京津冀协同开发人力资源对策研究

赵砚文 白志利 王烁乾

京津冀地区是全国创新资源最为密集、最具发展潜力的地区之一。2017 年，三地GDP 突破8万亿元，占全国的9.7%。三地人均GDP 达到7.17万元，高于全国平均水平1.21 万元。京津冀区域经济发展带动了教育水平和人力资源整体素质的提升，京津冀协同发展步伐的加快必然推进三地人力资源开发的进程。

一、京津冀人力资源开发现状分析

（一）京津冀人才队伍发展基本情况

1.人力资源与人才总量大。京津冀地区从业人口总量2010 年是5625 万人，2017 年增加到6348 万人，比2010 年增加了12.9%，高于全国平均增幅（2%）。其中，北京市从业人员增幅为20.8%，天津市增幅是22.7%，河北省增幅为8.8%。从人才总量上看，三地拥有各类人才（大专以上）总量为1940 万人，占全国的12.3%，京津冀三地人才占各自就业人口的比例分别为54.4%、35.7%、16.8%。在基础教育方面，从大专及以上学历人数占6 岁及以上常住人口比重来分析，北京市由2010 年的32.8%提高到2017 年的37.3%，天津市由18.2%提高到26.7%，河北由7.9%提高到10%。根据第六次全国人口普查数据，京津冀平均每10 万人口中受大专及以上教育人口数为1.81 万人，比全国8930 人的平均水平高103%。

从国家比较有代表性的几类高层次人才数量上来看，京津冀均占比较大，京津冀拥有全国四分之一的国家“千人计划”入选者，1/3 的国家“万人计划”入选者，1/2 的“两院”院士，是全国密集的人才聚集区。近年来，北京、天津和河北分别实施了地方重大人才工程，培养了大批海内外高层次人才。

2.人才对经济社会发展贡献较大。在创新效率方面，从京津冀每亿元研发经费产生的专利授权量分析，2017 年专利授权量为72.7 件，比2010年增长60.7%；其中，北京、天津和河北分别增长64.5%、61.9%和36.5%。在科研产出方面，从常住人口每万人发明专利拥有量来分析，京津冀由2010 年的4.7 件增加至2017 年的22.7 件，增长了3.9 倍。京津冀区域内，北京由19.9 件增加至94.5 件，增长了3.8 倍；天津由5.0 件增加至18.3件，增长了2.6 倍；河北由0.4 件增加至2.9 件，增长了5.6 倍。从人均地区生产总值看，京津冀地区一直高于全国平均水平。2017 年京津冀地区人均生产总值是71779.6 元，比全国的人均生产总值59660 元高20.3 %，其中，北京是128994元，天津118944 元，河北45387 元。三地内部不均衡性表现突出，京津两地从业人员人均GDP 一直高于全国平均水平的1 倍以上，但是，河北省一直低于全国平均水平，而且差距还呈现扩大趋势。

（二）产业结构与人才需求状况

1.区域产业布局情况。5 年来，京津冀区域经济结构持续优化调整，产业发展定位进一步明确，产业发展链条加快理顺。北京市科技、金融、信息等优势服务业对经济增长贡献率超过60%，近几年来逐步构建了“高精尖”经济结构，“瘦身提质”效果明显；天津市现代服务业和制造业持续平稳增长，“强身聚核”能力不断提升；河北省加快产业结构调整步伐，进一步“健身增效”。2018 年，京津冀三次产业构成为4.3∶34.4∶61.3，产业结构持续优化升级。北京第三产业占比为81%，天津为58.6%，河北为46.2%。京津冀第三产业比重比2017 年提高1.2个百分点。2018 年，河北服务业比重首次超过第二产业，服务业对经济增长的贡献率达到60%以上，成为第一大产业。第三产业的发展将进一步促进京津冀区域产业转型升级。目前来看，京津冀地区应营造更好的区域经济发展生态，加速打破瓶颈，消除产业结构发展层级。

2.产业结构调整对人才需求的影响。产业结构与人才结构紧密相关，从京津冀行业人才匹配度数据分析看，三地有部分行业从业人员整体性过剩，需要向其他行业转移，如建筑业；有部分行业存在结构性失衡，可在三地间流动达到新的平衡，如北京、天津的交通运输、仓储和邮政业，住宿餐饮业的产业从业人员可向河北省转移；有部分行业从业人员整体性不足，如工业、批发零售业、金融业等，其中京津两地金融业从业人员紧缺程度最为突出。随着京津冀协同发展步伐加快，计算机产业、高新技术、电子通信等现代科技的发展，一次次印证着人才需求结构的转变。从目前京津冀协同发展的产业形势分析，创新型、尖端型、复合型人才极度短缺。

（三）京津冀人力资源投入情况

1.教育投入情况。京津冀三地教育投入持续增加，从大专及以上学历人数占6 岁及以上常住人口比重来分析，北京市由2010 年的32.8%提高到2017 年的37.3%，天津市由18.2%提高到26.7%，河北省由7.9%提高到10%，区域人口受教育程度稳步提升。尽管如此，京津冀地区间的差距仍未缩小。通过京津冀地区各级教育生均公共财政预算事业费发现，河北是区域内教育经费投入最低的地区，北京是区域内教育经费投入最高的地区，河北省基础教育的发展仍然面临较大的困难，其基础教育经费与北京、天津的差距仍在不断扩大。

2.科技研发投入情况。在研发投入方面，京津冀地区R&D 经费（研究与试验发展经费）规模和强度都有明显增长。2011 年到2017 年，京津冀地区的R&D 经费内部支出从1435.74 亿元增长到2490.41 亿元，增长了73.46%。2017 年京津冀地区R&D 经费内部支出总量、在全国所占比重、人均支出水平均超过了广东省，但低于江浙沪。其中，北京市人均R&D 经费内部支出高达7276.15元，远高于全国平均水平。2017 年，河北省共投入R&D 经费452 亿元，从地区看，投入占比最多的是石家庄（占28.3%）、唐山（占18.2%）和保定（占16.5%）。

京津冀地区研发经费投入强度（R&D 经费支出相当于地区生产总值的比例） 从2010 年的2.72%提高到2017 年的3.09%。从R&D 经费投入强度来看，北京、上海、江苏、广东、天津、浙江、山东7 省市研发投入强度超过全国平均水平（2.12%），其中北京R&D 经费投入强度最大，为5.61%。研发强度在2.2%以上的地区，包括长三角、珠三角和京津冀，除河北（1.33%）以外，已率先进入创新驱动阶段，研发投入强度在1%至2%的14 个省（自治区），仍处于投资驱动的前、中、后期。

3.医疗卫生投入情况。河北省医疗卫生支出占财政支出的比重是8.6%，高出北京和天津，虽然近年来河北省财政加大了对基本公共卫生服务的投入力度，但是医疗卫生服务提供能力与京津相比还有差距。从京津冀基本公共卫生服务提供能力和京津冀医疗卫生财政投入能力两项指标看，河北省低于北京市，略高于天津市，在京津冀协同发展背景下，河北省医疗卫生事业发展态势良好，有追赶的趋势。京津冀三地医疗资源分布不均，北京、天津、河北医疗卫生事业协同发展综合能力指标分别为0.711、0.457、0.426。从京津冀三甲医院分布来看，北京市占据明显优势。从执业医师数量看，北京、天津、河北分别是85819 人、32059 人和114594 人，京津两地的执业医师数加起来超过了50%，但是，从人口数量上看，河北省却是北京和天津市总和的一倍左右。

二、京津冀三大示范区人力资源概况

（一）中关村国家自主创新示范区

1.企业从业人员国际化、年轻化特点明显。从人力资源构成上看，中关村内企业从业人员国际化、年轻化特点明显。相关资料显示，中关村拥有本科及以上学历人员占从业人员的比重为53.2%，比“十二五”初期提高4.1 个百分点。其中，硕士和博士学历的从业人员达到28.8 万人，占11.6%。创业者平均年龄为39.1 岁，其中30 岁及以下创业者占22.4%。28 人入选2017 年《福布斯》发布的“亚洲十大领域30 位30 岁以下杰出青年”榜单，占全国入选创业者的近五成。海外人才吸引力进一步提升。中关村有留学回国和外籍人才约4 万人，其中有北京市“海聚工程”人选590 人，占全市的65.6%；入选国家“千人计划”1188 人，占北京市的4/5，占全国的1/5。

2.重点发展的高新技术产业人才集聚明显。2018 年，中关村示范区高新技术企业达到2 万多家，其总收入超过5.8 万亿，同比增长11%，增加值8300 亿，增长12.3%。示范区产业发展重点包括信息技术、航空航天、生物、新材料、新能源、新能源汽车和节能环保等战略性新兴产业的高端环节，这些产业与科技金融服务业、高技术服务业等生产性服务业形成了高端产业集群。这些行业从业人员占中关村从业人员总数的80%以上，其中科技人员占中关村科技人员总数的90%，重点发展的高新技术产业人才集聚明显。

（二）天津滨海新区

1.天津市重要的研发创新中心与人才集中地。2018 年以来，滨海新区的科技创新成果实现了质与量的双提升。《天津市滨海新区专利指数与专利能力报告（2018）》显示，滨海新区具有百件以上有效专利的企业占统计企业总数的7.2%。截至目前，滨海新区共拥有市级以上研发中心474 家，其中制造业创新中心1 家；企业技术中心235 家（其中国家级30 家）；工程（技术研究）中心110 家（其中国家级17 家）；重点实验室128 家（其中国家级17 家）。

2.人才总量资源不足与部分行业人才过剩问题并存。随着产业结构的不断升级，2016 年，新区第三产业从业人口是44.69 万人，占全部城镇就业人口的40.3%，比2011 年提高12.3 个百分点。但是，在转型升级过程中，新区产业发展不平衡问题仍较突出。三次产业内部结构也不尽合理，冶金重工业、石化、医药与机械装备、航空航天、新材料、新能源等新兴产业的比例仍为7∶3。长期以来，其工业制造业强，生产生活服务业偏弱。服务业中传统服务业比重偏高，现代服务业比重低。从行业内部看，部分行业人才紧缺与部分行业人才过剩情况并存，以滨海新区未来重点发展的部分行业为例，石油化工、汽车装备、运输设备等行业科技人员相对紧缺，信息技术行业科技人员总数相对合理，生物医药行业科技人员相对过剩。

（三）河北雄安新区

1.农村人口多，老龄化趋势明显。容城、安新、雄县辖区面积为1577 平方公里，县城人口结构仍以农村人口为主，人力资本水平整体较低。雄县辖6 镇3 乡，223 个行政村；容城县辖5 镇3乡，127 个行政村；安新县设9 镇3 乡，207 个行政村。截至2017 年6 月，雄安新区常住人口104.71 万人，与雄安新区规划设计方案中提出的远期规划人口（200 万至250 万）还有100 万至150 万人口的缺口，人口密度为每平方公里1000人左右。目前，从年龄构成来看，17 岁及以下人口27 万人，占总人口的23.8%；18-34 岁人口28.2万人，占总人口的25%；35-59 岁人口38.9 万人，占总人口的34.4%；60 岁及以上人口18.9 万人，占总人口的16.8%。60 岁以上人口占比较高，老龄化趋势较明显。

2.经济以第二产业为主导，主要劳动力群体受教育程度偏低。目前，容城、安新、雄县基本是以第二产业为主，产业结构层次偏低。雄县的GDP 主要是靠第二产业拉动，第三产业占比较高的安新县达到33%，安新县和容城县的产业结构占比很相似。通过分析三县从业人员学历情况看，2.25%的从业人口未接受过正规教育，受过高中以上教育的从业人口仅占总从业人口的18.7%，近80%的从业人员受教育程度仅为小学或初中，劳动力整体受教育程度偏低，与雄安新区创新驱动发展引领区的定位要求相比，人才需求空间巨大。雄安新区要实现规划目标，短期内必须依靠大量高端人才的引进来支撑创新、智慧、绿色新区建设。

3.起步阶段集中发展高端高新产业，人才需求空间大。2018 年5 月，河北省科技厅、省发改委联合发布《河北省科技创新平台与条件保障能力建设三年行动计划工作方案（2018—2020年）》，方案提出，新建一批国家级研发平台，谋划国家科研基础设施和国家级研发平台落地雄安新区。雄安的发展离不开人才的支撑，而雄安本地人才不足以支撑雄安发展。雄安新区关注的人群集中在大学及以上学历者，他们对雄安新区路网建设、产业定位、生态环境及城市地下管网建设抱有很高期待。新区的人才需求很大而且是多层次的，既要通过各种各类培训改变当地人员工作技能、思想理念、就业结构，让他们为城市发展创造价值，同时更要加快吸引高端人才集聚，并为他们提供良好的发展空间和机会，人才的可持续发展才是雄安的未来。

三、京津冀人力资源开发存在的主要问题

（一）人力资源与开发环境落差较大

1.人力资源分布不均，实力差距大。京津冀区域人力资源总量大，2017 年，京津冀常住人口共计11247.2 万人，占全国总人口的8.1%，但人力资源分布不均，河北省人口总量占京津冀的比重是66.9%。北京市人力资源集聚效应显著，2017 年，北京市常住人口2170.7 万人，人口密度达到每平方公里1323.4 人。天津常住人口1556.9万人，人口密度每平方公里1308.6 人。河北常住人口7519.5 万人，人口密度每平方公里399.3人。河北省人力资源基数虽大，但是人力资源整体质量不高，综合实力较差。首先，反映在高学历（大专以上）人口占就业人口的比例上，北京是54.4%，天津是35.7%，河北仅为16.8%。其次，反映在高端人才资源上，2017 年，北京的两院院士795 人，“万人计划”入选者682 人。天津的两院院士38 人，“万人计划”入选者73 人。河北省的两院院士是17 人，“万人计划”入选者39人。相比之下，差距甚大。再看人才对经济的贡献率，三地存在较大差距，北京的人才贡献率是51.8%，天津是27.1%，河北仅9.0%。除此之外，京津地区特别是天津对适龄劳动人口的吸引力有了大幅的提高，与2010 年相比，2017 年天津市从业人员增幅达到23%，北京市是21%，河北省仅为8.8%。

2.经济发展水平落差大。京津冀虽然是我国经济最具活力和创新力的区域之一，其GDP 在2017 年达到了8 万亿元，但是区域内三省市的经济发展水平落差较大，人均GDP 水平悬殊。2017年，天津人均GDP 为11.9 万元，北京人均GDP 为12.9 万元，京津两地人均GDP 均远高于全国人均GDP6 万元的水准，而河北省人均GDP 仅为4.5 万元，不仅远低于区域内的京津两地，而且还低于全国的平均水平。另外，从产业结构看，京津两地产业结构趋于合理，河北省的产业结构主要为传统的资源型重工业，受经济下行影响，加上大气环境压力，河北省调整产业结构，淘汰落后产能任重道远。

3.教育医疗等公共服务水平差距大。河北省在教育医疗等公共服务水平和质量层次上与京津地区差异明显。北京、天津两地的人均生产总值是周边张家口、保定等城市的3 倍以上，这些地区与京津呈现了断崖式的差距，教育医疗等公共服务水平差异更加突出。近几年，虽然有关部门采取了一系列举措，推动提升河北公共服务能力，但受发展水平和政府财力不足的制约，短期内还难以有效消除，需要中央持续加大对河北省的支持力度、不断缩小差距。除此之外，引起京津冀人才资源分布不均衡的因素还有很多，如，区域之间人才资质不互认、人才政策不衔接、人才市场不统一等。

（二）产业与人才融合度有待加深

1.产业与人才的匹配度须提升。目前京津冀区域内人才结构与各自功能定位仍不匹配。总体看，北京市人才资源丰富，但缺乏世界级顶尖战略科学家和科技领军人才，与建设全国科技创新中心要求不相适应。天津市产业人才结构不合理，企业经营管理人才、高技能人才短缺，与建设全国先进制造研发基地要求不相适应。河北省人才资源不足，特别是配套产业转型升级创新及技术技能人才短缺，与建设全国产业升级试验区要求不相适应。比较而言，河北省在产业承接、产业调整和升级方面的压力更大。从地区看，北京产业人才匹配度最佳，天津其次，河北偏离度指数最高，产业与人才的匹配度最差。

2.区域内人力资源竞争明显，产城融合有待推进。由于地缘关系以及地区间巨大的经济发展差异，京津冀形成了普通劳动力和中高端人才资源朝向京津的单向流动。河北省要想吸引和留住人才，必须把工作着力点放在基础公共服务上面，建立人才公共服务跟随机制，推动教育医疗资源共享、社保互通，重点解决公共服务资源配置不均衡的问题。同时，河北要加快推进产城融合，在龙头性企业入驻后，加大招商力度，打造立体化、多维度的产业链，包括金融、配套、服务等各方面对接，提升产业区域对人才的综合吸引力和竞争力。

（三）体制机制制约产业人才自由流动

京津冀区域协同发展战略实施五年来，在体制机制的探索上虽然迈出了坚定的步伐，无论是协同发展规划纲要还是其他相关的政令法规，都在相当大的程度上涉及体制机制改革和创新的内容。但关键问题在于，这些体制机制仍然是片面的、不完善的，不足以构成京津冀区域协同发展的体制机制新系统，不足以形成推动京津冀协同发展的体制机制合力，真正达到“1+1+1＞3”的系统效果。目前京津冀区域大量体制内人才的自由流动受到了体制机制障碍的束缚，京津冀三地人才一体化工作机制亟须进一步完善，人才一体化发展分散决策现象明显，人才政策落差较大，“碎片化”现象突出，难以形成政策合力。区域人才一体化市场配置程度较低，尚未建立一体化的人才市场、人才评价标准和人才信息平台，市场在区域人才配置中的决定性作用发挥不够充分。

四、京津冀协同开发人力资源的对策建议

（一）深化人才发展体制机制改革，形成推进协同发展的强大合力

京津冀人才一体化发展是支撑区域协同发展的智力支持和保障。早在2011 年，京津冀三地签订人才合作框架协议，发布了京津冀人才一体化发展宣言。2016 年2 月至今，京津冀人才一体化发展部际协调小组召开了四次工作会议，形成了思想共识和工作合力，以人才一体化全面推进京津冀协同发展。2017 年6 月，京津冀联合发布《京津冀人才一体化发展规划（2017-2030年）》，这是首个服务国家重大战略的人才专项规划。随着协同发展进程的不断推进，一些基础性的、表面的问题虽然理顺，但更深层次、更根本性的问题和矛盾却逐渐暴露出来，而这些根本性问题和深层次矛盾大多涉及体制机制问题。总体来看，京津冀人才一体化发展深度还不够，区域内人力资源一体化发展成效还不显著，经济发展落差大、人力资源分布不均衡、流动性差的状况亟须改变。建议三地组织、人事、科技、教育等部门在工作中要解放思想，破除束缚人才发展的体制机制障碍，遵循人才成长规律，进一步释放人才活力，形成推进协同发展的强大合力。河北省各级政府应把落实《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》作为人才工作的重中之重，重点要在建立科学有效的政府引导机制、规范有序的市场主导机制、灵活多样的社会参与机制等方面下实功、求实效，最大限度地激发人才活力。

（二）立足功能定位，构筑区域协同创新人才共同体

立足《京津冀协同发展规划》中对三地的明确功能定位，依托各自优势，实现错位发展，而不是同质竞争，引导人力资源在区域内合理布局。京津根据功能定位，要充分发挥两地人才资源密集优势，加快产业转型升级，实现差异化布局，以各自特色产业集聚人才资源。北京立足全国科创中心建设，以发展第三产业为主，重点发展高端服务业，并加快非首都功能疏解，实现人才紧跟产业流动、人才流动带动产业群发展。结合首都产业的区域转移，发挥好首都人才资源对天津、河北的辐射和带动作用，以“人才+产业”的发展模式输出人才资源；天津靶向建设全国先进制造研发基地来集聚人才；河北省要在京津高技术产业转化承接、现代制造业的加工配套、建设全国产业升级试验区方向上集聚相关人力资源。三地要在各自人力资源开发和经济发展中有所为有所不为，通过错位发展而不是均衡发展，来实现人力资源的优化配置和优势互补，承认并谋求各自利益，最终实现协同发展，创建京津冀城市群的共同繁荣。在京津冀协同发展中，河北省短板最明显，所以，河北更需要准确定位，尽快提高经济发展水平，以提升对人力资源的吸引力。河北省要牢牢抓住中央设立雄安新区的千载机遇，主动对接京津，依托《京津冀人才一体化发展规划（2017-2030）》，通过共建协同创新人才交流合作平台、打通人才信息链条、创新人才公共服务平台等措施，主动作为，与京津共同构筑区域协同创新人才共同体。

（三）抓住历史机遇，建设雄安新区人才新高地

解决好京津冀协同发展的关键在于解决河北省自生动力不足的问题，而雄安新区的建设，不仅在京津与河北连接地区为京津冀增加一新的增长极，也为河北发展造就一枚新核，因此要借势好北京和天津两地对雄安新区建设的倾力支持的机遇，进一步加强雄安新区顶层设计，发扬改革创新精神，建立人力资源发展体制机制新高地；立足特区功能定位，制定科学合理的人才缺口填补相关政策，引导人力资源在雄安新区合理布局；主动对接并构筑“中关村-雄安新区”“滨海新区-雄安新区”人才联动计划，与京津两地展开人才资源密切合作，紧紧围绕“人才”这个核心谋篇布局，在雄安新区构筑领先的事业发展平台，建设一流的人才发展环境，配套优质教育医疗等资源，提高基本公共服务水平，增强对高端人才的吸引力。真正实现以雄安新区建设来有效疏解北京非首都核心功能，有力推动京津冀协同发展。

（四）破除利益藩篱，充分激发释放人才活力

从京津冀协同发展国家战略正式启动，到《京津冀协同发展规划纲要》出台，再到五年间京津冀三地在交通、生态、产业协同等方面的深度合作，京津冀协同发展已经达成一种别开生面的新局面。凡是过往，皆为序章，虽然京津冀协同发展取得的成就有目共睹，但这也只是一个开始。未来京津冀协同发展进入到“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”的关键阶段，“坎”不少，“难”亦不少。三地进入深度合作阶段，必然将面临更多的政策协调、利益分享、风险共担的难题。2018 年11 月中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》就是促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。京津冀三地相互之间应破除利益藩篱和政策壁垒，实现人力资源的合理梯度配置和协同发展，充分激发和释放人才活力。河北省要推进京津冀协同发展向深度广度拓展，借力发力加快发展，在主动对接京津、服务京津中发展自己，不断改革创新，解放思想、奋发进取，努力在京津冀协同发展中实现跨越提升。

（五）引进与培养并重，开发高素质的人力资源

京津冀在人力资源开发，特别是高端人才资源开发方面，存在一个共同的误区，即人才在外部，人才需要引进。诚然，北京为了建成全国科创中心乃至世界创新创业高地，需要从海外引进顶尖的战略科学家和科技领军人才。天津与河北为了自身的发展则希望从北京，从全国范围内引进高端人才，必要时也走向海外延揽人才，这些举措是必要的。然而，仅凭引进一定数量的海外顶尖人才和团队是支撑不起北京科创中心建设的，也无法支撑整个京津冀区域的协同发展。人才引进后还可能会存在水土不服问题、忠诚问题、空降兵存活率问题、引进人才和本土人才的竞合问题。这其中也不乏引进了一些名气很大但创作高峰期已过的昔日明星科学家。因此，各用人主体需要在重视人才引进，提高引才工作前瞻性、科学性的同时，更要重视现有人才的合理使用、活力释放与系统培养。科创中心的建成、北方经济中心的实现、河北省的崛起，需要大批兢兢业业中坚力量的智慧和巨量人力资源的长期奋斗。一方面要优化人才培养战略，加大对教育的财政投入。另一方面要加强高校建设，推进多元化校际合作。京津冀人力资源开发的着力点应是引进与培养并重，自力更生，造就一支高素质的人才队伍。