广东资历框架与香港资历架构合法化过程的比较研究

赵斯羽

（广东开放大学，广东广州，510091）

当今社会，知识更新迭代速度日益加快，社会用人需求日新月异，新兴职业岗位层出不穷；教育系统的传统培养机制常常难以匹配劳动力市场的需求，教育改革的呼声此起彼伏，终身教育成为适应现代社会快速发展的必然选择，各国各地区都积极开展终身教育领域的实践。2018年9月召开的全国教育大会提出“要加快建成更加开放灵活的教育”，使学业提升通道、职业晋升通道、社会上升通道更顺畅[1]。2019年2月中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》将“构建服务全民的终身学习体系”作为面向教育现代化的十大战略任务提出[2]。在国家政策文件的指导下，建立国家资历框架，建立健全国家学分银行制度就成为终身教育的题中之义。资历框架是一整套对学习、职业能力实现全覆盖的分类标准。作为区别于传统学历、职业资格的一项评价体系，资历框架存在着广泛的社会需求，但在其推行过程中也遭遇了瓶颈，虽然许多国家和地区的政府都认可资历框架的价值，但在民众和行业中的社会认可度还需提升。新制度的推行不仅需改革已有的社会制度，也会触及人们头脑中根深蒂固的观念。本文在组织社会学制度学派的理论基础上，聚焦制度形成过程中的合法性问题，以推行制度的具体组织为研究对象，通过个案比较的方法，使用公开的政策文件及相关组织机构对外宣传的文本资料，对广东与香港的资历框架实践进行比较，对资历框架的合法性机制和过程进行分析，并在此基础上为广东资历框架的建设提出建议。

一、理论与方法：制度主义视野下的合法性问题

资历框架已经推行很久，但其社会认可度仍需提高。在新制度主义理论视野下，资历框架的社会认可度问题即为这项制度的建立、维系过程中的合法性与制度化问题。在新制度主义者看来，制度是“由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次的稳定社会构成”[3]，包含了规制性要素、规范性要素和“文化-认知”性要素。作为一项集体共识，新制度的建立必须获得社会的认可。我们把一种制度符合其环境因素所必须采取的行动，称为合法性过程。制度性学派使用合法性的概念主要是强调在社会认可的基础上建立的一种权威关系。根据上述制度三要素：规制性要素、规范性要素、“文化-认知”性要素，可以对合法性进行进一步的拆解（表1）。以资历框架为例，其规制性要素的合法性，主要是指其建立必须获得法律法规支持；其规范性要素的合法性，主要是指其建立和维系须符合一定的价值观和规范；“文化-认知”性要素的合法性是指资历框架须符合公众的观念、认知；制度三要素分别对应了人类社会的法律，道德和文化三个维度。不同的合法性机制对制度和组织有不同的要求，制度的三要素之间既相互独立，又可以互相强化。

表1 制度三要素[4]

作为一项教育制度改革的具体实践，我国各地区资历框架的实践虽然起步较晚，但也初具规模。香港地区的资历框架名称为“资历架构”。香港特区政府在2008年推出资历架构，目的是服务市民的终身教育需求，截止2020年2月，香港已在22个行业推行了《能力标准说明》，有34,098人通过“过往资历认可机制”，获得72,000张资历证明证书，超过4,800个培训课程接受评审并取得资历架构认可，提供超过8,200个获资历架构认可的学术及职业资历可供进修人士选择[5]。广东资历框架的建设稍晚于香港，但也已经取得一定成绩。广东资历框架以实现学习成果互认，推广弹性学分制，建立学习型社会，实现终身学习、终身教育为目标，与学分银行组合发展，形成资历框架引领学分银行的“制度+组织”模式。虽然这项制度改革得到了各级政府教育组织的支持，但在社会认可度上还需要进一步提升。下文分别对两者的制度环境、规制性要素、规范性要素、“文化-认知”性要素进行比较，揭示其共性和差异，并为广东资历框架的进一步发展提出建议。

二、香港资历架构的合法化过程

（一）香港资历架构及其制度环境

为适应社会发展，提高人力资源质量，香港特别行政区政府教育局2008年5月5日正式推行资历架构（表2）。香港的资历架构是一个七级的资历级别制度，涵盖学术、职业专才、持续教育、培训等不同教育类别。为保证资历架构的合法性，在正式推出之前当局完成了专业组织咨询、法律保障、质量保障机制建立等准备步骤；为确保其有效性，在正式推出后，责任主体组织实施了撰写能力标准、推广过往资历认可、制定学分转移政策等具体应用项目；并协调成立了覆盖香港半数劳动人口的行业培训咨询委员会，实施了资历架构资金资助计划，开展国际交流与合作。香港资历架构的成功经验，为内地资历架构的建设提供了宝贵的启示和借鉴[6][7]。

表2 香港资历架构发展大事记

香港资历框架推行的社会基础是香港的制度环境，在行政事务中，香港的政府机构依赖咨询机构、法定机构进行政策咨询和技术服务，并实行“多元共治”的社会治理模式[8]，主要是指香港社会在政府的主导下，由多种主体共同参与社会治理[9]。这些主体包括：公共部门（非政府部门）、第三部门、私营机构、专业人士等。以教育领域为例，香港的高等教育实行分权治理[10]，许多的管理功能都由公共机构和高校执行，具有较强的灵活性，也有利于最大限度地调动专业力量。以资历框架的推行为例（图1），其涉及的机构主要有：香港教育局、资历架构秘书处、香港学术评审局、行业协会、高校、大学教育资助委员会等，其中只有香港教育局是政府机构，其余皆为不同类型的非政府机构，因此其活动空间较为灵活，也比较便于沟通协调不同性质的利益相关方，如教育机构、行业协会、企业雇主等，并且与世界范围内各国各地区保持良好的互动与合作。

围绕资历框架的建设需要，香港资历架构秘书处、香港学术及职业资历评审局、行业培训咨询委员会有着合理的角色分工和充分的良性互动，形成了保障资历架构运行的社会支持系统（图2），不仅有政府力量的支持，也有行业协会的有效参与。香港资历架构秘书处是由香港教育局管辖授权的公共部门，具有长效性，设置于职业训练局之下，执行政府的决策，通过行业咨询委员会与香港产业界有着密切的互动。同时，香港的产业界也有着专业性较强的行业协会，这种社会背景是香港资历架构不同于中国内地的社会环境。

（二）香港资历架构的合法性实践

1.规制性要素的合法性

制度的规制性要素强调遵守规则是合法性的基础。香港资历架构在推行之初就有着充分的法律保障和行政支持，这为其发展奠定了良好的基础。首先，在立法准备方面，立法会于2007年颁布《学术及职业资历评审条例》（第592章），该条例为设立资历架构及其相关质素保证机制提供了法律支持。2008年5月5日全面生效后，资历架构同时正式推行。在行政支持方面，香港特别行政区政府教育局负责制订资历架构的政策、策略及发展方向。教育局于2009年6月成立资历架构秘书处，作为其执行单位负责构建、推行及宣传资历架构。香港教育局在公共机构的架构内设置资历框架秘书处，这为资历架构的合法性提供了组织架构上的保障，具有官方色彩，可执行政府延伸职能。

图1 香港资历架构涉及的相关机构

图2 香港资历架构的社会支持系统

2.规范性要素的合法性

制度的规范性要素强调保障合法性较深层的道德基础，规范性要素主要表现为一种社会价值的集体共识，更强调专业评估团体的作用，资格认证与信用等级鉴定的专业程序，如学校或专业组织的认可等[11]。提高规范性要素的密度可以提高组织或者制度的合法性。香港是高度依赖法律、规则的专业主义社会，在资历架构的推行过程中也体现了这一点。首先，根据《学术及职业资历评审条例》（第592章）成立香港学术及职业资历评审局，制定了一系列的评审流程和评审标准，这为资历架构的规范性提供了基础性的保障。其次，形成了“资历级别-资历学分-学分累积及转移-资历名衔”的概念体系，联合行业力量编写了香港急需人才行业的“能力标准”，制订了资历名册，对资历架构认证的课程、机构进行了数据库管理。此外，基于《学术及职业资历评审条例》（第592章），资历架构还在组织制定新的规范，而这些具有服务性质的规范性要素可以通过提升资历架构的规范性获得社会认可。

3.“文化-认知”性要素的合法性

“文化-认知”性要素的合法性强调更深层的认知上的一致性，这种合法性依赖于潜意识中被视为理所当然的分类。2016年香港立法会文件称香港资历架构“是涵盖学术、职业和持续教育界别的平台，旨在推动终身学习，持续提升本港整体工作人口的质素、专业水平及竞争力，以配合日趋全球化和以知识为本经济体系的需要”[12]。其中能力为本、终身学习是其最主要的区别于其他教育政策的价值追求。在香港资历架构的实践过程中，由于政府的强力推动，再加上业界自身的需求，市民对上述两项意义有着较为一致的认知。

这一理念也得到了香港其他政府部门或公共机构以及香港各行业协会的支持，这种认知上的统一为资历架构的推行起到了推动作用。例如，香港警队是首个获认可开办资历架构认证课程的政府部门，实践着能力为本、终身学习的理念和规划。目前，香港警队共有11个课程获得资历架构认证，当中最高级别的课程为第六级，即与硕士学位相同级别。警队致力推动人员终身学习，并与本地及海外著名的学术机构达成进修衔接[13]。在行业企业方面，到2019年底，香港资历架构共成立了22个行业培训咨询委员会，覆盖了超过香港半数以上的劳动力人口。各行业的龙头企业参与了资历框架的相关工作，其中包括大家乐、屈臣氏、中国银行（香港）等[14]。企业根据资历架构提供的能力标准设立培训课程。企业和用人单位是资历架构合法性的重要利益相关方，企业的认可才是资历架构提高社会认可度合法性的关键动力机制，这说明学习者基于资历构架的学习成本，最终可以为自己获得更好的就业资本。

三、广东资历框架的合法性实践

（一）组织及其制度环境

广东终身教育学分银行（以下简称“广东学分银行”）是广东资历框架的执行机构，于2014年经广东省人民政府同意成立，挂靠广东开放大学，是以推行学分积累与转换政策为主要功能的政府延伸机构，具有一定的合法性保障。2005年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中首次提出建设学分银行的任务，这是建设学习型社会、践行终身学习理念的具体举措[15]。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布后，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，明确提出建设学习成果认证与学分银行制度、及构建人才成长“立交桥”等一系列设想[16]。广东学分银行在实践过程中，探索出基于资历框架①广东发布了我国首个省级终身教育资历框架等级标准——《广东终身教育资历框架等级标准》，该标准是由广东开放大学牵头研制、由国家标准化管理委员会备案、广东省质量技术监督局审批发布的地方标准，是当前最具备成为国家级标准条件的资历框架等级标准。进行学分银行建设的模式。2018年，广东省人大公布的《广东省职业教育条例》明确将通过学分积累、转移和互换推进终身教育的内容写入法律条例[17]。国内对“学分银行”的定义已有共识：即模拟、借鉴银行特点，以学分为计量单位，对学习者的各类学习成果进行统一认证与核算[18]，并且已进行了较为广泛的建设实践。

广东学分银行由广东省教育体制改革领导小组统筹领导和协调，由广东省教育厅主办和管理，进行了系统化的顶层设计，整个系统由决策机构管理委员会、咨询机构专家委员会、质量保障机构、和执行机构学分银行管理中心（图3）构成。其中学分银行管理委员会由省直相关机构单位②相关机构单位包括6委厅（省教育厅、省人力资源社会保障厅、省发展改革委、省经济信息化委、省民政厅、省财政厅）和2院（省教育考试院、省教育研究院）。及相关高校③相关高校主要由广东开放大学、中山大学、华南理工大学、华南师范大学、广东轻工职业技术学院、广州番禺职业技术学院6所学校组成。参与构成；专家委员会由境内外21名知名专家组成；执行机构学分银行管理中心挂靠广东开放大学，由工作人员十余人组成；整个学分银行制度体系仅余质量保障机构尚未建立。作为一项系统性的公共政策，基于资历框架的学分银行质量保障机制是学分银行整体运行模式的重要组成部分，但由于其建立涉及复杂的制度环境因素，因此需要进一步的讨论和探索。

图3 广东终身教育学分银行组织架构图

（二）广东资历框架的合法性实践

1.规制性要素的合法性

广东资历框架规制性要素的合法性主要体现为由权威的行政部门主导建立，依据法律运转。如前所述，广东资历框架有着较为充分的规制性合法要素支持：广东资历框架的执行机构广东终身教育学分银行，由广东省政府批准成立，挂靠广东开放大学。《广东终身教育资历框架等级标准》（DB44/T1988-2017）（以下简称“《广东标准》”）是广东省质量技术监督局批准发布的地方标准，其根据省构建终身教育体系建设学习型社会的战略部署，在省教育体制改革领导小组领导下，由省教育厅提出并归口，由广东开放大学牵头，联合省教育研究院、广东机电职业技术学院、广东交通职业技术学院、中山大学、华南理工大学、华南师范大学、广东省职业技能鉴定指导中心等单位共同完成。相关工作内容又写入了广东省人大发布的地方法律条例《广东职业教育条例》，这些活动确立了资历框架合法性的规制性部分。

规制性要素为制度的推行奠定了基础，但是，规制性要素对于新制度合法性的作用并不是决定性的。终身教育资历框架的建立不仅需打破已有政府部门间的壁垒，还需要建设基于资历框架的社会网络（图4），关注具体行业产业的基本需求，以及学习者、劳动者的个人晋升和职业发展。创新性改革政策需要获得各类不同性质主体的认可，需要更多样化的合法性保障。具体来说，在行政系统内部，需要跨部门合作，问题解决需要对旧有格局进行一定的突破及创新，将原来分属教育部门、人社部门的工作进行整合与重组。

2.规范性要素的合法性

图4 广东资历框架的社会网络

在政府的主导和利益相关方的参与下，广东资历框架开展了一系列提高其规范性的活动，这些实践提升了广东资历框架的合法性，但在此过程中又出现了新的质量保障或合法性问题。

首先，基于广东资历框架，以标准化的思路开展了行业资历等级标准的研制工作。广东学分银行在《广东标准》的基础上，组织人力撰写具体的行业标准。在编写制订过程中，广东参考香港编写能力标准的思路，以行业需求为导向，充分发挥行业主体力量组织团队进行调研及标准撰写，希望能够为用人单位提供招聘、培训的统一标准，并指导教育培训机构的课程制定。但由于同类型职业技术标准种类众多，如何能够体现出基于资历框架的行业资历等级标准的优势，如何保证这些新的标准和规范能够得到认可并应用是一个新的挑战。

其次，制定了一系列的学分认证制度，积极开展了认证试点工作。学分认定和转换试点工作约涉及500多门课程、190种职业资格证书、210种培训课程和工作经历的认定与转换。虽然广东学分银行组织企业和行业协会力量制定了认定和转换细则，但这些试点工作的社会认可度和参与积极性仍需要提高。此外，广东学分银行根据省教育厅部署出台全省学分认定、积累和转换相关制度，指导全省各级各类高校（或教育培训机构）开展学分认定和转换工作，开展全省学分认定和转换业务培训并提供咨询服务，开展院校试点探索。在上述工作中，出现了新的质量保障的问题，例如：不同试点院校数据系统之间的对接、课程之间的对应关系、学习成果学习账户的权限级别认定等。为解决上述问题，目前迫在眉睫的是建立质量保障机制，以保障相关工作的合法性，确保资历框架体系的完整性和系统性。

3.“文化-认知”性要素的合法性

终身教育资历框架的建立以服务国家学习型社会建设战略为目标，试图建立一个横纵贯通的畅通的人才成长通道。与普通大学教育倡导精英教育不同，终身教育强调学习的应用性，强调教育为经济发展服务的功能，试图建立一种结果导向的评价体系，是一种建构主义的教育理念的推广。建构主义教育理论认为能力是建构的，是需要在实践过程中习得的，不能够仅仅依靠知识性的学习获得，因此此种教育是需要通过岗位、实践来完成的，这打破了传统的教育与就业关系的惯性认知，弱化了教育与就业的区隔与分离，强调了能力为本的价值观。广东资历框架的执行机构广东学分银行积极开展了宣传推广的工作，主要的方式是拍摄宣传片、院校宣讲等，试图从价值观的层面上，普及和推广一种能力本位而非知识本位的教育与学习文化，但是这种新的价值观需要更强力的推动，才能获得各利益相关者的认同。

四、结论与建议

（一）粤港资历框架的异同

通过对广东资历框架与香港资历架构的实践进行对比，可发现两地实践在组织架构、价值理念、规范规则、实践模式上有高度的相似性，但这种相似主要体现在要素相似上面。由于两地制度模式、社会结构、教育环境等方面的差异，其发展机制不同，在推广实践上亦呈现出多方面的差异：第一，参与主体性质和影响力不同。两地资历框架参与者的类型基本相同，但由于社会环境、历史背景、发展阶段的差异，其具体功能和角色有着明显的差异。以行业协会为例，香港的行业协会有着普遍强于广东行业协会的专业性和影响力。第二，动力机制不同。香港资历架构遵循市场原则发展，高度关注和回应社会需求，以服务社会、学习者和雇主为主要动力，这是香港资历架构能够得到社会认可的原因之一。相比较而言，广东资历框架的发展动力机制仍属于行政推动。第三，专业性原则不同。香港资历架构的学术评审条例是在香港教育界内部自发生长形成的教育专业原则，在教育领域和教育行业具有较好的社会基础。广东资历框架是以标准化的思路开展，在专业性和体系化上更优于前者，但与具体行业的关联度还需要进一步加强。

（二）广东资历框架的发展建议

广东资历框架的实践对香港资历架构的经验进行了充分的吸收与借鉴，因此两组织的趋同性较为明显，这为未来可能的互认合作奠定了基础。在资历框架的建设实践过程中，围绕着建设学习型社会，搭建终身教育立交桥的政策，粤港两地之间已经形成资历框架场域，形成通用的价值观和概念体系，粤港资历框架的合作具有天然的优势。研究结合广东实践的现状，对广东资历框架的合法性建设提出以下几点建议：

1.加大政策支持力度的同时提高政策效度

通过比较可知，仅仅有顶层支持和政府的行政推动，没有来自中层的有效支持和底层的需求，并不能够形成真正的动力。面对一项创新性的教育改革实践，在没有明确其有效性的情况下，决策者也无法确定支持政策的力度。透过香港资历架构经验的梳理可以发现，有力的政策及立法支持，对资历架构合法性的建立起到了基础性的作用，但其相对成功的经验，并不是仅依靠政府的力推，而是在法律及政策的有效支持下形成了一种多方凝聚合力的良性发展局面。广东省率先以发布地方标准的形式奠定了资历框架的合法性地位，也有相应的立法及政策支持，虽然仍需要更高规格、更大力度的持续的立法和政策保障，但是更重要的是认识到制度的内生性特征，即——虽然可以人为地设计和规划制度方案，但是，制度的真正实施是依靠其内部动力；制度的成功建立，不仅依靠强制的外部力量，还需触发其生成内在的动力机制。

2.增加开放性的同时提高专业性

在规范性要素的建立方面，香港具有经验优势，这种经验优势不仅源于其十余年的资历架构实践，也来源于香港高等教育长期以来不断形成的国际性与专业性。广东资历框架可通过与香港资历架构的合作来提升其国际性和专业性。一方面，资历框架是一项国际性的教育领域实践，应以香港资历架构为参考，充分吸收和对接国际经验。目前全球已有许多国家建立了国家、区域资历框架，广东资历框架的建设工作应该充分与国际资历框架实现真正的接轨。在粤港澳大湾区的建设背景下，以粤港合作为契机与世界各国各地区实现更高质量的教育合作，以香港作为中转和缓冲，既能够吸收国际经验，又能够保证我国教育制度的内部稳定。另一方面，应充分调动高校、行业等社会力量协同建设资历框架，将专业性要素引入行业协会。社会制度具有建构性，能够基于文化系统和观念系统生成组织。通过在各行业编写基于资历框架的能力标准的实践工作，可促成行业协会的制度化，提高其专业性，促进行业良性发展，进而提高人才与行业的匹配，优化经济结构。特别是在粤港澳大湾区建设的背景下，可以在湾区内部各区域产业结构差异的基础上，互相借鉴经验，互补结构差异，形成规模效应。

3.加强能力为本价值观的传播，凝聚共识

只有当一项制度的价值基础是人们头脑中无需论证、不言自明的真理，这项制度才能顺利推行，这种观点，将“文化-认知”性要素视为制度建立的最根本因素[1]。资历框架制度的本质是一种多元化的人才评价体系，这种体系整合了学历和职业技术资格两种有历史渊源的人才评价标准，是一种具有建构主义特征的知识生产，其核心概念就是香港资历架构在推行能力标准时屡屡强调的“能力为本”。香港资历架构基于此概念及其内涵，目标明确地以行业为主导开展能力标准的工作。相比较而言，目前对广东资历框架的功能和意义还需要进一步提炼，对价值的传播还需要更加精准。需要进一步明确、挖掘资历框架的本质、内涵和功能，并在实践领域中建构其价值，才能够生成“文化-认知”性要素层面的合法性。目前，亟需通过具体有效的试点推广价值观，再通过价值观的传递推动新的实践，形成良性互动，最终凝聚共识，为终身学习和终身教育创造良好的社会环境。