海洋生态空间用途管制内涵及其与土地用途管制、自然生态空间用途管制关系浅析

周连义 李冉 崔旭 何骏 荀秋杨

（1.大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁大连 116023；2. 韩国中央大学，韩国首尔；3.大连市自然资源局，辽宁大连 116023）

海洋资源的有限性以及新型用海方式的出现使得各国政府面临着一个共同的问题，即在保障海洋环境、生态的健康前提下，如何可持续地发展和利用海洋资源。几百年来，海洋利用的工业化主要集中在渔业、海上运输、通讯、石油和天然气开采领域，海洋娱乐和海岸工程的建设、可再生能源和自然保护等新兴用途的出现使各国政府意识到，海洋空间的综合利用和合理开发势在必行。海洋资源在空间或数量上都有限，在现用用途扩张和新兴用途出现的双重压力下，海洋管理变得愈加困难起来。

第一，并非所有用海行为都是兼容的，在日益增长的不相容需求的情况下，管理者面临着涉及多部门管理的压力。不同用海行为有可能需要竞争相同的海洋空间或者彼此之间有相反的作用效果，例如快速增长的海底电缆行业和渔业之间频繁出现此类纠纷。海底电缆的设置有可能损害渔具，产生相关损失和修理费用，同样，捕捞行为也可能造成电缆中断，产生收入损失等。再如，如果风电场位于航线或者隔离带区域，将可能引起碰撞和货损的巨大风险。

第二，用海行为人与环境之间发生冲突，并非所有用海行为都符合可持续开发海洋环境和保持健康的海洋生态环境的要求。目前的多种用海行为占用的空间多为敏感的生物和生态区域，缺乏对生物和生态的系统考量，多项研究观测到了海洋生态系统功能的衰退，及重要的鱼类物种的消亡。说明人类的用海行为正日益损害海洋生物的生存空间，也损害了地球物种生存必须的商品和服务的供给能力。近年的研究观测了人类离岸活动造成的累计影响，全球范围内海洋正受到人类活动的多重威胁，引发诸多严峻后果，包括海洋物种数量减少和灭绝、海洋环境生态功能破坏、海洋水体质量下降和极端天气频发等。

海洋空间作为陆地空间之外的特殊资源，已经成为人类生存的重要领域，海洋生态空间是今生后代人类及各种海洋生物赖以生存、不可或缺的物质基础，而在海洋生态环境破坏严重，资源日益减少的背景下，如果海洋利用的自由权不受限制，强势者则可能滥用自由，造成资源枯竭，而弱势者则可能因起码的生存自由都被破坏。因此，在海洋空间使用领域，应有对基本权利的限制，这是确保不同的海洋使用需要能够相互尊重，确保脆弱的海洋生态空间得到有效保护，促进有限的海洋资源能够得以合理地分配和可持续利用。2017年，原国土资源部颁布《自然生态空间用途管制办法（试行）》，将海洋空间纳入自然生态空间实施保护。但由于其特殊性，目前国家还未就海洋生态空间用途管制相关问题做出明确规定，当前国内外研究也未就此展开系统研究。

一、海洋生态空间用途管制内涵

随着海洋经济的发展，海洋管理逐渐引起了世界各国的关注，其内涵也在不断延伸。加拿大海洋专家鲍基斯（1996）指出:“由于海洋本身的流动性、三维性、自然环境与行政边界缺乏有机联系等多方面原因的存在，致使海洋管理与土地利用管理不同，更为复杂。”认为海洋管理是一种方法，可将发生在海上的许多活动及环境质量都被看成是一个整体，需在不损坏当地社会经济利益及危害后代利益的前提下，优化使用这一整体以使整个国家获得最大利益。[1]这可说是将海洋视为一个整体生态空间的早期观点。海洋作为一个整体，具有其自身的特点。

1.海洋空间的特征

海洋空间的最大特征是立体性，它具有三维的特征。从开发利用的角度，无论是海面、水体、海床或是底土均可作为海洋开发利用的对象。

第二个特征是流动性与连续性。海洋空间中的水体是在连续流动的，除了水体的洋流运动以外，海洋生物资源也具有流动性，但是并不是完全自由的，而是限定在一定的空间里。

第三个特征是它的边界是模糊的。整体从表面上看，因为都是水体，所以没有非常明显的可以作为边界的地形地物特征，同时，无论是水体还是海洋生物都具有一定的流动性，所以边界是模糊的。

因此，海洋与陆地不同，其生态空间的连通性更广，范围更宽，整体性更强，也更应以生态空间系统的理念进行管理。

2.海洋生态空间研究

迄今为止，多个国家已采取了类似海洋生态空间用途管制的方法来规范海洋生态空间的用途。包括英国爱尔兰海、加拿大东斯科特陆架、澳大利亚大堡礁海洋公园、美国马萨诸塞州沿海水域，但海洋生态空间用途管制还是一个比较新的概念，还未形成一个涵盖所有现有海洋用途的综合性用途管制体系。海洋生态系统的生物物理特征限制了在不损坏生态系统功能的情况下，人类活动空间的范围。因此，海洋生态用途管制十分必要。

李东旭认为海洋功能区划是根据海域的自然属性，确定海洋功能区的主导功能，来科学指导海洋事业的发展。[2]伊勒和道威尔认为海洋空间规划是在海域范围内对人类活动进行管理的举措，但是并不包括对整个海洋生态空间的管制活动。[3]

Paul M. Gilliland认为海洋生态空间规划是实施生态系统有效管理的重要工具，可以为现有的海洋环境管理措施提供帮助。可以有选择地借鉴土地使用规划方面的丰富经验。[4]Fanny Douvere认为人类对海洋空间的综合使用需求已超过可用空间的三倍。海洋空间规划已受到广泛关注，多国允许建立以不破坏生态系统的管制，而其保护范围并不局限于海洋保护区。欧洲国家的空间规划更加重视提高整个海洋空间的有效利用，提供共享利用的机会以解决不同的海洋利用活动，来减少使用者和环境之间的冲突。海洋生态空间规划是使基于海洋生态系统的利用管理成为现实的工具。[5]Melissa M. Foley认为基于生态系统的海洋空间规划可以告知海洋活动的空间分布，减少人类用海冲突，是为满足人类生产生活需要和海洋生态系统健康运转而服务的。

随着水产养殖业蓬勃发展、海洋光缆的铺设和海洋旅游资源的开发，人类用海行为不断扩大和发展。联合国启动“全球海洋空间规划2030项目”以西地中海地区和东南太平洋地区为试点地区，建成海洋数据系统，为合理开发海洋资源和助推蓝色经济而努力。

3.海洋生态空间用途管制内涵

参考前人研究，基于海洋空间的特殊性，本文将海洋生态空间用途管制定义为：以维持海洋生态系统健康稳定为基础，减少人与自然冲突和人类自身用海冲突为目的而进行的海洋三维空间的用途划定，进而实现生态、经济和社会和谐发展。它具有前瞻性、规范人类海上活动、促进海洋生态可持续发展的基本特点。

(1)维持海洋生态系统健康稳定

首先，由于世界海洋是一个连续整体，其生态系统没有明确的边界，虽然海洋生态系统的“弹性”和“韧性”超过陆地生态系统，但是一旦生态系统受到破坏，其影响的广度和深度却也远远超过陆地生态系统，因此维护海洋生态系统健康和稳定就显得更为重要。

其次，海洋生态系统由海洋生物群落和海洋环境两部分组成，前者为人类提供了大量丰富的物产，在营养、保健、医药工业及其他有关方面为人类提供巨大的财富，其海量的基因库为生物多样性提供了可能；海洋占地球总面积的70.8%，海洋环境中的温度、盐度、水动力等要素的微小变化对全球环境的影响都十分显著，人类对海洋的污染会造成海洋环境破坏，从而发生危及人类健康的事件。

因此，维护海洋生态系统的健康稳定是海洋空间利用的基础，也是做海洋生态空间用途管制的出发点和落脚点。

(2)减少人与自然冲突和人类自身用海冲突

人海关系即人类与海洋之间的关系，是人地关系的一种类型，其主要反映在人类的能动性和人类对海洋的依赖性两方面。

海洋生态空间是今生后代人类及各种海洋生物赖以生存、不可或缺的物质基础，而在海洋资源日益减少的背景下，如果海洋利用的自由权不受限制，强势者则可能滥用自由，造成资源枯竭，而弱势者则可能因起码的生存自由都被破坏。因此，在海洋空间使用领域，应有对基本权利的限制，这是确保不同的海洋使用需要能够相互尊重，确保有限的海洋资源能够得以合理地分配和可持续利用。

人海关系和谐，发展海洋循环经济，要反对海洋资源的掠夺式开发，保护海洋生态环境和海洋生物种类的多样性，走出一条以海洋生态系统的可持续性为基础、海洋经济的可持续性为中心、社会发展的可持续性为目的的发展道路。

(3)海洋三维空间用途划定

如前所述，海洋生态空间具有明显的三维特性，水面、水体、海床和底土都有不同的用途，如仅采用二维坐标划定用途区，明显无法科学划定用途，而且会造成使用者的冲突，我国目前的海洋功能区划制度还未体现出三维特性，因此，亟待开展海洋生态空间用途管制的三维划定工作，以更好的保护和使用海洋空间资源。

二、海洋生态空间用途管制与土地用途管制的关系

我国的用途管制制度最初是从土地用途管制开始的，2017年开始，国家在森林、草原，包括海洋等自然生态空间开始推广用途管制制度，但由于起步较晚，技术复杂，海洋生态空间用途管制制度还未见研究成果。可以预见的是，海洋生态空间用途管制制度必然要学习土地用途管制制度的理论和方法，才能快速形成海洋生态空间用途管制的一系列制度。因此，我们不妨探究一下两者的关系。

1.海洋生态空间用途管制与土地用途管制的联系

海洋生态空间用途管制在海洋空间规划的开发过程中与陆地环境中的土地使用规划有相似之处。海洋生态空间用途管制是海洋区域和海洋生态系统未来发展的理论指导，由管制者和利益相关者共同定义其目的、核心价值、过程和结果。[6]这与土地用途管制相似，由利益相关者来决定其核心价值。以Crow White研究的马萨诸塞湾为例，现有部门都无法避免能源发展带来的负面影响。在各种情况下，比目鱼渔业受风能能源发展带来的价值损失最大，高达100%，但当对海洋生态空间进行管制时，不必要的损失被最小化。此外，海洋生态空间用途管制又提高了龙虾捕捞和观鲸价值，防止损失过大。Crow White团队的研究结果表明，海洋生态空间用途管制可为实现这两个目标提供实质性指导。空间冲突正在成为海洋中的常态，因此需要多部门规划以减少这些冲突并优化海洋管理。[7]

两者都面临着人类活动与生态发展的空间冲突问题。[8]土地用途管制对城镇空间、农业空间、生态空间采取不同的管制方法，划出永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线三条红线。海洋生态红线主要将海洋分成禁止开发区、限制开发区共计17个分区。[9]其中，禁止开发区包括海洋自然保护区的核心区和缓冲区、海洋特别保护区的重点保护区和预留区；限制开发区包括海洋自然保护区的试验区、海洋特别保护区的资源恢复区和适度利用区、重要河口生态系统、重要滨海湿地、重要渔业海域、特殊保护海岛、自然景观与历史文化遗迹、砂质岸线及邻近海域、沙源保护海域、重要滨海旅游区、地质水文灾害高发区、珍稀濒危物种集中分布区、红树林、珊瑚礁、海草床。沿海省市海洋生态红线区面积不少于海域管理总面积的30%。

两者都是基于生态系统制定的用途管制清单，在生态学的上，是以维护和恢复当地物种多样性；栖息地的异质性、多样性以及关键物种的保护为指导原则。

土地用途管制和海洋生态空间用途管制都需建立用途管制信息处理与监管系统。针对土地的工矿废弃地复垦、土地利用计划、增减挂钩、海岸带、生态敏感脆弱区提高用地审批服务质量。针对海洋和陆地特殊区域进行监管和监测。

两者都强调以连贯的方式处理国土空间内保护与开发的矛盾，例如管道运输路线的问题。确保陆地与海洋系统之间的一致性。都需改革用地审批制度，规范空间利用方式，为创造良好的营商环境提供支持。

2.海洋生态空间用途管制与土地用途管制的区别

土地用途管制起步早发展快，水平较成熟。土地用途规划编制主要由土地利用总体规划编制来严格限制农用地转为建设用地，划清法律责任；而海洋生态空间用途管制主要由海洋功能区划、海洋主体功能区划和海岛保护规划进行编制，来划分海洋保护区，提前划定海洋生态保护红线。[10]作用在于合理利用和保护稀缺海洋空间资源，合理布局海洋相关产业，从而提高我国海洋经济综合实力。

土地用途管制有《土地管理法》《基本农田保护条例》《自然保护区土地管理办法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等针对不同用途的土地使用拥有相对完善的法律法规体系。而海洋生态空间用途管制可参照的法律相对于土地用途可参照的法律法规较不完善。有《全国海洋开发规划》《中国海洋生物多样性保护行动规划》《全国海洋功能区划》等，参照范围较不全面。

虽然海洋生态空间具有动态和三维性质，管制的背景与结果区别于土地用途管制，但是土地用途管制的方式和技术可以在一定程度上转化为海洋生态空间用途管制。土地用途管制已明确要划分好永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线。海洋生态空间用途管制也要求划分好相关的海洋保护区和海洋生态保护红线。体现了海洋生态用途管制在管制方式上借鉴了土地用途管制的经验，又根据海洋生态空间的特殊性加以改进。

三、海洋生态空间用途管制与自然生态空间用途管制的关系

1.海洋生态空间用途管制与自然生态空间用途管制的联系

在《自然生态空间用途管制办法》中，将自然生态空间具体分类为森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。因此自然生态空间包括土地与海洋。[11]自然生态空间用途管制对于管理和控制海洋生态空间的开发和利用具有指导、借鉴的作用。

自然生态空间用途管制与海洋生态空间用途管制过程都至少包括三个阶段。第一阶段为规划与分析。为保障海洋资源可持续利用与开发而制定单项或多项的综合、全面的空间规划，该规划基于生态环境与人类生产生活过程进行测绘等研究工作。第二阶段为实施。通过对规划进行投资和开展工作，根据自然生态空间如海上、海底的复杂性，鼓励改进和变更规划。第三阶段为监测和评估。由行政机关对计划的时效性、可行性、执行情况进行评估，并建立审查程序。将评估结果反馈到下一季度规划的分析元素中以作参考。[12]

以澳大利亚海洋生态空间用途管制为例，澳大利亚政府邀请科学家和公众将大堡礁海洋公园重新划定了区域，目的在于增加非禁渔区的物种数量和栖息地类型。以重新分区的方式扩大了自然保护区的空间范围，尽可能减少对生态系统的影响。这一点在自然生态用途管制中也有相似之处，可以参照我国自然生态空间用途管制试点县天峻县的工作开展情况。

2.海洋生态空间用途管制与自然生态空间用途管制的区别

在《自然生态空间用途管制办法》的第三条中“鉴于海洋国土空间的特殊性，海洋生态空间用途管制相关规定另行制定。”空间管制主要针对陆域空间的管制，缺乏对海洋空间管制的考虑，难以直接对海洋及海域海岸带进行空间用途管制。目前已确立了国家、省、市、县、乡镇的五级土地用途管制者体系，其中真正落实用途管制的是市、县和乡镇。而海洋功能区划主要由国家、省、市和县四级海洋生态空间用途管制者体系，其中真正落实用途管制的是省。

自然生态空间包括陆地和海洋，在用途管制的划分上较海洋生态空间更繁琐与复杂。自然生态空间用途管制体系包括国土空间保护控制线体系和国土空间开发控制线体系。国土空间保护控制线体系包括永久基本农田、基本草原、湖泊、湿地、生态保护红线和自然岸线等；国土空间开发控制线体系包括城镇开发边界、开发区、交通设施网络、能源设施网络等。而海洋生态空间用途管制根据海洋的基本功能划分为一级类、二级类海洋基本功能区。一级类海洋功能区包括农渔业区、港口航运区、矿产与能源区、保留区等；二级类海洋基本功能区包括农业围垦区、渔业基础设施区、油气区、保留区等。

自然生态空间用途管制对海洋生态空间用途管制有指导作用，在体系划分上既有联系也有区别，联系在于都分为两大体系，都有生态保护红线，都以功能主导来划分生态保护区；区别在于自然生态空间用途管制没有具体对海洋生态空间用途管制拟定纲要，指导方式较不明确。[13]

四、总结和展望

1.总结

三个管制在实践过程中至少包括规划与分析阶段、实施阶段、监测和评估阶段三个阶段。利益相关者包括广大公众都可参与决策，决定哪种空间分配给什么用途。管制主体为各级政府，但管理部门、管制环节、管制流程等实施路径不同。都鼓励对自然生态空间进行分级分类分区管理。[14]

土地用途管制制度主要针对耕地、建设用地的管制，没有覆盖到我国全部国土空间。自然生态空间既包括陆域国土，也包括海洋和岛屿。自然生态空间用途管制应包含土地用途管制和海洋生态空间用途管制。三者都允许在不破坏生态系统和不损坏生态功能的前提下，对土地、森林、湿地、海洋等生态空间进行布局和调整，既有禁止、限制开发的范围，也有保护开发的范围。三者都应明确考虑用途管制与生态系统的相容性和协调性。统一管制目标为：一是平衡人类活动的数量、多样性和强度。二是将经济、生态、社会文化都纳入考虑范围。三是完善可供参照的法律法规。一旦用途管制原则和社会经济相结合，便可为其他生态空间用途管制提供管制框架和模板。

自然生态空间用途管制对于土地用途管制和海洋生态空间用途管制具有指导、借鉴的作用。但是基于空间属性的不同，陆地与海洋构成的国土空间还需具有针对性的用途管制。

无论是土地用途管制还是海洋生态空间用途管制，乃至于自然生态空间用途管制都能够对生态系统维持或恢复物种的多样性，维持生产性和复原力产生巨大的积极影响。是贯彻落实“人类命运共同体”的重要保障。

2.展望

海洋生态空间用途管制是预防和治理海洋环境质量、防治海洋生态破坏的重要举措。管制制度具有预防性与前瞻性，可以通过对规划范围的全面考察、合理布局以及采取有效措施来预防新的海洋环境问题的产生，同时用途管制制度还可以有步骤有重点的解决一些已造成的海洋环境问题，恢复海洋生态的良性循环等，是治理及预防海洋环境问题的有效手段。目前国内学界对这一制度的研究正在逐渐展开，希望本文能够引起学界和政府有关部门对海洋生态空间用途管制制度实施的高度重视。从海洋环境的自然属性和功能而言，海洋空间具立体性、流动性与连续性、边界模糊性三个主要特性，三个特点都易使人类不易察觉在对海洋开发利用时所带来的破坏，而一旦海洋环境出现问题时，人类的力量往往就很微弱了。因此在海洋环境保护上，预防是最根本最有力的措施，而用途管制则是最有效的预防。