论生态损害赔偿磋商协议司法确认制度

辛苗苗

（西南政法大学，重庆，401120）

2015年颁布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》明确指出部分省份可进行生态损害赔偿制度的相关改革试点工作，其中规定了赔偿磋商制度与诉讼程序的衔接机制，即先行磋商—未达成协议—转入诉讼程序①规定在“二、试点原则”中：主动磋商，司法保障。生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。未经磋商或磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。；在对几年试点工作进行经验总结的基础上，2018年颁布施行了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）②磋商协议司法确认制度规定在“四、工作内容”中：(四)开展赔偿磋商。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。，自此试点探索阶段结束而进入制度全面推行阶段，磋商制度在各省全面落实。磋商制度的适用旨在克服诉讼审理期限过于漫长的问题，先由双方进行磋商以快速达成协议推进修复生态环境损害措施的尽快落实，避免环境因修复不及时而进一步恶化。但是义务人对于磋商后达成的协议反悔或者不履行时应如何继续推进修复计划，对此实务中先行展开了解决机制的探索，其中贵州省探索制定了首份生态环境损害赔偿协议司法确认裁定书，是创新解决磋商协议救济问题的一次有益尝试，为后续制度的构建完善提供了实践参考。《改革方案》由此吸收肯定了贵州省试点实践的创新之处，确立了磋商协议司法确认制度。

2019年6月5日，最高人民法院发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)，此规定意味着正式在立法层面对磋商协议的司法确认制度予以肯定。其中第20条明确设置了确认申请受理后公告期程序，即需对协议内容进行至少30日的公告；其次明确了法院应审查的相关内容，及裁定书向社会公开的程序。但除了第20条规定的这些内容外，立法未对磋商协议司法确认程序进行另外特殊细致的设计，对于缺失的程序内容如果参照依据普通的司法确认程序进行适用，则忽略了磋商协议本身的特殊之处。因此本文拟对贵州省的磋商协议司法确认案进行分析，在现有的司法确认程序的基础上，结合磋商协议的具体特点，探索并细化磋商协议司法确认的制度规则。

一、首例生态损害赔偿磋商司法确认案分析

（一）案情简述

贵阳某化肥公司委托某劳务公司清运污泥渣，但劳务公司并未按照协议内容履行，反而在某地块进行非法倾倒，对倾倒地的生态环境造成严重损害[1]。当地环保局发现环境被污染的状况后，对劳务公司的非法倾倒行为进行了立案审查，并同时开展了对倾倒地的污染调查评估工作，在相关调查评估报告完成后，贵州省环境保护厅委托律师协会主持磋商活动，之后成功达成协议[2]。

2017年1月13日，磋商双方共同向清镇市人民法院申请司法确认，于1月22日立案受理，并于1月23日至2月6日期间对协议内容进行为期15天的公示，之后于3月27日作出协议有效的裁定[3]。

（二）将磋商协议纳入司法确认范围的创新探索

磋商协议在义务人未履行或拒不履行协议时，无法推动生态环境修复计划的及时实行。为解决事关生态环境的协议履行问题，相关试点省份进行了探索创新。贵州省在磋商成功后，采取了由人民法院作出司法确认裁定书的救济方式。除此之外，《绍兴市生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》第20条规定可直接赋予赔偿协议以强制执行力，《桐乡市生态赔偿暂行办法》第33条规定赔偿协议应当经公证机构公证以保证执行力[4]。但《改革方案》及《若干规定》都对贵州省的探索做法予以了肯定，磋商协议司法确认制度由此在立法层面正式提出，协议缺乏执行力的救济问题得到了统一的解决途径。

司法确认制度是指人民法院依照当事人的申请，对当事人之间达成的非诉调解协议进行审查并确认其法律效力的制度[5]。该制度最先在甘肃定西法院系统进行积极探索，相关经验被称为“定西做法”，之后在最高法院制定规范性文件、人民调解法和民事诉讼法修正案时所吸纳[6]。此前规定司法确认的案件范围包括“行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织达成的具有民事合同性质的协议”[7]。由此可知协议性质应属民事合同，但学界对于磋商协议的性质颇有争议，即存在纯粹的民事性质说、行政性质说等观点。主张行政性质说的学者认为“生态损害赔偿协议的缔结是协商行政的一种表现，磋商协议系在协商行政过程中达成的为满足公益目的的行政契约”[8]；民事性质说则主张磋商主体处于平等地位，行政机关此时所代表的是社会公众，因此经自愿合法、平等磋商达成的赔偿协议是具有民事性质的协议。目前主流观点倾向于民事性质说，立法将磋商协议纳入司法确认的范畴，实际上也是承认其民事性质的体现。

二、磋商协议司法确认程序缺乏细化

从立法规定的普通司法确认程序来看，早在2004年、2009年，立法便明确细化了对调解协议进行司法确认的程序，相关条文明确了司法确认的受案范围、管辖法院申请和受理审查程序，裁判文书及法律效力等内容③最高人民法院于2004年发布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、于2009年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。；2011年施行的《人民调解法》第33条及同年3月施行的司法解释，进一步对司法确认的审查程序、审查期限及不予确认的内容等做出详细规定④第33条：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。。2012年《民事诉讼法》第194条⑤第194条：申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。，及司法解释第356条、360条进一步对受理审查的程序以及审查后的处理方式进行了细化。由此可以看出现有立法对普通调解协议司法确认的程序设计已成体系，程序如何推进规定十分细致，在管辖法院，申请方式、申请期限、申请材料的提交审查、不予确认的具体情形、不予确认后的处理方式等方面都有明确详细的规定，那么此一般司法确认程序能否适用于赔偿磋商协议呢？

《改革方案》和《若干规定》所明确的程序内容包括：确立磋商协议司法确认制度，确定公告期、审查的内容、裁定书公开。其中公告期的设置与贵州省一案的实践探索相呼应，该个案在确认程序中增设了15日的公示期，区别于普通司法确认的程序设置。《若干规定》对公示的做法予以肯定，创新设置了30天的公示期。但遗憾的是除了公示期以及审查的内容外，并未对受理磋商协议的司法确认申请后如何审查，审查要件、标准及期限多少、不予确认后的处理方式进行详细规定。

生态环境一旦遭受损害不仅危及单个权利人的利益，还涉及社会公共利益，生态环境于社会公众而言是生存的必需要件；因此与普通的民事合同不同，受损生态环境如何进行赔偿，修复工作如何计划实施，如何最大程度保障公共的利益皆为磋商协议中的重要内容；且磋商协议不能仅基于彼此间权利义务的互相让步而达成，而应将修复计划的切实可行、修复成本及收获的环境效益等因素纳入考虑范围。凡是涉及公共利益的事项，赔偿权利人不能擅自处分相关权利，不能随意的对协议内容进行妥协或退让，其必须基于公众的利益维护的立场进行磋商。磋商协议的达成需要政府等行政机关花费时间精力完成调查和评估等程序，且环境的修复不是一朝一夕，而需长久的努力治理，基于此，生态环境损害赔偿协议司法确认制度的设计不应直接套用普通的司法确认制度，应考虑赔偿协议的特殊性予以特殊规制。从现有的公示期以及裁定书需公开接受公众监督的程序设计来看，立法意识到了赔偿协议的特殊性，下一步立法应对审查要件，审查期限以及审查后的处理方式予以详细的规定。

三、磋商协议申请司法确认的审查要件

司法确认的审查对象是磋商协议本身，现有法律未对申请磋商协议司法确认后法院是否需审查后受理确认、应如何审查的内容进行规定，这将导致各地法院在受理磋商协议司法确认申请后面临立法缺失的困境，因此为解决受理审查要件缺失而导致司法实践混乱的问题，应针对磋商协议的特点完善受理该类司法确认案件的审查要件。

（一）根据磋商协议的特点细化审查要件

人民法院在运用司法确认模式对磋商协议赋予强制执行力的保障之前，应首先对该协议的具体内容进行司法审查，审查是否应受理该确认申请，是否应作出予以确认的裁定。那么磋商协议的受理审查条件应如何设置呢，针对这一问题，可从普通调解协议的受理条件出发进行探讨。根据相关法律规定，司法确认申请首先要求当事人双方共同向法院提出申请；并提交协议及相关证明材料；还需审查协议达成的自愿性和合法性。对于“当事人双方共同”的要件，如果法院发现只有一方当事人申请的，可通知另一方当事人，另一方当事人书面表示同意或在确认申请书上签字的，视为共同提出申请；对于“证明资料”，应审查协议及相关组织主持调解的证明，与协议相关的其他证明材料；对于“合法性”要件，除了《若干规定》所明确的审查内容外，普通调解协议还应审查是否违背公序良俗，是否内容不明确，调解组织是否有违反相关职业准则的行为等内容；对于“自愿性”要件，应审查是否违背当事人真实意思，调解协议是否显示公正。

那么就磋商协议的审查要件来说，“当事人双方共同”的要件应予以增加，在磋商协议中权利人和义务人应共同申请司法确认；对于“证明资料”，由于磋商协议涉及多项内容，因此除了一般的司法确认申请书、磋商协议，有关身份信息的材料之外，还应向法院提交以下材料：相关环境损害调查、鉴定评估报告，关于损害事实及相关证据材料等；对于“合法性”的审查，《若干规定》仅规定了两项不予司法确认的情形，这两项规定与一般的司法确认的除外情形相比进行了删减，对于协议内容侵害第三人合法权益、违反公序良俗等情形未予规定。在生态环境遭受损害时，赔偿协议侵害第三人合法权益的内容会被社会公共利益所吸收，环境修复类磋商协议不涉及对于公序良俗的违反，可不予规定；而对于协议内容不明确的情形会导致协议中涉及的修复计划或赔偿等内容无法执行，最终损害社会公共利益，因此法院应依据损害事实和修复方案的实际情况，对协议中所商定的具体内容进行审查，确保生态环境修复治理措施是明确具体且能及时可行的。因此应在合法性审查的内容中需要加入审查调解内容是否明确、是否具有可执行性的审查内容。

（二）确立对磋商协议进行实质审查的标准

“磋商协议以平等、协商为理念，旨在通过政府与赔偿义务主体的交往对话，促进损害结果评估量化及有效修复方案的达成”[9]。生态环境损害赔偿磋商协议具有民事性质，但区别于一般的民事调解协议。普通调解协议仅需单纯的依据合意协商，彼此让步即可达成，相关权利义务的处分结果也仅约束协议双方；但“生态环境损害赔偿协议除包括当事人信息、生态损害事实、责任认定及承担、生效条款等基本条款外，还应当包括评估鉴定情况、生态环境修复方案要点及时限、修复费用承担及监理、修复后评估、其他费用承担等”[10]。因此实际上生态环境损害赔偿磋商协议的内容涉及环境修复计划的具体确定实施，更加复杂，领域的专业性较强，因此还应明确法院进行实质审查的标准。

生态环境损害发生后，需要对损害事实进行调查和专业评估，赔偿权利人与赔偿义务人磋商时会就损害事实与程度、赔偿的责任承担方式等具体问题进行讨论，就协议目的而言，其旨在确保生态环境的修复、保障公众的环境利益，而非定纷止争。可见，仅对协议进行形式审查并不足够，还需对协议内容是否符合公众环境利益诉求以及其履行是否能实现受损生态环境的修复进行实质审查。在审查赔偿磋商协议的实质内容时，由于涉及较为专业、复杂的领域，应考虑聘请相关领域的专家在庭内提供咨询服务，保证司法确认的规范性；司法确认案件虽以适用独任制为原则，但由于赔偿磋商协议涉及标的额大、法律关系相对复杂、社会影响面较广，必要时应考虑组成合议庭进行审查[11]。

四、磋商协议司法确认案件审理期限

对于普通调解协议司法确认的审查期限，法律明确了审查期限一般是从申请之日开始起算，时间为15天，依特殊情况可申请批准延长至25天。《若干规定》中并没有关于磋商协议申请司法确认的审查期限的内容，仅规定了公示期。此种做法是否意味着只要公示期期间未收到公众的意见、异议，法院予以审查相关要件后可以在任何时间决定作出裁定，即无审理期限的限制。经磋商达成的协议涉及公共生态环境的保护，须保障公众的知情权并接受监督，因此公示期的设置是合理的，但如果仅限定公示期而对审理期限没有约束，那么及时修复生态环境，维护公共利益的目的便无法及时保障，因而应当对生态损害赔偿协议的审理期限进行统一，既能预防法官拖延审查，也能保障及时获得执行依据。

赔偿权利人和责任人在向法院申请司法确认之后，法院应在立法规定的时间内对磋商协议进行处理。普通协议的审理期限最长不得超过25天，但在贵州省的司法确认一案中，法院从受理到作出裁定一共用了66天的时间，除去15天的公示期共用时51天，与普通调解协议的审理期限相比时间翻倍。由于生态环境损害赔偿案件具有很强的专业性、调查评估资料复杂，再加上需对磋商协议内容进行实质审查，因而在普通审理期限基础上适当延长较为合理。考虑到磋商协议为期30天的公示期以及参照贵州省的实践，笔者认为将法官审查期限规定为30日较为合理，利于及时对磋商协议进行确认，促进生态修复计划的及时实施。不过考虑到生态环境损害案件的危害或紧迫性、复杂性程度不同，还应规定需要延长时限的法定条件，在法定条件下经本院院长同意还可以申请再延长15日。

五、对磋商协议不予确认后的救济方式

《若干规定》中明确经确认裁定后的磋商协议具有强制执行力，然而，并未明确人民法院对磋商协议不予确认时该如何处理，此时是否意味着该协议已经被司法程序撤销？赔偿权利人是否可以重新磋商之后再申请司法确认？由于生态损害赔偿磋商协议涉及公共利益，涉及生态环境修复的急迫性，因此，立法不能止步于确认后赋予强制执行力，还需明确不予确认后的救济问题。

对于普通调解协议，法院会做出确认有效或无效的裁定，而后当事人可通过变更原协议或者达成新的协议，或向人民法院提起诉讼的方式进行救济[12]。但法院对磋商协议驳回确认申请或不予确认时应如何救济，是否可以如同普通调解协议一样对三种救济方式自由进行选择呢？经磋商所达成的赔偿协议实质上属于民事合同，那么通常而言赔偿权利人与责任方在法院不予确认协议时，可以依据自愿原则选择再次协商达成协议；但赔偿协议的内容是针对生态环境如何修复赔偿，因此对于不予确认的磋商协议应当尽快予以处理，以便尽快开展修复环境计划。且前文已阐述对于磋商协议的内容需要进行实质审查，如果法院作出不予确认的裁定，则说明审查出磋商协议存在重大瑕疵，或内容不合法、或不具有可执行性，由于原来的磋商协议存在重大瑕疵，所以在法院不予确认后，让当事人变更协议或达成新的协议是不可行的，首次磋商并未顺利得到司法确认，再次进行磋商如果未成功，则势必消耗更多的时间，而且是否可得到切实履行还具有不确定性；因此应规定在不予确认裁定作出后，赔偿权利人应直接另行提起生态环境损害赔偿诉讼的救济方式。

磋商制度对于生态环境修复计划的及时推进落实具有重要意义，为了进一步保障磋商协议内容的强制执行力，针对磋商协议司法确认制度进行细化探讨十分必要。在具体程序设计上，应明确在达成生态损害赔偿磋商协议后，权利人和责任人共同向法院申请司法确认，并向法院提交双方基本信息，生态环境损害鉴定评估报告，确定损害事实的相关证据材料，磋商协议及相关的修复计划书等；法院受理后对磋商协议进行至少30天的公示；公示期后法院应对赔偿协议进行实质审查，审查涵盖协议的自愿性、合法性及可执行性等内容；明确审查期限为自受理后起算的30日且可申请延长，法院须在此期限内作出予以或不予确认的裁定；如法院裁定不予确认，为了保障生态修复的及时展开，应规定直接让赔偿权利人提起生态环境赔偿诉讼。