论纪检监察制度改革与保障检察权审判权的依法独立行使

谭 世 贵，王 建 林

一、纪检监察制度的改革进程与功能定位

(一)纪检监察制度的改革进程

纪检制度是中国共产党的纪律检查制度的简称。中国共产党从成立时起，就重视对党员纪律的要求，并在发展过程中逐步进行党的组织纪律建设，形成了一套完整的纪律检查制度。党的各级纪律检查委员会(以下简称“纪委”)是监督党员遵守组织纪律和调查处理违反组织纪律行为的专责机关。《中国共产党党章》(以下简称《党章》)第46条规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会全面推进从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。”实践表明，很多违反党的纪律和政策的行为，同时触犯了国家法律，严重者构成职务犯罪。因此，党的纪检制度与国家的反腐败工作紧密相联，而且，纪委还担负着组织协调反腐败工作的职责。(1)根据2005年制定的《关于纪律检查委员会协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》，纪委协助党委组织协调反腐败工作，是指纪委在同级党委的领导下，按照同级党委和上级纪委的总体部署和要求，协助同级党委研究、部署、协调、督促检查反腐败各项工作。参与反腐败工作的相关部门(包括检察院、法院)应当依照法定职责和程序各司其职，各负其责，加强协作配合，并接受纪委的督促检查。

1997年9月，党的十五大确立了反腐败工作实行党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制。《中国共产党第十五届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》明确要求“各省、自治区、直辖市都要在党委的领导下，成立由有关执法、执纪部门主要领导参加的反腐败协调小组，加强对查处大案要案的统一领导和协调。”党的十七大要求各级党委成立由纪委书记担任组长的反腐败协调小组，成员包括组织部、公检法、审计、工商等多个部门。(2)“由纪委书记担任同级党委反腐败协调小组组长，加强对重大案件的协调、指导和督办。加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关的协作配合。”参见《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。由此，纪委在查办腐败案件中的领导组织协调职能和权威地位进一步凸显。党的十八大强调要加强党对反腐败工作的统一领导，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能；查办腐败案件以上级纪委领导为主。这样，纪委作为党内的监督机构和国家治理腐败的领导组织协调机构，其职能实际上已经超越了党内事务，进入国家治理领域。

反腐败实践中，全国各地的反腐败协调小组由纪委书记任组长，成员包括党的组织、政法等部门，政府的财政、审计等部门，以及检察院、法院。反腐败协调小组的重要职能之一，就是协调案件查办工作。各参与部门和单位要按照党委的统一领导和纪委的组织协调要求，按照任务分工，各负其责，由此我国的反腐败工作形成了由党委领导，纪委组织协调和调查处理，对涉嫌腐败犯罪的案件，再移送司法机关的领导体制和工作机制。“中国惩治与预防腐败体系的形成和发展与中国政治体系的形成和发展密切相关。在这个过程中，政党始终是反腐体系的中心力量。这一方面与党的历史以及政党国家的现实密切相关，另一方面与党管干部的体制密切相关。”“党对各种权力监督力量具有天然的整合力。”[1]因此，在反腐败领导体制的框架内，纪委已经成为我国反腐败的主导力量，检察机关、审判机关被视为反腐败力量中的成员单位，要和其他机关一样接受纪委的领导组织协调。可见，检察机关、审判机关在办理腐败犯罪案件中，应当依照法定职责和程序各司其职，各负其责。

1949年中华人民共和国成立，人民监察制度亦同时建立起来。同年9月27日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”同时，《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定在政务院下设人民监察委员会。1954年9月，根据宪法和国务院组织法，政务院人民监察委员会改为中华人民共和国监察部。1959年4月，监察部被撤销。1986年12月第六届全国人民代表大会决定恢复国家行政监察体制，1987年7月监察部成立。1990年12月国务院颁布《中华人民共和国行政监察条例》，明确了监察机构的行政属性和职责。1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国行政监察法》明确规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”

尽管党内有纪律检查监督，政府有行政监察监督，但是，一方面，纪委作为党内监督，行政监察作为行政系统内部监督，都属于同体监督，监督力度有限。另一方面，党内的纪律检查无法覆盖非党员公职人员的公权行为，而行政监察监督又无法覆盖非行政机关公务人员。但反腐败实践表明，非共产党员公务人员的腐败也非常严重。(3)如2015年，全国在征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域，已经达到刑事犯罪的腐败案件就涉及32132人，但其中非党员占到了45%。参见吴建雄：《健全国家监察组织架构》，载《中国社会科学报》2016年9月7日，第1046期。这样，存在着非共产党员和非行政机关公务人员既不属于党的纪律检查监督范围，也不属于行政监察监督范围的现象。党和国家的监督出现了真空，对反腐败工作带来了一定障碍。对此，早在1993年1月，中央纪委和监察部就根据中共中央、国务院的决定开始合署办公，实行一套工作机构履行党的纪律检查和行政监察两项职能的工作机制。随后，各级纪委和行政监察机关也相继合署办公。(4)到1993年6月底，除了深圳特区根据中央纪委意见，保持纪检、监察相对独立的工作体制，继续探索在分设体制条件下分别履行党的纪律检查和政府行政监察职能外，全国其他行政监察机关与党的纪律检查机关全部合署办公，实行“一套人马，两块招牌”，统称为纪检监察机关。2016年12月2日，深圳召开市纪委、市监察局合署工作会议，宣布市纪委机关、市监察局合署办公，实行“一套工作机构、两个机关名称”的运作体制。纪委与行政监察机关合署办公，是符合我国党纪监督与政纪监督实际需要的，因为我国政治的实际情况是，公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。[2]因此，对公务员的政纪监督与对党员干部的党纪监督具有高度的一致性和互补性。

不可否认，党的纪律检查机关与政府的行政监察部门合署办公起到了加大反腐败的力度和提升反腐败成效的作用，但这样的反腐败工作只覆盖到全体党员和行政机关的公务人员，而国家立法机关、司法机关等其他国家机关的公务人员和人民团体、社会组织中行使公权力的非党人员仍然在监督范围之外，对这些单位和组织中非党公职人员的纪检监察仍存在盲区。因此，纪检监察的监督范围仍然过窄。而检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权侦查部门只负责职务犯罪案件的侦查，未涉嫌犯罪的腐败行为也没有被纳入检察机关反腐监督的范围。并且，检察机关查处职务犯罪案件，其“自侦、自捕、自审、自诉的工作模式与其定位不符，不但缺乏有效制约制衡，而且与党的纪律检查机关、行政监察机关职能交叉重叠。既造成大量重复劳动、增加了反腐败成本，又带来纪法脱节、信息不畅等问题，以至于出现党员判刑未作党纪处理、带着党籍蹲监狱的咄咄怪事，削弱了反腐败斗争的政治和社会效果。”[3]这样，在反腐败体系中，除了纪律检查制度的党内监督外，我国国家层面上的监督权是行政权和检察权派生的权力，国家没有集中统一的反腐败监督权和监督制度，反腐败监督存在着监督范围交叉重叠、相互脱节、职责不清、办事重复、力量分散、形不成合力等问题，以致公权力行为仍没有受到严格监督，腐败现象也没有得到有效遏制。可见，原来的纪检监察制度并没有有效整合我国的反腐败资源，导致反腐败机构职责边界不清和制度功能定位不明，反腐败的效果受限。

2016年1月12日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出：“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计。既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”“监察对象要涵盖所有公务员。要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”这为我国纪检监察制度和反腐败体制改革指明了方向，也意味着我国决定对监察体系进行重构，对反腐败力量进行统一整合。同年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，拉开了我国深化监察体制改革的序幕。在3省市试点设立监察委员会，这是事关我国全局的重大政治体制改革，是我国监察体制改革的顶层设计。改革的目标是通过实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，把原检察机关中的反贪污贿赂侦查局、反渎职侵权局、预防渎职侵权局的职能并入新设立的监察委员会，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对所有行使公权力的公职人员监察的全面覆盖，建立集中统一、权威高效的国家监察体系。随后，试点地区通过地方性立法设立监察委员会，统一行使国家监察职权。2017年10月18日，习近平总书记在党的第十九大报告中提出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”此后，全国范围内的监察体制改革迅速推开，国家监察立法也紧锣密鼓地进行。

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》确定我国国家机构增设监察机关，由此国家监察权成为我国国家权力结构中的重要组成部分，我国的政治体制也从人民代表大会选举产生的“一府两院”体制转变为“一府一委两院”体制。2018年3月19日十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)明确规定“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。按照党的十九大报告的精神，新组建的各级监察委员会与党的各级纪律检查委员会合署办公。至此，我国新一轮的纪检监察制度改革基本完成。我国的反腐败斗争进入了一个新时代，对职务犯罪的查办也从检察机关侦查模式转变为监察机关调查模式。

(二)纪检监察制度的功能定位

根据《宪法》和《党章》的规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。在党的统一领导下，只有党政分工，没有党政分开，党政分工不分家。政府应当是“广义”的政府，从中央到地方的国家机关属于政府，从中央到地方的党的机关也属于政府。(5)原中共中央政治局常委、中共中央纪律检查委员会书记、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山2017年3月5日在参加第十二届全国人大五次会议北京代表团的审议时提出：在中国历史传统中，“政府”历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。参见《构建党统一领导的反腐败体制 提高执政能力完善治理体系》，载《中国纪检监察报》2017年3月6日，第2版。国家机关内行使权力的工作人员是公职人员，党的机关内行使权力的工作人员也是公职人员。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》明确要求，完善权力运行制约和监督机制，组建后的国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，我国的纪检监察制度实现了机构、职能、人员等改革，实现了党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一。

根据《监察法》的规定，各级监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。监察机关的监督范围包括国家公务员法所规定的党的机关、人大机关、行政机关、人民政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商业联合会机关的公务员以及参照《公务员法》管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，群众自治组织中从事管理的人员，其他依法履行公职的人员，全部纳入监察委员会监察的范围，实现了对所有共产党员和公职人员的监察无盲区。[4]2018年10月26日，修改后的《刑事诉讼法》公布，在《监察法》规定的基础上，明确了监察机关与司法机关在职务犯罪案件办理上的权限和程序，解决了我国反腐败工作执纪执法与司法的衔接。

新的纪检监察制度下，党的纪律检查制度秉承一直以来的理念和功能定位，纪律检查机关作为党内监督的专门机构，负责对党员违纪行为的监督和查处。改革以后的国家监察制度，整合了原行政监察机关、检察机关内的原贪污贿赂侦查局、反渎职侵权局、职务犯罪预防局等机构的职能、人员、职权等，扩大了监督职能和范围，组建了监察委员会，作为国家廉政建设和反腐败的专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监督。这样，纪委监察机关合署办公模式下的新纪检监察制度，基于我国对公职人员的政纪监督和对党员的党纪监督具有高度的一致性和互补性，全面融合了党和国家的廉政建设与反腐败资源，既实现了党内反腐败与国家反腐败的呼应与协调，也把反腐败工作集中在党的统一领导之下。明确了在党委的统一领导下，合署办公的纪委监察机关作为党和国家党风廉政建设和反腐败工作的专责机关，把功能定位于对党和国家所有行使公权力的公职人员进行监察，实现反腐败监督全覆盖。因此，新的纪检监察制度，功能定位明确，职责清晰；领导体制统一有力，工作机制衔接顺畅。

由此可见，中国共产党根据自己治党和执政的实践与经验，将党的纪律检查制度与国家监察制度有机地结合起来，达到了执政党和国家制度的联动。这不仅整合了廉政建设和反腐败资源，贯通了执纪、执法与司法，强化了党对反腐败工作的集中统一领导，而且也使我国的廉政建设和反腐败工作得到了法治化的改造。这既是对党的监督的强化，也是对党的领导的实化。同时，还实现了监督执纪问责和监督调查处置的有机融合，形成了执纪执法既分离又衔接、监督监察既独立又统一的局面。

二、纪检监察制度改革对保障检察权审判权依法独立行使的影响

孙中山先生认为，“法院是裁判人民的机关”“监察机关是裁判官吏的机关。”[5]177按此，监察机关具有准司法性质。但是，我国纪检监察制度改革后新组建的监察委员会与孙中山先生所指的监察机关不同，设立监察委员会是我国政治体制改革的制度创新，也标志着我国纪检监察体制改革和反腐败制度实现了突破性的进展。

在法律上，监察委员会与“一府两院”平行产生于人民代表大会，对人民代表大会负责，是行使国家监察权的政治机关。《宪法》规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这表明，在我国《宪法》规定的国家权力结构中，监察委员的监察权、人民检察院的检察权、人民法院的审判权，都是依照法律规定独立行使的权力，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察权、检察权、审判权是分工负责、平行运行的国家权力，相互之间不能替代、混淆，更不能干涉。同时，《宪法》《监察法》明确规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。因此，在我国职务犯罪案件的办理上，监察委员会的监察权、人民检察院的检察权、人民法院的审判权存在着司法程序上的衔接、配合和制约关系；在保障国家公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守上，存在着监察委员会对检察官、法官的监督关系。

因此，总体上，监察权与检察权、审判权平行运行。同时，在监察权、检察权、审判权的运行中，存在着司法程序上的衔接、配合与制约关系，也存在着监察委员会对检察官、法官的监督关系。

根据《宪法》第127条、《监察法》第4条的规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约；监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。诚如有论者指出，“检察机关作为查处腐败案件的司法机关和职能机关，应当服从党委领导，尊重、配合纪委工作。这种反腐败体制，符合当前国情，不宜轻易改变。”[6]毫无疑问，司法机关办理职务犯罪案件，应当在党委、纪委的统一领导下进行，同时，也应与监察机关互相配合和制约。

但应当指出的是，在新的纪检监察制度和新的反腐败模式下，在反腐败工作中，纪委监察机关仍然应当保障人民检察院、人民法院依法独立行使检察权、审判权。党的十八大报告提出要“确保审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权”之后，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》亦都强调，要“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任”。因此，尽管纪委监察机关对职务犯罪案件的办案程序、强制措施、如何依法行使监察权，以及与执法机关、司法机关的协调衔接机制进行了有益的探索并取得了较为有效的经验(6)2018年4月，国家监察委员会和最高人民检察院联合制定下发了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》。2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，使《刑事诉讼法》《监察法》相衔接。，但不可否认，纪检监察制度改革对检察权审判权的依法独立行使仍将产生诸多的影响。归纳起来，主要有以下三个方面：

第一，在职务犯罪案件办理中，纪委监察机关会可能因自己的位高权重而有意或无意地影响检察机关、审判机关依法独立行使检察权、审判权。

新的纪检监察制度除在监督范围上实现对公职人员全覆盖外，在人员、机构、职权方面，也与改革前不同。首先，在人员上完全融合。监察委员会与纪委合署办公整合了原纪委、行政监察、检察机关的人员。原检察机关中贪污贿赂侦查局的人员、反渎职侵权局的人员、职务犯罪预防局的人员转隶到纪委、监察委员会，监察委员会与纪委合署办公，实行的是“两块牌子，一套人马”，从检察机关转隶的人员与纪委、监察委员会的人员实行完全融合。质言之，从检察机关转隶过来的人员的检察官身份不再存在，完全融入纪委、监察委员会。融合后，从检察机关转隶过来的人员与纪委、监察委员会的人员也不区分谁是监察机关的人员，谁是纪委的人员。其次，在内设机构上完全融合。转隶后，原来检察机关中的反贪污贿赂侦查局、反渎职侵权局、职务犯罪预防局的设置不再保留，监察委员会与纪委合署办公也不再区分哪个内设机构是纪委专有的，哪个内设机构是监察委员会专有的。再次，在权力内容上完全融合。监察委员会与纪委合署办公，监察机关的权力至少融合了纪委原有的权力、原行政监察机关的行政监察权、原人民检察院的职务犯罪侦查权，其权力内容也大有扩充。

按照现行各级纪委和监察委员会的干部结构，各级监察委员会主任由同级纪委书记担任，而且兼任监察委员会主任的纪委书记同时是各级党委常务委员会委员，进入我国各级党组织的最高决策层，不仅政治地位高，而且掌握重要的领导权力。相比而言，各级人民检察院检察长和人民法院院长，不是各级党委常务委员会的委员，不具有与监察委员会主任一样的政治地位和领导权力。因此，就社会现实而言，纪委、监察委员会在国家、社会事务决策的影响力和话语权上，应该大于人民检察院、人民法院。

此外，在参与职务犯罪案件办理的国家机关中，监察机关的实际权力应该是最强或最大的。监察机关在职务犯罪案件调查中对案件的定性以及对贪污贿赂数额的认定等方面，很容易对案件的司法处理产生预决作用或重要影响，实际上对最终的定罪量刑拥有很大的话语权，从而对检察权、审判权的行使产生很大影响。应当承认，这是不容忽视的事实。在这样的现实情况下，纪委监察机关应当注意防止由于自己的政治地位和实际权力而给检察机关、审判机关在审查起诉、审判其移送的职务犯罪案件过程中可能造成的过大影响，从而保障检察机关、审判机关依法独立行使检察权、审判权。

第二，由于纪委监察机关拥有强大、广泛的调查权，容易使得职务犯罪案件的办理陷入“调查中心主义”。(7)在过去的很长一段时间里，我国刑事诉讼中承担侦查职能的公安机关在国家政治生活中的实际地位和权力都高于人民检察院和人民法院，形成了刑事诉讼事实上的“侦查中心主义”(关于公安机关地位的实际情况的分析参见杨正万：《中国侦查监督研究四十年》载《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期)。近年来纠正的张氏叔侄案、呼格吉勒图案、念斌案、聂树斌案等冤错案件，都已经证明了这一现实。党的十八届四中全会作出推进“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革的重大决策，就是要改变刑事诉讼“侦查为中心主义”的现实和弊端，强调审判在刑事诉讼中的中心地位和作用。

根据《监察法》规定，监察机关办理职务犯罪案件，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、技术调查与通缉等十三项具体的调查措施，此外还包括留置、限制出境等强制措施。这意味着监察机关在办理职务犯罪案件中，拥有实质上的刑事侦查权。对此，有学者在监察体制改革试点期间就已经明确指出，“我国监察委员会将要行使的职权已经溢出了对‘调查权’内涵的通常理解，而实质性地成为一种‘侦查权’”[7][8]。监察机关办理职务犯罪案件的调查措施与刑事侦查措施并无实质上的差别。同时，根据《监察法》规定，监察机关办理职务犯罪案件，不适用刑事诉讼法。刑事诉讼法规定在刑事侦查程序中犯罪嫌疑人享有委托律师辩护的权利，但监察机关办理的职务犯罪案件中的犯罪嫌疑人不享有委托律师辩护的权利。可见，在办理职务犯罪案件中，监察机关拥有几乎不受外部监督的强大而广泛的调查权。

《监察法》规定，对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。据此，职务犯罪案件由监察机关调查结束后，仍然要经过人民检察院的审查起诉和人民法院的审判。尽管《监察法》没有直接规定人民检察院对监察委员会的调查活动实行法律监督，但是，根据《宪法》规定，人民检察院是国家的法律监督机关，因而就检察机关的性质和职责而言，检察机关对监察机关调查终结移送起诉的职务犯罪案件的审查，是在履行法律监督机关的职责，亦即对监察机关办理案件的行为和结果进行监督。同样，检察机关审查决定起诉并向人民法院提起公诉的，案件需要经过人民法院审理和判决，人民法院对案件的审判过程，实际上也对监察机关办理案件的行为和结果的审查，应该说也是一种监督。

但是，在监察机关对职务犯罪案件进行了调查并采取了相应的强制措施，尤其是在留置批准权与执行权集中于监察机关但又没有建立有效的外部监督制约机制的情形下[9]，对被调查的对象采取了可以长达六个月的留置后，是否会因为监察机关这一国家政治机关位高权重的实际地位和已经对嫌疑人采取留置的事实，实质上对人民检察院、人民法院对案件的处理结果产生预决性影响，使检察机关、审判机关对监察机关的这种监督变得流于形式，以致在职务犯罪案件办理上形成“调查(监察)中心主义”的现实[10]，从而导致检察机关、审判机关对职务犯罪案件的审查逮捕、审查起诉、审理判决成为监察机关调查结果的背书。(8)实践中就已经有值得警惕的迹象出现。如山西省运城市中级人民法院在2017年6月26日召开全市刑事法官学习培训会议，集体学习了《山西省政法机关支持配合监察体制改革试点工作制度》。其中第三点明确指出：要强化配合意识，认真审理好监委会侦办起诉的每一起案件。一是要组织协调好；二是要多汇报、勤沟通、思想上足够重视；三是各县受理监委会查办起诉到法院第一案的审理，要求副院长担任审判长；四是充分发挥好庭前会议，解决好程序性问题；五是非法证据的排除要谨慎、要报告。应该说，在监察委员会试点运行开始阶段，检察机关、审判机关应当支持配合，这没什么问题，但如果法院对监察机关办理的职务犯罪案件中的非法证据依法进行排除要报告，这是令人担忧的。参见郭慧萍：《运城市刑事法官集体学习监察体制改革工作制度》，参见黄河新闻网(2017-07-25)https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1742416，2020年4月10日访问。这是纪委监察机关应当重视和解决的现实问题。[11]

毋庸置疑，在新的反腐败模式下，监察机关、检察机关、审判机关办理职务犯罪案件，同样应当遵循“以审判为中心”的理念，[12]即便纪委监察机关拥有强大而广泛的调查权力，仍然应当保障检察机关、审判机关依法独立行使检察权、审判权，并予以具体落实。

第三，纪委监察机关可能因自己拥有对检察官、法官的监督权而影响检察官、法官依法独立行使检察权、审判权。

除了在职务犯罪案件办理上，监察机关与检察机关、审判机关存在着衔接、配合与制约关系外，合署办公的纪委监察机关还有权对检察官、法官等检察机关、审判机关的公职人员进行监督。易言之，包括检察官、法官在内的检察机关、审判机关的公职人员，都是监察机关监督的对象。

按照《宪法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》《刑事诉讼法》等法律的规定，纪委监察机关不能干涉人民检察院、人民法院依法独立行使检察权、审判权。按照《监察法》的规定，检察机关调查终结的职务犯罪案件依法应移送检察机关审查逮捕、审查起诉，最终由审判机关审判。这就必须正确处理监察机关对检察官、法官进行监督与检察权、审判权独立行使的关系，不能因为检察官、法官是监察机关的监督对象而影响检察权、审判权的依法独立行使。试想，在监察机关将调查终结的职务犯罪案件移送人民检察院审查逮捕、审查起诉后，如果检察官在审查是否应当逮捕犯罪嫌疑人和审查是否应当对犯罪嫌疑人提起公诉时，除了审查案件事实和法律适用之外，还不得不顾忌是否会因自己决定不逮捕或决定不起诉而受到监察机关调查？法官在审判案件时，除了审查案件事实和法律适用之外，还不得不顾忌是否会因自己判决被告人无罪或罪轻而受到监察机关调查？(9)从2017年年初至2018年3月11日，浙江省三级监察机关办结的案件中，被留置的292名主要监察对象100%被移送检察机关审查起诉，另有172人未被采取留置措施直接移送检察机关审查起诉，没有出现退回补充调查的情况。在非法证据排除方面，也没有调查人员出庭作证的情况。参见谭畅、郑可书：《“我无权单独对一个案子拍板”——专访浙江省监察委员会主任刘建超》，载《南方周末》2018年3月15日，第A4版。这样的现象，从积极方面说，是监察委员会办案质量高。但是，监察委员会移送审查起诉的案件，检察机关100%提出起诉和监察委调查人员零出庭作证率的现实，是否也存在着一定的隐忧？从2018年4月江苏盐城法院刑庭女法官施悦申请为涉嫌职务犯罪的丈夫辩护的事件，可以反映出纪检办案中也存在某些违规违法之处。果真如此，人民检察院、人民法院依法独立行使检察权、审判权就会失去应有的保障。

三、纪检监察制度改革下保障检察权审判权依法独立行使的具体路径

(一)明确监察调查与检察审查之间的配合与制约关系

1.检察审查对监察调查的配合应以法律规定为限

根据《监察法》第4条的规定，在职务犯罪案件办理中，监察机关与检察机关应当互相配合。因此，检察机关应当对监察机关予以配合，但这种配合，应当是程序上的配合，是为了保障刑事诉讼程序流畅进行的合作，而不是检察机关对监察调查所收集的证据和案件认定结果的无条件认可。根据《刑事诉讼法》以及2018年4月国家监察委员会和最高人民检察院联合制定下发的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》的规定，检察审查配合监察调查主要表现在以下几个方面：

第一，检察机关提前介入监察调查提供意见和建议。提前介入的主要任务是对证据收集、事实认定、法律适用、案件管辖等提出意见和建议，对是否需要采取强制措施进行审查，配合、规范、制约调查取证工作，完善案件证据体系，确保准确适用法律，提高职务犯罪案件办理质量和效率。

但是，提前介入应有限制，一般需要以监察机关“书面商请”为前提，介入的案件应当是监察机关认为重大、疑难、复杂的案件，介入的时间一般应在案件进入监察审理阶段后，介入后的工作方式一般是听取监察委员会关于案件事实和证据情况的介绍、查阅案件法律文书和证据材料、调看讯问被调查人和询问证人同步录音录像，但提前介入不得参与监察机关的案件调查活动。而且，必须明确的是，提前介入不是审查起诉，不能替代审查起诉阶段，不得以提前介入意见代替审查起诉意见。

第二，采取强制措施上的配合。留置取代了“两规”，适应了我国腐败问题违规与违法交织的特点和规律，是查办严重职务违法和职务犯罪措施的制度创新，体现了我国反腐败制度的法治化、规范化。[13]留置是《监察法》规定的强制措施，尽管是对留置对象的羁押，但不是刑事诉讼强制措施，无法进入刑事诉讼程序。因此，检察机关需要采取刑事诉讼强制措施与留置对接。根据刑事诉讼法的规定，对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，检察机关应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除；检察机关应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。

第三，依法审查并决定提起公诉。检察机关对监察机关移送审查起诉的案件，应依法审查。经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，并向人民法院提起公诉。

第四，指导补充调查。检察机关对监察机关移送审查起诉的案件，经审查，认为需要补充核实的，退回监察机关补充调查，并提供补充调查提纲。

2.检察审查对监察调查应依法进行监督

检察机关对监察机关监察调查的监督主要从以下几个方面进行：

第一，通过提前介入监察调查进行监督。检察机关提前介入监察调查，可以对监察机关的调查活动进行监督，防止监察调查行为和采取的强制措施违法。

第二，审查证据的合法性及排除非法证据。对监察机关移送审查起诉的案件，检察机关应当依照刑事诉讼法规定的证据标准和非法证据排除的规定，对监察机关取证的合法性进行实质性审查，依法排除非法证据。

第三，退回补充调查。对监察机关移送审查起诉的案件，检察机关经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查。对于退回监察机关补充调查的案件，监察机关应当在一个月内补充调查完毕并形成补充调查报告。补充调查以二次为限。补充调查结束后需要提起公诉的，应当由监察机关重新移送检察机关审查。

第四，作出不起诉决定。对监察机关移送审查起诉的案件，检察机关经审查，对于有《刑事诉讼法》规定的不起诉情形的，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉决定确有错误的，可以向作出不起诉决定的检察机关的上一级检察机关提请复核，但提请复核应当在收到不起诉决定书后三十日内提出。

3.检察审查与监察调查的配合不能影响检察机关依法独立行使检察权

尽管为了监察调查与检察审查的顺畅衔接，检察机关对监察机关应予以上文所述的配合。但是，这种配合不能影响检察机关依法独立行使检察权。在检察机关审查起诉的过程中，是否需要对犯罪嫌疑人采取强制措施以及采取何种强制措施，是否作出排除非法证据的决定，是否需要退回补充调查，是否决定不起诉，以及是否决定提起公诉，都应由检察机关依法独立作出决定，监察机关不得予以影响或干涉。

但是，从《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》看，检察机关的下列行为或决定，却被要求事先与监察机关进行“沟通协商”，我们认为值得商榷：

其一，检察机关调取、查看录音录像等材料，需要事先与监察机关“沟通协商”。由于监察机关调查过程的录音录像不随案移送检察机关，如检察机关审查起诉过程中认为需要调取与指控犯罪有关的讯问录音录像以便对证据的合法性进行审查的，却要与监察机关“沟通协商”后才能调取查看。检察机关认为可能存在非法取证行为，需要调取讯问录音录像、体检记录等材料进行调查核实的，也要与监察机关“沟通协商”后才能调取。检察机关认为需要监察机关对证据收集的合法性作出书面说明或提供相关证明材料的，也要与监察机关“沟通协商”。

其二，检察机关作出排除非法证据的决定，要求事先与监察机关“沟通协商”。在检察机关对证据的合法性调查或审查完毕后，认为应当排除非法证据的，也要与监察机关“沟通协商”后，才能作出决定。

其三，检察机关作出退回补充调查的决定，要求事先与监察机关“沟通协商”。对于监察机关移送审查起诉的案件，检察机关经审查后认为犯罪事实不清、证据不足，应当退回监察机关补充调查的，要求检察机关在作出退回补充调查决定前，事先与监察机关“沟通协商”。这既不科学也违背逻辑。既然是经过审查认为事实不清、证据不足，自然是要补充证据来查清事实。“沟通协商”不是证据，事实不清不可能通过“沟通协商”后变成事实清楚的。证据也不是通过“沟通协商”就能出现的。对事实不清、证据不足的案件，检察机关应当依法作出退回补充调查的决定，同时在退回补充调查提纲中说明需要补充哪些证据，指导或引导监察机关应该到哪里去调查补充证据以及如何调查补充证据。

其四，检察机关作出不起诉的决定，要求事先与监察机关“沟通协商”。对于监察机关移送审查起诉的案件，检察机关经审查后拟作不起诉决定的，或者检察机关拟改变监察机关在《起诉意见书》中指控的犯罪性质、罪名的，要求事先与监察机关“沟通协商”后，才能作出决定。

应该说，要求检察机关在审查起诉中作出行为或决定前，事先与监察机关“沟通协商”后再作出决定，与检察机关依法独立行使检察权是有冲突的。一方面，这种“沟通协商”是检察机关作出行为或决定的前置条件，不经过“沟通协商”，不能做出行为或决定。另一方面，这种“沟通协商”具有批准的性质，因为“沟通协商”的目的是为了获得监察机关的同意，“沟通协商”的结果可能是同意，也可能是不同意。试想，如果“沟通协商”不成或得不到同意，那就意味着检察机关不能作出相应的行为或决定。这样，检察权的行使受到了监察权的限制或影响，就不可能是依法独立行使了。

因此，为保障检察机关依法独立行使检察权，上述情形的“沟通协商”应当取消。如果监察机关认为检察机关的有关行为或决定错误，或者对之持不同意见的，应当通过向上一级检察机关提请复核的方式，进行救济。

(二)以“以审判为中心”的理念指引和规范监察调查

为解决我国刑事司法实践中长期存在的“侦查中心主义”现象，2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”“明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件。”这为我国刑事诉讼制度的新一轮改革指明了方向。2016年6月，中央全面深化改革领导小组通过了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，从证据裁判原则的角度，要求侦查机关侦查终结，人民检察院提起公诉，人民法院作出有罪判决，都应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分。侦查机关、人民检察院应当按照裁判的要求和标准收集、固定、审查、运用证据，人民法院应当按照法定程序认定证据，依法作出裁判。同时明确了审判在刑事诉讼中的中心地位和决定性作用，确立了“以审判为中心”的诉讼理念和诉讼结构，使侦查、审查起诉按照审判的标准进行。2017年2月，最高人民法院发布了《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》，明确了审判机关应从裁判理念、庭前准备、法庭审判、证据认定规则、程序繁简分流五个方面贯彻落实诉讼“以审判为中心”和审判应当实现“以庭审为中心”。此后，2017年6月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部、司法部联合颁布了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》；2017年11月，最高人民法院颁布了《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程(试行)》《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程(试行)》。由此可见，推进“以审判为中心”的诉讼制度改革，构建“以庭审为中心”的诉讼结构，是这一轮我国刑事诉讼改革的主线。

如前文所述，尽管监察机关办理职务犯罪案件不适用刑事诉讼法，但监察机关对调查终结的职务犯罪案件，认为事实清楚、证据充分的，要移送人民检察院审查起诉，最后由人民法院依法审判。因此，监察机关对职务犯罪的调查实质上就是侦查，监察机关对职务犯罪的调查权，其本质就是对职务犯罪的侦查权，承担着刑事追诉或者刑事诉讼权能。同时，监察机关移送人民检察院审查起诉的职务犯罪案件，从人民检察院审查起诉到人民法院审判，要在“以审判为中心”的刑事诉讼制度中审查起诉和审理判决。可见，职务犯罪的监察调查结果，最终要接受“以审判为中心”的刑事诉讼的检验。因此，对职务犯罪的监察调查，应当从理念上和行动上纳入“以审判为中心”的诉讼制度予以考量。

首先，监察调查应遵循法院定罪原则。根据我国刑事诉讼法的规定，人民法院作为审判机关，在刑事诉讼中，对侦查机关的侦查行为与有关的强制措施没有直接的司法审查权。因此，人民法院对实质上是刑事侦查的监察机关的调查行为与有关的强制措施也没有直接的审查权。但是监察调查在惩治腐败犯罪体系中是重要的一环，监察机关调查的职务犯罪案件，在移送人民检察院审查并经人民检察院提起公诉后，最终必须经过人民法院的依法审判才能对被告人定罪量刑。因此，监察机关对职务犯罪案件的调查、处置，应当遵守《刑事诉讼法》第12条关于“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪”的规定。监察机关的调查权、处置权不得在法律上认定被调查人有罪，不得侵犯法院的定罪权。

其次，监察调查应当对标证据裁判原则的要求和标准，收集、固定、审查、运用证据，排除非法证据。“以审判为中心”的刑事诉讼制度要求侦查机关或调查机关、检察机关应当按照人民法院裁判的要求和标准，收集、固定、审查、运用证据，这是“以审判为中心”的诉讼结构对监察机关、检察机关的倒逼。《监察法》第33条规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致；以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。这一规定，一方面，尽管监察机关调查职务犯罪案件不适用刑事诉讼法，但明确了在证据要求和标准上适用刑事诉讼法对证据的要求和标准，监察调查中的非法证据判断标准也适用刑事诉讼的非法证据判断标准。另一方面，尽管没有规定监察机关对职务犯罪案件调查期间，被调查人有权向人民检察院申请排除非法证据(更没有规定被调查人可以委托辩护律师向人民检察院申请排除非法证据)，但明确了监察机关具有审查证据的合法性并排除非法证据的职责(尽管要监察机关自己排除非法证据非常困难)。因此，监察调查的证据标准与刑事诉讼的证据标准是一致的，这不仅实现了监察调查证据与刑事诉讼证据的衔接，而且为监察机关如何收集、固定、审查、运用证据与排除非法证据提供了规范上的指引。

在《监察法》第33条明确监察机关办理职务犯罪案件的证据标准应与刑事审判关于证据的要求和标准相一致，以及非法证据应当予以排除的基础上，该法第40条规定，监察机关对职务犯罪案件应当调查收集被调查人有无犯罪以及情节轻重的证据，查明犯罪事实，形成相互印证、完整稳定的证据链，并严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据。该法第41条规定，调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章；调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。尽管《监察法》的这两条规定中，第40条中的“严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员”和第41条没有明确指向证据收集，但第40条禁止的这些手段或方法，属于《监察法》第33条所指的收集证据的非法方法。第41条的调查行为和措施，与刑事诉讼法规定的禁止收集证据的手段方法和禁止的侦查行为是一致的，其目的都是为了使监察调查收集的证据与人民法院裁判证据的要求和标准相一致。

再次，监察机关办理职务犯罪案件的调查人员应依法出庭说明情况。监察机关调查职务犯罪案件，是对职务犯罪案件提起公诉、依法审判的基础和前提。人民法院对职务犯罪的审判是职务犯罪案件诉讼程序的决定性环节。监察机关调查的职务犯罪案件事实是否清楚、证据是否确实充分，最终要接受法庭审判的检验。按照刑事诉讼法对审判程序的规定和“以审判为中心”刑事诉讼制度改革的要求，人民法院在审判职务犯罪案件时，应当坚持证据裁判原则、非法证据排除原则、疑罪从无原则和程序公正原则。“以审判为中心”在审判程序中的内涵是“以庭审为中心”，核心是庭审实质化，强调诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、控辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭。为此，人民法院应当严格落实举证、质证程序的要求，证明被告人有罪或者无罪、罪重或者罪轻的证据，都应当在法庭上出示，并依法保障控辩双方的质证权利；对控辩双方有异议且人民法院认为对案件定罪量刑有重大影响的证人证言，人民法院应当通知证人出庭作证，证人没有正当理由不出庭作证的，人民法院在必要时可以强制证人到庭。为此，监察机关在调查案件时，就应按照审判对证据和证人的要求和标准，预先准备好证据在法庭出示和证人出庭作证。

根据《刑事诉讼法》第59条的规定，在对证据收集的合法性进行法庭调查的过程中，人民检察院应当对证据收集的合法性加以证明；现有证据材料不能证明证据收集的合法性的，人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况，人民法院可以通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况，有关侦查人员或者其他人员也可以要求出庭说明情况；经人民法院通知，有关人员应当出庭。因此，在职务犯罪案件庭审中，对现有证据材料不能证明证据收集合法性的，人民法院可以通知监察机关的有关调查人员出庭说明情况。监察机关不得以调查人员签名并加盖公章的说明材料替代调查人员出庭。经人民法院通知，调查人员不出庭说明情况，不能排除以非法方法收集证据情形的，对有关证据应当予以排除。[14]根据《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程(试行)》第23条的规定，控辩双方对调查的经过、证据来源、证据真实性或者证据收集合法性等有异议，申请调查人员或者有关人员出庭，人民法院经审查认为有必要的，应当通知调查人员或者有关人员出庭；调查人员或者其他人员出庭的，应当向法庭说明证据收集过程，并就相关情况接受发问。因此，在“以审判(庭审)为中心”的刑事诉讼中，监察机关办理职务犯罪案件不仅在调查程序中应当向人民法院审判所要求的证据标准看齐，而且在案件进入审判程序后，对现有证据材料不能证明证据收集合法性的情况，应当按照人民法院的通知，安排调查人员出庭说明情况，以切实保障人民法院依法独立公正地行使审判权。

(三)遵循司法规律和特点设定纪检监察机构监督检察官、法官的边界

根据《监察法》规定，监察机关依法有权对人民法院、人民检察院的法官、检察官等公职人员和有关人员进行监察，依法履行监督、调查、处置的职责。具体包括：开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向法官、检察官等公职人员和有关人员所在单位提出监察建议。换言之，依照《监察法》的规定，法官、检察官是监察机关潜在的教育对象、检查对象和调查对象，也是潜在的处分对象、问责对象和刑事追诉对象。对检察官、法官的不廉洁、不道德行为以及职务违纪、违法行为，监察机关有权进行调查处置，对职务犯罪案件调查终结后，有权移送司法机关处理。

但是，检察官、法官的职务行为是司法行为，有其司法的专业性和特殊性。对检察官、法官的违纪、违法行为，我国已经有检察官、法官惩戒制度予以处理。从制度的功能及具体程序设计来看，检察官、法官惩戒制度是维持司法自律和实现专业追责的方式，其所欲实现的是检察官、法官违法审查、审判行为的司法责任。纪检监察制度所欲实现的是从外部监督的方式追究检察官、法官职务违纪、违法和职务犯罪责任。尽管检察官、法官惩戒制度不能排斥纪检监察的监督，但纪委监察机关对检察官、法官的监督也应当尊重司法规律和司法职业的特点，不能妨碍检察权、审判权的依法独立行使。

检察官、法官的职务行为包括司法职权之内的职务行为和司法职权之外的职务行为。对于司法职权之内的职务行为，应当尊重专业性和职业性特点，通过检察官、法官惩戒制度进行监督。在此基础上，纪委监察机关才可以介入和进行监督。对于司法职权之外的职务行为，因其通常不涉及司法的专业性和特殊性，应由纪委监察机关进行监督。所以，纪委监察机关对法官、检察官的监督，应以监督司法职权之外的职务行为为边界。当然，实践情况往往比较复杂，司法职务行为是属于司法职权之内还是司法职权之外也不容易区分。所以，纪委监察机关对检察官、法官的监督，应在遵循司法规律和特点的基础上进行，以不干涉检察权、审判权的独立行使为边界。

而且，纪委监察机关对法官、检察官的监督，主要应放在事先的一般预防和事后的个案监督上。尤其是监察机关调查终结移送的案件，在检察官、法官处理案件的过程中，为确保检察权、审判权依法独立行使，保障司法公正，监察机关可不对处理该案的检察官、法官启动调查程序。