城乡结合部流动人口协同治理问题及对策*

杜伟珊

（广州市广播电视大学天河区分校，广东 广州 510655）

在城市化的进程中，城市边界不断地扩展，城市用地规模不断地扩大，原属郊区的农村被逐渐纳入城市的范围，产生了城乡结合部。[1]学者们把城乡结合部治理的主要难题归纳为以下几个方面：土地问题（土地利用、土地保护、土地流转等），社会安全，社区建设（公共物品供给、卫生环境治理、流动人口管理、被征地农民保护等）（刘伟，2007；吕君、刘丽梅，2009；东敏，2003；戚本超、周达，2007）。其中，流动人口管理在城乡结合部的社会管理中具有基础性意义，是城乡结合部综合治理的核心点，它包含卫生环境管理和治安防控问题。多年来，传统的社会综合治理措施在城乡结合部流动人口管理中取得一定的成效，但是很多问题不能有效地解决。因此，必须拓宽社会治理视角、创新社会治理措施，这个措施就是协同治理。[2]

协同治理是由治理发展而来的一种新策略，是协同理论与治理理论的有机结合。学者们对“协同”和“治理”内涵的“协同治理”有不同的解读。一种观点是，笼统概括政府与政府以外其它场域的合作。比如，哈利（Hartley）等人认为协同治理强调第一部门、第二部门、第三部门中多元角色的参与。[3]郁建兴、郑恒峰等人认为，协同治理应该以政府为主导，由政府搭建社会参与的平台，保护、尊重和实现社会的主体地位。[4]本文试就采取协同治理策略对城乡结合部流动人口治理进行探讨。

一、当前城乡结合部流动人口治理存在的突出问题

（一）城乡结合部流动人口成员复杂，不好管理

第一，城乡结合部的流动人口受教育层次不高，文化素质普遍偏低。据统计，广州市目前登记在册流动人口有943.54万人，高中学历（中专、中技）455.58万人，占48.28%;小学学历21.88万人，占2.32%。他们来自不同地区，省外人口595.46万人，占63.11%。[5]他们多数对城市管理及法律法规了解和掌握不够，法律意识淡薄，工作不稳定，流动性大。

第二，外来人口中大部分居住出租房，或者栖身在个体小旅店、建筑工地。广州市有683.17万人流动人口居住在出租屋，占流动人口72.41%，住单位宿舍78.08万人，占8.28%，还有7.96万人住工地工棚，占0.84%。

第三，流动人口工作、收入和住房的不稳定,使他们很难融入城市,容易变成一个缺乏归属感的特殊社会群体。

（二）流动人口服务管理单一

虽然从2014年广州市来穗人员服务管理局成立以来，来穗人员和出租屋服务管理的信息化建设被作为一项重要的职能固定下来。但是流动人口和出租房屋信息掌握往往滞后于人口的实际流动，一些流动人口甚至处于脱漏失管状态。制约性管理措施弱化，普遍没有履行暂住登记办证，更有不配合管理、拒绝躲避登记的现象。对一些不办暂住证的流动人口，民警只能“动之以情、晓之以理”地进行动员，不仅耗掉有限的人力，管理效率也不好。

第一，流动人口服务管理信息缺乏共享。流动人口服务管理涉及公安、卫计、人社、教育、民政等诸多部门。各部门常常各自为战、多头管理,侧重于自己的职能实行条块管理。部门之间缺乏有效地沟通与协作,管理信息资源难以共享,使得综合管理没有真正落实。

第二，流动人口权益保障缺陷。在《“健康中国2030”规划纲要》中强调做好流动人口基本公共卫生计生服务均等工作。但实际上在权益保障内容上，流动人口的社会保障主要是养老保险和工伤保险，这两项保险的保障水平也很低。而且用工单位经常出现少缴和欠缴社会保险的情况。而医疗保险、失业保险、住房以及子女教育等方面的保障没有得到落实。目前，广州市流动人口的就医参保按照户籍管理，还没有归入广州市的社会保障体系中，所以有些社区对流动人口的政策投入有限，社区的医疗援助水平难以满足流动人口的需求。[6]大多数农民工选择“小病不就医、大病回老家”。尚未形成精神方面的保障, 如城市社会服务、社区支持、社会工作等。

二、城乡结合部流动人口治理存在问题的原因分析——基于协同治理的视角

（一）主体间关系不明晰，责权混乱，缺乏组织协同

城乡结合部的治理事务中，在参与主体上，存在普通民众、群众自治性质的村（居）委会、社会治安管理机构等多元主体。村委会、出租人、承租人三分共存，公安部门要查处流动人口租房内的治安隐患，工商部门要处罚违规出租经营活动，建委要制止违章建筑、危房出租行为等,多部门缺少了及时密切的信息交流则极易造成管理漏洞。广州市早在2008年施行了《广州市流动人员管理规定》（广州市人民政府令第10号），但是在流动人口的治理中，行政力量、社会力量竞争共存，管人与管房和管事既存在重合交叉又容易出现空白地带，导致主体间组织协同不力，使流动人口管理仍然是一个“老大难”的问题。

（二）事务间整合不充分，无序竞争，缺乏资源协同

流动人口进城务工，与其工作相关的劳动合同签订情况，与其生活相关的住房安全情况，都直接关系到政府为其提供的各种公共服务。政府可以依据流动人口的权益需求信息，提供治安管理、计划生育、生殖健康、法律咨询等社会服务。现实情况中，流动人口多以租房为落脚点，要掌握流动人口的具体信息，可以从城乡结合部的房屋出租情况入手。流动人口的租房的面积、时间、价格等信息，虽掌握在承租方和出租方手中，但公安部门没有及时协助居（村）委会建立相关档案进行登记，实行流动人口的电子信息化管理。在实际情况中，负责治安的公安部门一般是遇到违法犯罪、扰乱社会秩序的问题时才找居（村）委会索要相关人口及住房信息，没有尽早进行资源协同共享，人口信息的不流动导致社会治安缺乏尽早预防和及时防范。

（三）观念中认识不到位，明哲保身，缺乏政策协同

我国对流动人口的管理模式大概经过1984年—1999年的防范型管理，2000年—2005年的综合型管理，以及2006年至今的福利型管理。[7]各地政府部门对流动人口的管理还停留在防范管理阶段，还是处于被动防范式的管理，没有“以人为本”。认为流动人口给公共管理服务体制带来压力，服务意识淡薄，在流动人口管理中，行政职能部门之间缺乏协作，基层社区的协调工作得不到配合，影响管理的效率，出现流动人口管理各自为政，效率低下，未能充分发挥基层自治组织作用。像广州市这样超大城市的外来人口服务工作需要在一个共同服务平台上开展。[8]

（四）执行时参与不广泛，事不关己，缺乏利益协同

部分出租房屋属于违法建设，这些违法建设本身就没有出租资格。为此，房东与房客怕麻烦，协管员入户登记更加不配合。[9]出租房业主不配合主要是想从流动人口中获利但又不愿意付出服务和管理成本。因此想方设法规避税收，声称“流动人口是房主亲戚朋友”等方式。[10]社区工作人员没有维稳治安的职责，工作利益的激励不足导致他们工作责任意识淡薄，工作草率，对流动人口排查工作不彻底。社区干部本应隔三差五地对其所管辖的区域挨家挨户进行入户登记，以保证人口信息的准确更新。根据调查，白云区石井街流动人员每年自觉办理居住证并接受管理的不到一半。[11]管理人员对实际流动人口数据中没及时录入新入人口、及时撤销流出人口的情况。

三、城乡结合部流动人口协同治理的策略

（一）明确职责权限，强化组织协同

首先，加强政府行政部门之间的合作。利用互联网加强各地政府协作，流动人口个人信息在流出地有详细记录在册，并配合流入地政府做必要的信息采集。流入地根据采集信息做好流动人口的管理和服务工作。例如，成立流动人口和出租房屋管理委员会，作为人口管理协同治理的主要参与者。将流动人口管理与出租屋管理有机结合，提高流动人口管理的社会地位。

其次，各执法部门间加强合作，加强各个部门及主体之间的信息共享力度,充分发挥信息化、大数据的作用,建立信息共享、视频联席会议机制,实现不同部门、不同领域、不同主体之间的联动,实现无区隔、无缝隙服务与管理。

最后，协调社区组织之间与地方政府和职能部门之间的关系，整合社区人力资源和技术资源。政府引领社区，社区自治组织、中介组织、居民以及驻街企事业单位的多元主体作用，建立多元整合的社区组织网络，将资源和信息的重新分配，形成稳态治理结构。

（二）打造共享平台，增进资源协同

通过信息化建设与大数据平台，整合流动人口信息与房屋信息，是进行流动人口管理的有利资源。

首先，建立流动人口基本信息的数据库，设立流动人口信息资源的运作平台。提供流动人口和政府部门各自所需的信息。归结起来，是双方的供需信息。单一的供需要求没有流动到市场，只能是普通数据，不能成为政府治理可供参考的信息资源。流动人员主动进行租赁住房的信息登记，同时政府以其关心的社会保障和工作教育情况作为信息进行交换，两者实现资源共享与协同，促进合作与双赢。

其次，实现政府各职能部门之间流动人口信息共享，为城乡结合部的环境治理、社会治安提供参考数据。当务之急是一方面在各负其责、各尽其能的同时调动积极性，又做到协同管理。充分发挥公安部门、信访部门、工商部门、税务部门等各方面的优势和作用，在流动人口的工作记录、租房记录、个人信用记录等方面实现资源共享。

最后，可以根据城乡结合部的实际情况，每月定期召开联席会议。公安部门通报人口流动、户籍办理情况；医院、计生服务站通报生育信息；房管部门通报外来户租住情况；社区通报人口流入、流出情况，从而实现信息共享，提前预防。在各种流行病的关键时期，也可以大大减少基层人员挨家挨户摸查和登记的工作量。

（三）创新管理模式，实现政策协同

在建设和谐社会背景下协同治理的转变是注重政府和基层群众自治组织的管理模式。

一方面，可以借鉴北京市流动人口的出租房屋契约化管理方式，对城乡结合部的人口管理提供参考。契约化管理是指在出租房屋以及辖区的流动人口进行摸底后，建立管理台账。依据村规、民约，居（村）民自治约束，引导出租业主和流动人口自我管理、自我服务和自我约束。[12]实施出租房屋管理，通过实施出租屋契约化管理，将出租房屋的数据录入“社区流动人口管理平台”实行动态管理，这种制度化管理模式有助于实现政策联动效应，提高流动人口的管理效率。

另一方面，城乡结合部对流动人口的管理可以因地制宜，针对企业比较多的居（村）委会，可以采取村企联管工作模式。针对院落、楼房比较多的社区，可以采取大院委托管理工作模式或居委会干部、楼门长协助型工作模式。在流动人口居住院落，由居委会干部和楼门长管理，委托大院有名望的人协助，充分发挥大院里比较被认可和受到普遍尊敬的名望人士的带动作用，与他们合作有效地开展流动人口管理工作。

（四）建立互惠机制，达成利益协同

首先，居委会或者物业管理处提供免费的房屋租赁服务。业主和租客可以登记个人信息免费提供租赁服务。并且通过建立房屋租赁网，在外地人口多的地方可设置房屋租赁信息触摸屏，方便外来人员查阅。[13]

其次，设立奖励制度，通过评选颁发相应证书并挂牌，公布在网站和张贴在楼道内通报表扬，这也是建立出租屋口碑的一大创举。由此为业主添光也会吸引更多的租客，也会提高经济效益。对于不配合或者存在安全隐患突出或违法违纪的房东列为重点检查对象，加强监督。对常住的无违法违纪记录的租房者通报表扬并提供就业推荐及家庭服务等民生问题，让他们感受到自己的存在感，主动做好各种信息的汇报和登记。

最后，政府层面要逐渐建立统一的居民社会保险制度,提高流动人口社会保障水平。一方面，加强有针性的流动人口的就业培训，包含职业培训、职业教育、成人教育等在内的多形式、多层次的终身教育体系；另一方面要加强工作技能培训、一般技能培训、职业资格培训等职前职后相关培训,提升其就业能力,帮助他们更好地融入城市。[14]

总之，流动人口的服务管理工作事关我国经济社会良性运行与协调发展。随着新型城镇化进程的不断加快,人口流动表现出新的特点与变化趋势,我国流动人口服务管理面临新的形势与挑战。必须树立多元主体共同参与的协同治理理念，转变传统的“全能型政府”的思想理念，打造政府、市场、社会等多元主体共同参与服务管理的新格局。