论人民政协在国家治理体系中的价值

刘 建

（内江市社会主义学院 四川 内江 641000）

推动国家治理体系的现代化，需要在治理结构体系、治理机制体系、治理制度体系、治理方法体系、治理运行体系[1]等方面下功夫。人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，能够整合各类治理主体，完善治理结构体系；能够进行动员监管，完善治理功能体系；能够发挥协商作用，完善治理制度体系；能够广泛参政议政，完善治理方法体系；能够结合自身特色，完善治理运行体系。通过在这五大体系中的功能发挥，可以略窥人民政协在国家治理体系中的价值。

一、整合各类治理主体，完善治理结构体系

完善治理结构体系要面对的问题是“谁是治理主体”和“各治理主体之间的关系如何”。

首先，关于“谁是治理主体”问题。具有中国特色的治理主体结构，可以形象地表述为“一个中心多方合作”[2]。在这种结构下，中国共产党作为“中心”，处于治理体系的领导核心位置，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[3]。其他治理主体，包括但不限于政府、企业和其他社会组织，在中国共产党的领导下，共同参与治理。这种治理主体结构，有“领队”，有“成员”，各治理主体之间相对分工、互为补充，共同推动治理体系和治理水平向现代化方向发展。

其次，关于“各治理主体之间的关系”问题。“一个中心多方合作”的治理主体结构，决定了各治理主体之间的关系应该是既有边界又有合作。中国共产党处于“要在中央”的位置，主要是统揽全局，协调各方，确保方向正确。在坚持中国共产党领导的前提下，其他各类治理主体通过不同的治理方式让“事在四方”顺利展开。如政府通过宏观调控功能的发挥，在治理中承担了主导地位；市场通过自身机制来发挥对经济发展的调控作用，在资源配置中承担了决定性作用；其他社会组织也在各自领域发挥行业引领功能，起到协助治理作用。这种治理主体结构，既体现了治理主体的多元性，也保证了不同治理主体的地位和功能发挥。

梳理清楚以上两个问题，我们发现，无论是整合治理主体，还是协调各治理主体之间的关系，人民政协都是一个好的平台。

在整合治理主体方面，人民政协高举团结的大旗，在凝聚起社会共识的同时，也让各类治理主体得以整合。围绕着大团结大联合这一主线，通过合理处理一致性和多样性的辩证关系，不断加强思想政治引领，使人民政协日益成为“在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道”[4]。通过人民政协这一平台，民主党派及无党派人士、各类团体及其他人士汇聚在爱国主义和社会主义的大旗下，共同为实现中华民族伟大复兴这一中国梦而奉献力量。在凝聚人心的同时，人民政协也无形中整合了各类治理主体。

在协调各治理主体关系方面，人民政协高举民主的大旗，在协调各界共商国是的同时，也让各类治理主体之间的关系得以调整。“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[4]执政党和参政党之间、政府和市场之间、行政部门和社会群团之间、国家和个人之间，虽然所处位置不同，但人民政协提供的平台，可以使各个主体协商对话，有利于在维护一致性的前提下，表达多样性的诉求，从而保障人民民主落地生根。在这个运转过程中，国是得以共商，同时不同主体的诉求得以表达，这有利于平衡各治理主体之间的关系。

二、通过动员监管方式，完善治理机制体系

完善治理机制体系要面对的问题是“治理主体怎么治理”。

治理主体发挥作用的方式，主要是动员、组织、监管、服务和配置。所谓动员，主要是在治理过程中努力取得社会共识，形成发展合力；所谓组织，主要是把各个治理主体纳入到合适的框架中去，形成有序格局；所谓监管，主要是对各个治理主体的活动进行监察，确保各项活动合规开展；所谓服务，主要是提供各类公私产品，努力满足广大治理主体的物质、精神和制度需求；所谓配置，主要是厘清各类治理领域的边界，优化配置各类资源，提高整个治理活力。通过法治和德治手段，动员、组织、监管、服务和配置社会资源，最终实现公权机关提供善治、社会力量合作共治、基层群众自我治理，这就是治理主体发挥作用的基本方式。

梳理清楚治理主体发挥作用的方式，我们发现，在怎么治理这个问题上，人民政协在动员和监督方面具有显著优势。

在动员方面，凝心聚力建立共识既是人民政协的目的，也是人民政协的职能，始终位居人民政协履职工作的中心环节。无论历史各个时期，我们都形成了最广泛的统一战线，尽可能争取了可以团结的力量，最终也取得了巨大的成绩。今天，我们实施了“同心”工程，继续发扬同心精神。这些事实证明，人民政协对于“为何建立共识”“和谁建立共识”“怎样建立共识”等问题，有着清醒的认识，并想办法“不断巩固共同思想政治基础，加强思想政治引领……汇聚起实现民族复兴的磅礴力量”[4]。从这个角度看，人民政协就是发挥动员功能的最佳平台。动员得好，就能够最大程度地建立共识。共识有了，治理自然会更加顺畅。

在监管方面，民主监督本身就是人民政协的三大基本职能之一。人民政协可以通过协商会议、视察、提案、专题调研、大会发言等方式，实施会议监督、视察监督、提案监督、专项监督和其他形式的监督。通过监督，可以“倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协助党和政府增进人民福祉”[4]，从这个角度讲，人民政协在发挥民主监督职能的同时，也必然要融入到整个治理体系中来。这使得人民政协参与治理的职能得以发挥。

三、发挥政治协商作用，完善治理制度体系

完善治理制度体系要面对的问题是“治理机制如何有效运作”。

一个完整的治理制度体系理应包括惩戒性制度、激励性制度和协商性制度。所谓惩戒性制度，主要是指事先制定合理规则，一旦违反规则就要受到相应惩罚的制度。包括党纪国法、行业规则乃至风俗习惯等，目的在于杜绝突破规则底线，保证一个相对良好的治理环境。所谓激励性制度，主要是指事先设定激励标准，一旦达到标准就要兑现的激发性制度。包括各类物质和精神奖励，目的在于激发各类主体奋斗意志，鞭策大家不断走向优秀，最终推动整个国家和社会进步。所谓协商性制度，主要是各类联络协调机制。新的时代各个方面交流更加频繁，各类主体之间、不同区域之间、各个部门行业之间，既会有交叉合作，也会有矛盾冲突，需要有合适的协商性制度居中调停。

梳理清楚治理有效运作的方式，我们发现，在有效运作这个问题上，人民政协的协商性功能在我国社会生活中具有重要地位和独特功能。

从地位上来看，在整个治理体系中，人民政协的协商式民主充满了中国特色的政治智慧。中国人民在选举民主之外，又创造出协商式民主。“实践充分证明，中国式民主在中国行得通、很管用”[4]。以协商民主为核心的政治协商制度也成了中国人民凝聚各方力量共同治理国家的重要制度安排。人民政协在协商中践行人民民主，“充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势”[4]，既避免了代议制民主的弊端，也更加符合中国国情，是人民民主的真谛。因此，完善和发展协商式民主，有利于彰显人民政协在整个治理体系中的独特地位。

从独特功能来看，人民政协的协商职能对治理机制有效运转起到了“润滑剂”功能。频繁的交流带来更多跨领域的协作，跨领域协作带来了更多新的矛盾和冲突，需要有一套跨界协作机制保障运行。协商性制度应运而生，人民政协完美地扮演起这一角色。通过协商民主，民主集中制的优势得到更好表达，“团结－批评－团结”的优良传统得以更好发扬，遇事多商量、协商办好事的特点得以更好体现。这对于保障治理机制有效运转无疑起到了“软加速”的作用。

四、运用广泛参与功能，完善治理方法体系

完善治理方法体系要面对的问题是“运用什么手段实施治理”。

加强治理需要运用多种手段综合实施，包括但不限于法律、道德、行政、经济等方式。这些方式不外乎通过各种途径，教化社会群体严守底线、不碰高线，保证社会秩序在合理空间内有序运转。这些手段对社会的调节作用固然不错，然而大多数是单方面的“一厢情愿”。因为这些手段更多的是“管理理念”下的产物，共同特点是被管理对象参与度不够，处于弱势地位。但在“治理理念”下，这些手段远远不能适应治理现代化的要求。从未来发展趋势看，治理理念追求的是共治共建共享共赢，要求治理对象广泛参与，而不仅仅是“服从”和“执行”。从中国社会发展实际来看，处于弱势端的一方也希望能够发出更多的声音，广泛参与到经济社会各个领域中去。

从上述观点来看，广泛的参与性是治理模式下的一个显著特色。要满足人民群众广泛地参与到经济社会建设中去，就要有适合参与的平台。在参与国家治理的过程中，人民政协参政议政功能具有品牌优势、专业优势。

从品牌角度看，政治协商制度是我国的基本政治制度之一，是“从中国土壤中生长出来的新型政党制度”[4]，具有天生的认可优势。参政议政也是人民政协的三大功能之一，通过参政议政，充分表达了各界声音，在思想、行动乃至利益等方面容易取得平衡，有利于为实现民族复兴伟大的梦想汇聚起磅礴力量。这些基本的政治概念、原则早已深入人心，得到了大家广泛的认可。因此，人民政协参政议政具有先天的品牌优势，这为借助政协平台参与治理提供了具有较高知名度的独特路径。

从专业优势看，人民政协参政议政的专业化程度越来越高。随着社会发展，在国家政治生活中政治协商的制度越来越完善，政协的性质、任务、主题、职能越来越清晰，政协委员的履职能力越来越强，政协的平台影响力越来越大。这些优势使得人民政协“政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力”[4]不断增强，越来越呈现出专业化的趋势。专业化的运作间接提升了治理的水平。

五、结合自身渠道特色，完善治理运行体系

完善治理运行体系要解决的问题是“治理体系如何运转”。

治理的运行体系，不外乎以上率下、以下促上、左右互动等几种方式。所谓以上率下，主要是做好顶层设计，从上至下一以贯通，实现“事在四方、要在中央”的理念。现实中主要是处理好中央与地方、上级与下级的关系，既要保证上级权威，又要调动下级积极性，争取“两头受益”，避免“上有政策、下有对策”。所谓以下促上，主要是适时吸取下级在治理中形成的有益经验，提炼上升到理论和制度层面后，及时全面推广开来。“摸着石头过河”是我们的优良传统，实践证明也行之有效。但“摸石过河”也要和顶层设计及时结合起来，形成上下互动。所谓左右互动，主要是在上下“条状”互动的同时，及时做好“条块”之间、“块块”之间的互动，使不同区域、不同领域、不同行业之间相互协商，合理衔接，避免存有治理冲突、留下治理空白等行为。

梳理清楚治理运行的方式后，我们发现，在如何运作这个问题上，人民政协自身具有上传下达、左右联通的运行渠道，这为人民政协完善治理运行体系提供了可能。

就上传下达方面而言，人民政协自成体系。人民政协具有全国委员会和各级地方委员会，形成了一个完整的组织体系。在各级人民政协内部，又划分出不同的专业委员会，形成了若干界别。通过这样一个组织框架，实现了全国对地方、上级对下级的指导关系，从而搭建起政协本身上传下达的体系。完备的组织体系，让人民政协参与治理具有了组织保障。

就左右联通方面而言，人民政协和其他部门一向互通有无。一方面，人民政协通过视察、调研、提案、监督、协商等方式，向党派、政府、企业、社会、媒体等部门反映具体情况、提出建议意见、追究相关责任，履行了自身职责，实现了与其他部门的互动。另一方面，通过健全的联络机制，人民政协加强了同党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士的联络沟通；开展了同港澳台地区的交流；推动了各民族交往交流交融，引导了宗教与社会主义社会相适应；团结了广大海外侨胞，扩大了统一战线的基础，使团结奋斗的正能量不断提升。这些联络沟通，既体现了政协的价值，也为实施善治提供了政协的渠道和力量。

综上所述，“70 年的实践证明，人民政协制度具有多方面的独特优势”[4]。这些优势，对于完善治理结构体系、治理机制体系、治理制度体系、治理方法体系、治理运行体系都具有重要意义。新形势下，只要把政协制度坚持好，就能把人民政协的独特优势发挥出来，把更多的人团结起来，以协商方式共同参与治理，共同服务于治理水平的提升。