国土空间规划用途管制制度构建研究与思考

郑慧媛

（沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004）

随着国家治理体系的变革和生态文明体制改革的深化，亟需健全国土空间用途管制制度，完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化。新的“三区三线”规划要服务于全域全类型用途管制，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变；完善自然资源监管体制，将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责，强化空间传导实施，是新时期自然资源系统的核心要求。

一、内涵及目的

1.国土空间用途管制的内涵

国土空间用途管制是对自然资源载体进行的可持续利用管制，在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，为实现国土空间的科学开发、合理利用、持续保护与优化配置，通过利用国土空间准入许可、用途变更许可和开发利用监管等法规政策及空间规划的强制力，对耕地、林地、草原、河流、海域等所有国土空间利用或功能所实施的一系列管制活动。

从广义内涵看，用途管制不仅指空间规划体系最底层的地块用途管制，而应包括贯穿于整个空间规划体系、层级传导、逐级深化的土地使用约束过程。它是控制型规划层级传导的核心内容，也是衡量空间规划体系是否有效的基本标准。

不同层级规划用途管制对应的基本单元和深度也不同。国家级和省级国土空间规划的管制单元是区县，相应的管制工具是主体功能区；县级以下国土空间规划中的管制单元是地块，相应的管制工具是土地使用许可。用途管制的手段则包括功能管制、强度管制及相应配套制度。

2.国土空间用途管制的目的

国土空间是人们赖以生存和发展的家园，与人的利益息息相关，国家在国土空间管理中必须协调开发与保护的矛盾。2018 年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确：“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，是自然资源管理部门最重要的职责。

可持续发展是解决中国一切问题的基础和关键，但必须以绿色、高质量、有获得感、幸福感的发展为前提，始终坚持在发展中保护、在保护中发展。我国进入生态文明建设新时代，优化国土空间开发保护格局，推进生态文明治理体系和治理能力，落实生态文明体制改革理念，构建以国土空间规划为基础、以国土空间用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，是推进生态文明建设的根本之策、是实施绿色发展的基础工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。

统一的国土空间用途管制既要考虑严守底线、保护资源环境、强化落实自然资源保护，使国土空间得以可持续利用，又要保障经济高质量发展，用发展来解决当前面临的各类问题，这两点是国土空间用途管制的目标取向，是协调新需求新业态与自然资源保护平衡的主要机制。

二、主要问题

我国土地用途管制制度在改革开放以来的长久实施过程中不断完善，体系逐渐成熟，耕地保护执行效果显著，为国土规划的实施提供了依据和保障。国务院于2017年1月发布的《全国国土规划纲要(2016-2030年)》作为首个国家级空间规划，为健全我国空间规划体系，指导省、市县级空间规划的编制指明了方向。自然资源部于同年4月下发了《自然生态空间用途管制办法(试行)》，将全部自然生态空间纳入用途管制范畴。这些制度措施完善了空间规划体系和用途管制制度，但空间用途管制制度仍然存在诸多问题。

1.各类用途管制制度并存，相关规划各自为政

各类用途管制制度在经济社会发展中作为指导各类空间规划的依据，在其对应的空间开发保护活动过程中发挥了重要的制衡、协调、管制等作用。但由于各规划各自为政，致使制度分散、多头审批、效率低下，未能形成统一的用途管制制度，进而导致空间交织、功能错配、无序开发、粗放浪费等现象，难以满足生态文明建设背景下国土空间治理的现实需求。

2.各类规划重编制轻实施

在多规合一编制过程中，存在将多个规划简单地合为一个规划的现象，不能满足各个单项规划的专业化要求，影响了各个部门发挥自身优势履行各自专业职能。另一方面，市县“多规合一”没与规划管理、用途管制制度紧密衔接，试点侧重点放在了不同规划之间如何对外表述统一上，而规划实施机制的统一仍需突破。

3.自然资源管理部门分立分治，系统性、协同性差

当前，自然资源管理实行多部门管理的模式，“政出多门”，这不但导致职责交叉、权责不一、协同性不够、管制政策不协调等现象，还由于认识的不统一，存在某些地方在施政过程中，片面强调其中一个或某几个生态要素系统，忽视其他生态要素系统的现象。这不但割裂了生态系统之间各个要素的联系，导致不少重要自然资源被“合法合规”的占用或破坏，还难以形成空间管制的合力。新时代用途管制制度的行政运行体系亟待优化和重组。

4.国土空间保护局限于总量管控，未能建立全面的管控体系

当前由于对新时代绿色、高质量发展方式的认识不到位，对土地的多功能性、多宜性考虑不足。现行国土空间用途管制主要依靠对总量指标的管控，未能建立全面的建设用地结构、布局、类型、强度的管控体系，既没有形成凸显生态保护的相应地类，不能适应生态文明时代的新要求，又没有适度可控的利用机制和完善的准入办法。

5.地方利益最大化导致国家整体空间布局失衡

地方规划往往以自身利益最大化为导向，造成决策失衡，生态环境问题日益严重，优质耕地大量退耕、过度开发、超标建设等现象日益严重，国家战略性资源保护得不到落实，区域性生态环境治理难度加大。

三、相关建议

在制度构建的过程中，应兼顾目标导向和问题导向，适应改革要求并破解现实问题。

1.整合用途管制制度，实现复合利用国土空间用途管制机制

国土空间治理体系的建立需要通过对现有规划管理制度的整合来实现。一方面，在立足生态系统的完整性的前提下，从宏观到微观、从整体到局部，从陆海到地上地下，充分考虑各类要素的功能和保护需求，形成要素类型范围全覆盖、空间功能差异与复合利用并存的国土空间用途管制制度。另一方面，充分发挥国土资源部门的管理优势，在统一的规划编制决策基础上，整合城乡建设、农林、环保等各部门规划管理制度，形成统一的规划执行与监督机制。

2.细化管控要求，建立管制规则差别化和动态更新机制

在统一的规划空间体系中，以国土空间规划为依据，根据规划设定管控类型和各类自然保护地的功能定位、自然属性，合理分区，再分区制订管控要求，差别化制订用途管制规则，对所有国土空间分区分类实施用途管制，实现空间用途刚性管控下的项目弹性管控方式。一方面在空间层面，严格坚守空间规划分区、边界及主导功能不变，制定各类国土空间用途转用政策和技术标准;另一方面在项目层面，通过项目用地预审、建设用地规划许可等环节的把控，根据具体项目特征进行项目管控，协调地方经济发展与生态保护之前的矛盾。

3.创新用途管制路径，构建协同管理模式

在国土空间用途管制和生态保护修复职责统一管理的背景下，综合运用行政、法律和经济手段，创新用途管制路径，探索构建自然资源、农业农村、住房和城乡建设等协同管理的模式，共同推进“美丽国土”建设。首先，应制定统一的技术标准体系。通过统一各部门公认和共同遵守的技术标准体系，明确耕地、林地、草原等各类国土空间地类标准，统筹各类国土空间保护与合理利用，避免片面强调其中一个或某几个生态要素系统而忽视其他生态要素的现象；其次，应建立覆盖全部国土空间的联动共享空间信息平台，实现用途管制与项目审批统一的信息化管理模式。通过整合土地、森林、草原、海洋等基础数据和各类空间信息服务平台，实现大数据和集成化空间规划管理，为政府空间规划治理提供基础支撑；最后，制定明确的管理权限和管理程序，整合协调部门职能与分工。通过管控要求与责任主体的对应，既保障了规划管控的层层传导得益有效落实，又提升了国家空间治理的效率和能力。

4.对资源利用综合评估，加强全过程监管

为了实现人与自然和谐共生的目标，需要对资源利用过程中项目的经济、社会和生态效益进行综合评估，强化全过程的监管，推进高质量、高效率、公平的可持续发展。各级自然资源管理部门应加强对国土空间开发利用活动的全过程监管，改变只考虑总量指标的管控方式。一方面设定空间准入办法，中央政府通过制定符合当前发展要求的建设规模、强度、布局、环境保护等开发利用与保护条件，对各级政府职能部门依法进行严格项目预审和审批，确保执行部门具备依据管制规则开发利用国土空间的能力和意识；另一方面，加强对各级行政区域范围内城镇建设、农业生产和生态保护三项国土空间的综合监管，对各项约束性指标进行数量与质量的双重考核。

5.强化落实国家意志，协调好生态保护与开发利用的关系

政府部门应通过加强完善国土空间规划、调查、确权、审批、监督检查等各个环节的管理政策和制度，对国土开发利用进行严格监管，约束偏离国家利益的开发利用行为，强化落实国家意志，让地方意识到应坚持在保护中开发利用的理念，使国土空间开发利用符合国家的预期目标。