制度情况”，学校“董事会（理事会）和监事（会）机构参与学校的办学和管理的规定”，从年检对民办高校的检查提出工作要求。

从上述法律法规以及主管部门的工作要求中，我们看到，国家及各级政府主管部门的重视，仅仅停留在“倡导”“逐步推进”“鼓励”“登记管理工作”等层面，对新时代高等教育发展、推进现代大学制度建设的新要求还是缺乏力度。笔者认为，应该像国家加强民办高校党建工作那样，对民办高校的法人治理结构，特别是监事会制度的建设提出具体的建设标准和规范要求，只有正确引导和严格管理相结合，才是完善民办高校法人治理结构、推进监事会制度建设的管理要求，也是国家要求，更是民办高校健康发展的要求。

三、民办高校适应新时代健康发展、行稳致远的自身要求

建立现代大学制度是我国高等教育近年来改革和发展的目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：要完善中国特色现代大学制度。其中完善法人治理结构建设、逐步推进监事制度是重要一环。

一是民办高校作为中国高等教育的重要组成部分，促进民办高校的健康发展、推进民办高校规范办学、提高民办高校法人治理水平是国家和各级政府对民办高校提出的新要求。建立中国特色现代大学制度是民办高校的发展方向，也是提高民办高校办学水平和社会认同的必由之路。民办高校办学监督的主体和重心应放在高校内部，因而建立监事会制度、完善法人治理结构对于规范民办高校办学行为，提高民办高校教育教学质量具有重要意义，势在必行。

二是倡导建立民办高校监事会制度并不是对其他私立高等教育发达国家治理经验的简单复制，而是出于我国民办高等教育发展的内生需求、自身要求。有专家指出：一是完善民办高校法人治理结构的需要;二是提高民办高校自我监督效能的需要;三是保持民办高校公益性属性的需要;四是维护利益相关者利益等多方面的需要。发挥好民办高校决策机构（董事长及其董事会或者理事会）、执行和管理机构（院长及其院长办公会）、监事机构（监事长及其监事会）三者的作用，三者形成权力制衡的关系，民办高校党组织（党委书记及其党委会）发挥政治核心作用，对于保障民办高校自身健康持续发展具有重要意义。

三是民办高校年检工作是教育行政管理部门依法监督和管理民办学校、规范办学行为、促进民办教育健康发展的重要手段。《广东省教育厅关于开展民办学校2018年度检查工作的通知》在“年检内容”明确提出民办高校要“建立董事会（理事会）和监事（会）机构及相关制度情况”和“董事会（理事会）和监事（会）机构参与学校的办学和管理的规定”的年检工作要求。因此，民办高校必须认真对待、高度重视、切实做好，确保依法治校、规范办学、健康发展、行稳致远。

四是执行力欠缺是当前许多民办高校管理上存在的通病和顽疾，特别是在各级管理干部中，在激烈的高等教育办学能力和水平的竞争中，民办高校执行力将决定民办高校的兴衰成败，而科学有效的监督机制，是完善民办高校法人治理结构的重要一环。规章制度、监督机制和质量管理体系是民办教育高效运行的基础，加强督查制度、问责制度、追究制度、复命制度、体系建设等监督管理是保证民办高校执行力有效提高的重要手段。因此，民办高校从自身发展的需要出发，必须要强化监督，健全法人治理结构，提升企业执行力。

五是民办高校监事会的规范建立，在民办高校是一件顶层设计的大事，也是一件新鲜事物，涉及的方面很多，其中，厘清监事会与其他组织机构的关系尤为重要：①监事会与董事会、校长之间的关系。在董事会领导的校长负责制的管理体制下，董事会是民办高校的决策机构，负责学校的重大事项决策;校长肩负着民办高校的执行职责，负责学校的教育教学和行政管理工作;监事会是民办高校的监督机构，主要负责监督董事会的决策是否符合学校的章程，以及校长执行其职责和董事会决议的情况等。划分职责范围，分工合作，权力制衡，相互配合，统筹协同。②与教育厅督导专员的关系。省教育厅委派的督导专员侧重于从宏观上对学校的办学思想和办学行为的把握。党团组织监督重点在于学校的思想教育和纪律约束;教职工代表大会的监督重点在于学校教职工权益;学生监督侧重于与学生事务有关。监事会与这些机构的侧重点不一样。③监事会专司监督之职，应發挥协调各方关系，统筹校内各方监督力量，建立起点线结合、内外沟通、上下通达的监督体系的协调作用，确保学校管理有序、运作正常、健康持续发展。④监事会在学校治理结构和日常管理中应发挥积极的、促进的、团结协助的作用，对举办者（董事长）负责，积极支持各位董事、院长及其院领导班子依照学校章程和董事会决议行使职权、实施管理。监事长不会干预、不发指令，只会通过正常渠道反映意见、提出建议，共同商量解决，从而确保学校办学治校按章执行、依规运行，持续发展。

四、完善民办高校法人治理结构之监事会制度的建议

建立民办高校监事会制度，是建立现代大学制度、完善民办高校法人治理结构、提高民办高校自我监督效能和管理水平的必由之路，是新时代对中国特色社会主义民办高校的新要求。科学完善的规章制度和质量管理体系是提高民办高校依法治校、规范办学和学校管理水平的基础，加强监督管理是保证民办高校法治执行力有效推行的重要手段。

监督机制的关键是监督，监督是从旁察看并督促，起到检查、监事、督促的作用，确保个人和单位依法行事、规范处事。鉴于目前民办高校的法人治理结构不够健全和完善，监事会制度各校各例、欠缺规范，甚至没有建立等等。

据了解，同是“非企业法人单位”的行业学会或行业协会的监事会制度，它们是根据《公司法》的要求来设立监事会和建立监事会制度的。监事的产生：监事由学会组织工作委员会充分协商后，邀请具有代表性的会员单位推荐其符合条件的会员作为监事候选人;也可由秘书处与有关单位协商推荐;在学会换届及会员代表大会召开期间，以等额选举，无记名投票的方式，获得会员代表大会代表超过2/3以上有效选票的监事候选人，当选为学会监事。监事或监事会行使的职权：监事以个人会员身份在监事会内行使职责;向登记管理机关以及税务、会计主管等有关部门反映本会工作中存在的问题;监事长或监事列席会员代表大会、理事长办公会、常务理事会会议，监事可以要求在会议记录上对其在会议上的发言作出某些说明性记载;监事会经2名以上监事签名提议并提出事由及议题，可要求召开理事会或常务理事会临时会议。笔者认为，行业协会和学会虽然是“非企业法人单位”，但是，它们的会员单位基本上都是企业，人员也多是来自企业推荐，所以行业协会和学会的企业味道比较浓，它们依据《公司法》来建立监事会及其制度并操作很正常。

笔者认为，当前民办高校监事会制度出现的不规范、不统一、不健全、各校各例、各施各法，监事成员随意安排，或者不实设，或者定位不准确、职责不明确、作用不明显，等。主要的原因是：国家和地方政府及其主管部门没有统一的设立标准、组织形式、人员要求、职责内容等规范化文件作指导;民办高校对设立监事会制度的重要性认识不足，特别是对完善民办高校法人治理结构、健全决策机构（董事长及其董事会）、执行和管理机构（院长及其院长办公会）、监事机构（监事长及其监事会），三者形成权力制衡的关系的重要意义缺乏认识，甚至不能理解，认为是多此一举;民办高校办学历史不长，社会对民办高校的歧视仍然存在，民办高校被监管已由来已久，减少束缚是一直的期盼，所以，民办高校不希望自己增加监管，增加负担;办学质量是学校建设现代化大学制度的温度计，提高监督机制效能和水平是提高民办高校办学质量的有效方法，许多民办高校对其认识不足。

党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。2019年11月6日，教育部党组印发了《关于教育系统学习贯彻党的十九届四中全会精神的通知》，要求各地教育部门和各高校要深刻把握党的十九届四中全会的重大意义和核心要义，推进教育治理体系和治理能力现代化。提高运用法治思维和法治方式抓治理的能力。全面推进依法治校，完善学校法人治理结构，提升学校内部治理水平。教育部关于《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》的通知（教发厅函〔2019〕46号）指出：做好《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》修订印发、宣传解读和贯彻落实工作。指导各地加快研究制定地方性法规，完善地方政策体系，因地制宜促进民办教育健康发展;规范民办学校办学行为。研究制定非营利性民办学校监督管理、非营利性民办高校财务监管和民办高校内部治理等方面的具体办法，研究规范营利性培训机构的审批登记管理体制，进一步规范民办学校办学行为，引导构建依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的制度体系。

有鉴于此，笔者认为民办高校完善监事会制度可从以下几点入手：

一是国家和地方政府及其主管部门，应该像加强民办学校党的建设工作那样去重视和抓好民办高校的监事会建设，建立严格的、统一的标准或规定。应该通过文件的形式，对民办高校建立监事会制度提出具体的要求，包括健全组织、理顺关系、作用和职责、工作的体制机制、开展活动提供的必要条件、活动经费（必须列入学校年度经费预算）、活动的时间和场所保证等具体内容，明确监事会工作重点任务清单。

要组织开展对民办高校监事会工作的评估检查。教育主管部门要积极探索建立民办高校监事会工作评估指标体系，定期开展民办高校监事会工作督查检查，发现问题，及时解决。要会同有关部门，认真开展民办高校年检，把监事会工作情况作为年检的重要内容，促进民办高校提高监事会工作水平。

要鼓励和支持民办高校根据学校特点和工作实际，探索充分发挥监事会作用的有效方法，创造性地开展工作。鼓励和支持民办高校将监事会工作的好经验、好做法进行宣传推广。也可根据实际，建立一批民办高校监事会工作示范点，发挥示范点的辐射带动作用。

二是监事会监事长应该像学校党委书记一样，可以担任学校董事会董事，在学校重大事项的决策中有参与权和投票权，而不是列席董事会。监事长当董事，不是为了一个名称，而是要真正发挥参政议政、监督保障作用。因为，学校与企业不一样，不应该照搬《公司法》的条款来做，应该从教育教学的需要和学校的实际情况、体现教育教学的特殊要求、如何更加有利于民办高校完善法人治理结构、促进依法治校来设定。监事长担任学校董事会董事，这样更加有利于学校监事机构代表真正参与学校决策、监督作用更直接、发言权和责任感真正落地落实。

三是应该从修订民办高校章程入手，补充完善学校章程中的法人治理结构的内容，将“监事会的设立和行使下列职权”写入学校章程。

四是要根据各个学校自身情况，完善学校的规章制度建设，补充制定《学校监事会制度》，确定监事长和监事的定位、任期、职权范围、议事规则等。笔者建议明确：①监事会对举办者和学校负责，维护中国特色社会主义办学方向，坚守“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，维护教育公平和教育公益性原则。②监督董事会的决策是否符合学院的章程。③监督董事会的董事是否按照学院的章程办事，当学院董事发生损害学院利益的行为时，要求其予以纠正。④对学校董事会董事等违反法律、法规和学校章程的行为进行监督。⑤负责监督董事会的决策是否符合学校的章程。⑥负责监督校长和其他校领导执行学校章程规定的职责和执行董事会决议的情况等，应该列入《学校监事会制度》。

五是民办高校应该加快学校监事会的规范建立和投入运作，由董事会尽快确定监事长（举辦者代表）、若干监事（党、团、学组织和教职工代表等）组成监事会。

民办高校的监事会是学校的专职监督机构，与决策机构、执行和管理机构并列设置，对举办者负责。监事会可由监事长、若干监事3～5人组成。监事会的规模，可以根据民办高校自身的规模大小来自行确定。如果3人的监事会，监事长由举办者推荐，监事可由学校党委、工会各推荐一位代表参加，然后通过学校董事会会议聘任。如果5人的监事会，在上面3人基础上，监事可由工会、团委（学生会）再各推荐一位代表参加，然后通过学校董事会会议聘任。

六是民办高校要以积极的姿态和正常的心态迈入新时代，迎接民办教育新法新政的颁布执行，以新的、完善的法人治理结构进入新时代、迎接新挑战、努力新作为、迈上新台阶，努力开拓民办高等教育工作的新局面。

参考文献：

[1]袁曙宏，李晓红，许安标.《中华人民共和国民办教育促进法》释义[M].北京：中国民主法制出版社，2017.

[2]王英，金保华. 民办高等学校监事会制度该如何推进[J].北京教育，2013（12）.

责任编辑 陈春阳