“四方联动”的主体、网络与困境——以D市A区困境未成年人服务工作机制为例

席婷婷 武艳琼 庞艳庆 郝会宇

2013 年5 月，民政部下达了《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》，该通知推动了地方未成年人社会保护中心的成立。湖北省荆州市最早在未成年人社会保护方面进行试点改革，在民政部通知后的2013年10月即通过政府购买服务开展未成年人保护工作。这项工作主要是通过救助站购买社会工作服务来进行，这在全国的未成年人保护工作中是新的尝试与变革。〔1〕我国各地都在积极探索困境未成年人的保护与服务工作，改善困境未成年人的现状，提升其能力，促进其发展。本研究主要调查了D 市A区政府购买困境未成年人社会工作服务的项目，分析了项目实施过程中的工作机制，并思考我国未成年人保护工作的特征。

一、“四方联动”的主体和网络

未成年人社会保护中心作为民政部门的下属机构，是救助困境未成年人的专门机构，它具有发现、救助和安置困境未成年人的完备职能。〔2〕D 市救助站本身也是当地的未成年人保护中心，尝试通过购买社会组织的社会工作专业服务，整合当地在未成年人保护中原本相对分散的工作，探索当地未成年人保护的工作办法。该项目立足困境未成年人的需求，结合D 市未成年人救助服务网络，致力于建立“社会工作者——救助站——街道——社区”四方联动帮扶机制，搭建困境未成年人社会支持服务网络。

1.“四方联动”的主体

（1）社会工作者。社会工作者是运用社会工作专业知识，为案主开展服务的一种角色。可以是救助站、街道购买服务，也可以是社会组织进驻当地开展服务。本研究中的社会工作者属于社会组织，救助站即未成年人保护中心通过政府购买服务项目引入社会工作者。社会工作者所隶属的社会组织在专业领域积累了一定经验，承担过多项国家级、省级的社会工作项目，并获得了良好的评价，有一定的专业支撑。

（2）救助站。D 市救助站成立于2008年，内设未成年人保护科和社会工作科，为有需要的未成年人提供保护以及心理疏导、法律维权，并针对需求开展个案、小组工作等服务。D 市救助站同时也是当地未成年人保护中心，主要承担困境未成年人的保护、服务工作。

（3）街道。街道是未成年人保护站所在地，D 市未成年人保护中心在街道的派驻机构主要承担发现困境未成年人并对其进行救助和安置的职责。工作内容包括管理未成年人保护站的日常工作，统筹规划相关工作计划、协调工作人员。并与其他街道、机构或部门建立合作关系，及时为困境未成年人提供救助、保护、服务等，建立未成年人保护网络和联合反应机制。

（4）社区。社区直接与辖区内的家庭联系，落实、跟进未成年人保护工作。社区内设置专门的未成年人保护工作岗位，D 市将这个岗位设定为儿童主任。儿童主任负责日常的困境未成年人发现、监测工作，并定期向街道汇报，同时承担一些基础的相关政策宣传、协助困境未成年人申请救助、配合社会工作者入户家访、提供合适的活动场地及设施等工作。

2.“四方联动”的网络

为了更好地开展困境未成年人保护工作，救助站率先在D 市进行了政府采购，购买了社会组织的社会工作服务。在工作机制的摸索过程中，救助站牵头，社会工作者负责具体项目内容的实施。这一阶段推动D 市民政局出台了在街道设立未成年人保护站的政策。接下来，社会工作者需要和街道建立关系，走访每一个街道，向街道宣传未成年人保护工作以及街道在整个工作网络中的定位、角色和职责。通过街道，社会工作者和社区建立关系，让社区了解自身在一线未成年人保护工作中的职责，如何和街道、救助站、社会工作者合作，为未成年人服务。所以，在摸索“四方联动”工作机制如何开展的过程中，其网络格局基本体现为社会工作者和其他三个主体的分别互动，社会工作者努力打通几个主体之间的关联。

社会工作者——救助站。在社会工作者一线服务的基础上，救助站推动D 市民政局出台了《D 市民政局关于在城区试点设立街道未成年人保护工作站的通知》，旨在积极探索对遭遇生存和发展困境的未成年人的保护性救助模式。救助站通过引进社会工作专业服务完善其和政府的联动机制，建构未成年人社会保护工作格局。

社会工作者——街道。通过前期救助站和民政等部门联系以及政策倡导、落实等工作，各个街道对于未成年人保护工作有了一定了解。在摸索创建困境未成年人保护网络的过程中，首先需要在街道挂牌成立未成年人保护站。建站的过程中，社会工作者一直在和各个街道沟通，向其介绍正在搭建的致力于多个主体合作的工作机制。建站之后，街道要承担起统筹社区上报困境未成年人的需求以及和上一级的未成年人保护中心联络的桥梁角色。

社会工作者——社区。社会工作者与社区儿童主任联系，了解社区概况，包括社区的地理位置、楼宇结构、社区人口及未成年人数据、社区居委会的主要工作内容、社区活动场地、与哪些社会组织或企业有合作等，并着重了解困境未成年人的具体情况，依照《困境未成年人分类标准》与社区进行沟通，以期社区能结合自身工作明确本辖区内困境未成年人的精准信息。这一分类标准，是社会工作者与未成年人保护中心结合前期走访所获信息修改制定的。这样做的目的是从社区一线掌握未成年人的情况，有利于后续开展更为符合需求而有效的服务。

“社会工作者——救助站——街道——社区”的“四方联动”是通过不断摸索形成的。在摸索的过程中，具体工作主要由社会工作者承担，打通从救助站到街道、社区的沟通渠道，从上而下疏通工作路径。这一工作机制启动后，社区主动监测、发现困境未成年人的需求，并上报给街道未成年人保护站，这是一种自下而上的工作方向，也是更贴近真实需求的方式。这一工作机制体现为：

第一阶段：以儿童主任为主的社区负责发现困境未成年人。社区儿童主任负责每年对所辖区的困境未成年人进行动态管理，一年一筛查，核实情况后将基本信息汇总名单上报至街道未成年人保护站。街道负责汇总本街道所有困境未成年人名单，并将名单上报到未成年人保护中心。未成年人保护中心派社会组织中专业的社会工作者走访社区。

第二阶段：社会工作者根据社区上报的数据，对困境未成年人入户建档，并清楚了解每一个未成年人的需求，进行需求评估。这是接下来开展专业服务的重要基础。

第三阶段：社会工作者提供专业服务，包括个案工作、小组活动、社区活动等，并与街道、社区配合。

救助站所在的未成年人保护中心负责全程统筹工作。救助站是当地建立未成年人保护网络的发起者，本身即承担统筹工作，加上属于政府单位，与民政等部门有紧密的工作联系，有能力进行统筹。其统筹工作也包括协助解决社会工作者在一线服务中遇到的政策体制阻碍、推动相关政策的出台等内容，旨在不断完善未成年人保护网络。目前在D 市未成年人保护中心的推动下，A 区民政局已下发政策文件推动在所辖街道试点建立五个未成年人保护工作站。

二、“四方联动”的困境

“四方联动”工作机制旨在为困境未成年人提供全面、周到的服务工作。然而，这一机制存在两个方面的困境，一是各主体本身存在着或多或少的角色失衡；二是在运行的过程中出现偏差，制约了机制的功能发挥。

1.“四方联动”中主体角色失衡

（1）救助站的权力优势与行动滞后性

在多方主体合作中，救助站属于权力优势的一方。虽然救助站和街道、社区在行政体制中并没有直接的上下级关系，但救助站在原有的工作中与地方民政部门有着比较紧密的合作关系。推动当地民政部门出台文件，即《D 市民政局关于在城区试点设立街道未成年人保护工作站的通知》，这对街道、社区接受社会工作介入的服务有非常重要的作用。社会工作者的工作有了行政、体制上的“正当性”，更符合街道、社区的工作风格。然而救助站等地方政府机构意识先行，却往往行动滞后。虽已认识到社会组织、社会工作者在服务中的作用，并采取了政府购买服务等方式为困境未成年人服务，但是工作机制正式启动后，救助站等地方政府机构却将服务工作完全交给社会工作者开展，除了一些资源协调外，具体工作参与较少。

（2）街道、社区与居民的关系优势与路径依赖性

社区是和居民直接接触的组织，和居民有经常性的联系，了解社区情况，更容易发现社区居民的真实需求。社区的主要代言人是居委会，虽然其在法定性质上是群众自治组织，但在实际上，居委会仍被视为政府的“代理人”，且执行着上级政府下达的各项任务，仍有较强的路径依赖性。〔3〕街道与社区是国家基层治理的重要单位，承接着各个上级部门下派到基层的工作，工作内容繁多，工作人员有限，很难在诸多行政事务的压力之外主动寻求工作模式的改进。而与此同时，这是一项需要摸索的工作，可能存在反复甚至倒退的可能，需要投入精力与工作热情。

（3）社会工作者的专业优势与权力弱势

能够进入政府购买服务的社会工作者，一般都接受过专业的社会工作教育，并在相关领域积累了一定经验，有能力开展专业服务；能够从未成年人需求出发，制定合适的服务方案，具有专业优势。政府购买服务中的社会工作者，一方面希望保持专业性，不过多受到政府部门的限制或其他项目之外事务的干预；另一方面，社会工作者不隶属于政府组织，很难在一开始就得到相关单位的配合和支持。迫于权力弱势的现状，在开展工作中不得不依赖政府参与其中协调。这在一定程度上打击了社会工作者对专业的认识，也是目前我国社会工作人才流动性较大的一个原因，客观上制约了这一领域的专业化与职业化的发展。

从各个主体角色分析中可以看出，“四方联动”处于倾斜的结构，需要进一步完善。多主体联动、合作工作机制的顺利开展，需要街道、社区等的体制创新，这不单是社会工作者一方力量可以达成的。

2.“四方联动”运行过程中出现偏差

（1）困境未成年人的分类标准不统一

在实际开展工作中，不同部门对困境未成年人存在不同的分类标准。救助站在每年的救助活动中，会根据当年的经费情况，设置不同的救助标准。这样会导致社会工作者在进行走访时，收集到的资料不一致。在项目初期，救助站将困境未成年人划分为监护缺失或不当类、重病重残类、经济困难类。但在实际工作中发现，这几个分类标准存在交叉不明确的问题，如因监护人重病重残导致经济困难，削弱了监护未成年人能力的情况。既能划分到监护缺失类，也能划分到重病重残类、经济困难类，分类类别没有排他性。社会工作者在开展工作中，对分类标准进行了修改，目前已基本形成了分类明确、清晰的类别。遵循排他性原则，属于困境未成年人本身的原因划分为一类，属于家长的原因划分为一类。具体划分为两类标准：一是未成年人自身重病重残类；二是家长的监护困境类，包括监护人重病重残类、监护人忽视未成年人、监护人虐待未成年人等。

（2）问题视角与优势视角的分割

受救助站工作体系的影响，社会工作者在设计具体的项目方案时，更多将服务对象当成问题人群。“困境未成年人”这一概念的界定，本身即充满着“问题”的倾向。例如，社会工作者在某个案接案表中对服务对象情况的记录是：“孩子身体不好，经常生病，现在还患有过敏性鼻炎，医生嘱咐不能吃凉的食物，现在病情得到控制。孩子比较内向，不愿意和陌生人说话，而且说话声音很小。”发现服务对象存在的问题本身是必要的，社会工作者根据问题可以更有针对性地设计服务方案，但是在解决问题的过程中，社会工作者需要发现服务对象的优势。在对一个患病的孩子开展服务的过程中，问题视角下的工作只看到孩子残缺的身体，如何通过链接资源等服务能够改善孩子的身体状况才是最重要的。孩子有哪些优点，如有什么才能、才艺或者其他做得比较好的地方，都是可以发现并着重强调的。让孩子发挥自己的优势，可促进因身体不健康造成的心理、社会交往等方面问题的解决。两种视角在实务中应该共同合作，而它们的分割在一定程度上冲击了社会工作者的专业性。

（3）数字指标评估与服务对象主体性缺位

政府购买社会工作服务项目从申请时就确定了周期内各项服务要完成的数字指标，而对未成年人能力提升方面则没有有效的评估方式。本研究中涉及的项目书规定的服务产出指标为：“建立1 套保护站工作流程标准；开展4次400人次的宣传活动；完成100人次的建档工作；走访40人次；开展120人次个案辅导，20 次160 人次的小组工作，20次400 人次社区活动；4 场社会工作培训。”在项目实际进展中，前期与民政部门沟通和走访、联系街道推进未成年人保护站的建立投入了大量时间，导致在中期评估时，很多要求完成的工作量没有完成。在这个时候，社会工作者很容易为了完成工作量而开展活动，而不是从服务对象的需求出发考虑，从而出现了专业服务与绩效考核逻辑冲突的困境。〔4〕

一线社会工作者在项目反思中提到：“这一周有好多文书要写，一份观影活动计划书及总结报告，一份社会工作宣传活动计划书，剩下就是更新建档表。感觉就是跟陀螺一样，被抽着转动，这种感觉非常不好，怎样才能跳出这个魔咒，我们成为工作的主导者，不是为了工作而工作。”这是在政府购买社会工作服务项目中经常会出现的问题，也体现了我国改革开放四十年以来越来越注重以数字化、理想化和科层化管理为特征的技术治理。〔5〕这样的管理方式有其优越性，如将模糊性的工作成果转化为清晰、规范的指标，更容易评价工作成效，但是很容易出现“指标绑架”的问题，以至于为了追求工作量的完成，而逐渐偏离了“以需求为导向”的服务逻辑。

在过于强调数字的客观指标的同时，往往忽视未成年人的主观感受。如在评估个案介入效果上，有时候受限于特定的时间、空间等因素，更多的是在和家长沟通。例如，S 是一名小学生，家长反映孩子平时不爱说话，希望能变得开朗些。社会工作者针对这一需求进行过几次个案介入，介入中孩子表现较好，能够主动发言、结交朋友。在考虑是否进入结案阶段中，家长反映“孩子还是太内向，一天在家也说不了几句话”。在S的个案服务中，首先需求是家长提出的，忽视了孩子自身的想法。评估时，更多的是家长评价孩子的表现，孩子的声音很微弱。其实，在服务后期，社会工作者发现孩子沉默寡言在很大程度上和家长的教育态度相关。该家长因过于担心安全问题而常常让孩子待在家中，并对孩子身体体弱多病抱有深深的自责感，认为自己没有照顾好孩子。如果在初期能充分了解孩子及家长的情况，介入方案会更加有针对性。专业常常会急于帮助人，但不了解人。因此，助人的成效大打折扣，资源往往错置。〔6〕这里出现的问题是，没有关注到最应该了解的人。

三、结论与讨论

1.体制内外博弈的过程

“四方联动”工作机制的建立是体制内外博弈的过程。“四方联动”模式的探索是救助站通过购买社会工作服务发起的，旨在构建未成年人保护工作网络。“联动”本质上是合作，而合作必须在共同的目标指向下才能达成。这个共同的目标体现为三个方面：对个体而言，在D 市某区的项目中体现为提升困境未成年人的福利水平，促进学习、生活、发展等能力的提升；对社区而言，是建设一个有序的治理结构，将社区建设成为生活共同体；对政府管理而言，通过以上两个目标的实现，减少对社区管理的干预，保证基层秩序的稳定。〔7〕

然而，在项目实际运行中，社会工作者承担了大部分工作。这四个主体中，救助站、街道、社区是原本就存在于体制内的政府单位，有自身的行政考核工作。社会工作者是属于体制外的力量，希望通过努力能够达成几个主体间的紧密合作：从困境未成年人的监测、发现、上报到走访建档、开展专业服务、统筹资源等。

社会工作在参与社区治理的过程中，在思维方式与行动方式上均与原有治理机制存在一定的对接障碍，存在专业基层融入的困境。〔8〕由于社会工作“外来者”的身份，很多工作难以推进。如果不是上一级下达的行政任务，下一级政府单位对“额外”的工作不太愿意主动参与、承担。只能依附救助站的行政力量，通过推动民政局下达政策文件，再和街道沟通，这样才有了“正式的理由”与街道联系。

体制内外的博弈还体现在与服务对象的接触中。D 市的社会工作发展较为落后，社会公众对这一专业并不了解。很多时候社会工作者在介绍自己的时候会说自己是救助站的社会工作者，以便于建立信任关系。而基于救助站的工作内容，对困境未成年人在每年的固定时间段会有物资发放的救助工作。很多服务对象在初期接受社会工作者时，都寄希望于能申请到救助站的一些金钱上的补助，对社会工作这一工作有一定误解。

2.社会救助范式向服务范式的转变

“四方联动”工作机制体现了未成年人保护由社会救助范式向服务范式的转变。救助站的工作体现了未成年人保护的社会救助范式，是最早、最基础的未成年人福利类型。社会救助范式是指国家和社会对那些因个人因素与结构性因素而遭遇不幸事故，从而导致未成年人及其家庭成员劳动能力或生活能力暂时或永久性丧失，而必须由国家和社会予以救济、救助，以便保障其基本生活需要满足的福利性政策与服务体系。〔9〕这一范式在我国的未成年人保护体系中发挥着重要作用。传统的救助站主要关注的是流浪儿童，对其进行发现，并接入救助站，实行站内救助，包括住宿、吃饭、寻亲等。对社区内的困境未成年人的保护主要体现为物资帮扶，在一定程度上缓解困境未成年人家庭的经济压力。传统的救助更侧重物质上的救济，服务内容较单一，对精神健康、社交需求等回应得较少。

近年来，救助站在困境未成年人保护方面做了不少尝试。其中，购买社会工作服务是创新传统救助工作的重要举措。社会工作参与救助困境未成年人，是实现救助范式向提升服务范式转变的努力尝试，旨在通过资源整合与联结，打造以未成年人为服务主体和中心的体制。未成年人不是消极被动地接受救助、教养和社会保护，而是积极主动和广泛地参与家庭生活、文化生活和社会生活。〔10〕

这一体制从探索到成熟的过程是漫长的，其间遇到的问题与困境还需各方通力合作。本研究中D 市通过引进社会工作服务，提升困境未成年人的保护工作，是引进社会力量的尝试。通过专业的社会工作服务，能够实现以未成年人为焦点，关注未成年人的整体发展和福祉的目的，并能够超越物质帮扶层面，实现以需求为本的服务，进而更加注重未成年人的成长、发展的能力。