乡村振兴背景下村干部腐败的成因及治理路径——基于理性选择制度主义的视角

郝端苗

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥230601）

一、问题的提出

党的十九大把乡村振兴战略作为国家战略提到党和政府工作的重要议事日程上来，充分表明国家对三农问题和乡村发展的重视程度［1］。村干部在乡村振兴的过程中扮演着重要角色，是带领农村经济发展的领导者、是落实乡村振兴战略的执行者、是联系国家和群众的中间人。村干部扮演的角色之多，也表明其承担的责任之大。然而，随着乡村振兴战略的逐步推进，国家不断加大对基层建设的投入，村干部管理的资金越来越多，掌握的权力越来越大，这就为其腐败提供了机会。

近年来，村干部腐败行为多发。2018年2月，中央纪委监察部官网通报1月至2月之间发生侵害群众利益的腐败案件共70起，其中涉及村干部腐败案件高达32起，几乎接近一半。2018年4月份，中央纪委监察部网站共通报115起腐败案件，农村腐败案件占67起，占比达58.3%。2018年全年共查处发生在群众身边的腐败问题高达23.5万件，处理相关人数30.9万，其中，涉及扶贫领域腐败案件大约13.1万件，处理17.7万人［2］。2019年全国范围内在扶贫领域共查处腐败问题8.5万件，民生领域10.4万起，处理13.2万人［3］，这些腐败案件的发生，污染了农村政治生态，成为乡村振兴路上的“绊脚石”。习近平总书记指出，“微腐败”可能成为“大祸害”。为避免腐败问题继续恶化，治理村干部腐败成为当下亟须解决的问题。探索我国村干部腐败的深层原因，是从源头上遏制腐败的关键点，也是顺利实施乡村振兴战略的突破点。

通过文献梳理发现，农村基层腐败问题是许多国内学者关注的热点话题，大量研究主要对村干部腐败的特征、原因进行多角度、多层次分析。学者陈朋提出“近年来我国村干部腐败形势呈现出涉‘地’腐败、‘小官巨贪’式腐败、村庄‘一把手’腐败等新特点”［4］。孔继海等学者指出“新时代乡村‘微腐败’具有案件多发、贪腐方式多样、‘抱团腐败’、涉及领域广等特点”［5］。唐金培认为“从主体上看，村干部腐败既有村支部书记、村委会主任、会计等个体腐败，也有集体腐败；从性质上看，既有经济和政治领域的腐败，也有生活领域的腐败”［6］。关于造成村干部腐败的因素，赵秀玲从社会文化层面出发，认为村干部腐败是由“务‘虚’导致腐败的界限不明、以‘家’治村的意识、‘经济至上’模式的实用主义倾向等原因造成的”［7］。郑明怀认为“村干部腐败是因为贪婪心理、侥幸心理、从众心理等错误的心理因素导致的”［8］。学者刘子平指出“‘微腐败’的根本原因是治理机制的滞后或缺失”［9］。任仲平等认为“微腐败”的根本原因在于管党治党宽松软［10］。侯红霞指出“中国村干部腐败的原因，既包括自身的原因，也包括制度、政治生态原因”［11］。已有研究成果对继续探索村干部腐败问题提供思想基础。但是，从研究现状来看，许多学者主要是从实际案例出发研究村干部腐败问题，而理论研究少之又少，理论研究可为探析乡村振兴背景下村干部腐败行为提供新的研究方向。因此，基于理性选择制度主义视角，将村干部视为一个“理性经济人”，通过对村干部腐败的成本-收益分析、行为选择分析探索乡村振兴背景下村干部腐败的制度成因，在此基础上提出可操作性的路径，对完善乡村治理、实现乡村振兴具有重要的理论意义。

二、理性选择制度主义方法论的适应性

（一）村干部腐败

村干部，即农村党支部成员和村民委员会成员［12］。村干部生活在农村最基层，了解村民生活，熟悉农村情况，为带动农村发展做出了巨大贡献。乡村振兴战略的提出，新农村建设速度不断加快，国家对农村的关注度也越来越高，在基础设施、农业生产、社会保障等各方面不断加大惠民力度，农民生存环境得到极大改善，生活质量不断提升，但是也升高了村干部腐败的可能性。

村干部是最贴近基层生活的治理力量，其行为和作风直接关系到农村政治发展是否民主化，广大人民群众的利益是否实现，因此村干部腐败问题一定要引起高度重视。王沪宁认为腐败是“公共权力的非公共使用”［13］。据此，村干部腐败可以定义为：游离于国家政权体系之外的村支两委成员，在发挥职能、行使职权的过程中，为满足个人利益最大化，采用违法手段滥用公共权力从而将公共利益转化为私人利益或借助公权满足私利的行为。

（二）理性选择制度主义

新制度主义包括三大流派，即理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义［14］。理性选择制度主义以理性人假设为分析起点，以个人主义研究公民行为，强调制度对个人行为的影响作用，考察行为主体如何在制度的影响下，经过成本-收益等高度策略的计算，实现自身利益和效用的最大化［15］。

理性选择制度主义的主要内容：第一，将“理性经济人”假设作为分析的起点。行动者都是追求自身利益和效用最大化的理性人，在制度的约束和指导下理性人都会经过成本-收益的计算，最后选择符合其自身利益最大化的行为。第二，制度是规则的集合体。如果社会处于无规则状态，个体行动者都为了实现自身利益最大化的目标去选择行为，则会导致集体行动的非理性，而制度会通过发挥其自身的约束和惩罚功能规范个体的行为，影响个体的行为选择，达到集体行动最优效果。因此，制度是促进个体行动和集体行动之间有效合作的一种最佳方式。第三，人和制度之间是互相影响的关系。一方面制度影响个体行为，制度会对个体的行为选择有影响和指导作用；另一方面，个体的行为也会重塑制度设计，制度是在个体行动者追求利益最大化的过程中为了约束和制约个体行为不断被创造出来的，个体的利益偏好，成本-收益的计算都会影响制度发展。

（三）理性选择制度主义方法论对村干部腐败问题研究的适应性

理性选择制度主义主要研究理性人如何在制度的影响和引导下实现自身利益最大化。乡村振兴背景下村干部腐败问题的研究同样伴随着制度引导和利益追求，因此，采用理性选择制度主义去研究村干部腐败具有较强的针对性和适应性。

村干部作为一个理性人，在制度的影响下都会经过成本-收益高度策略的计算，经过权衡利弊，才会进行行为选择。现存的制度机制影响着村干部对成本-收益的计算，只有当收益远远超过成本时，腐败才能带来更多的利益，村干部才会选择腐败行为。近年来，在乡村振兴的过程中，村干部腐败现象层出不穷，体现出腐败是一种风险小收益大的行为选择，这也反映出现行制度机制存在着严重的漏洞，腐败问题并未得到良好的监督和控制，为村干部腐败提供了机会。如果腐败现象长期得不到有效控制，村干部作为理性人总是追求自身利益最大化，就会造成农村集体非理性行为的发生，将会严重影响乡村发展。

目前，农村基层腐败形势依然严峻，仅从加强个人教育、廉政建设、作风建设来治理农村基层腐败是不可行的，只有发现制度漏洞，重新塑造制度，加强制度创新，发挥制度对村干部行为的制约和约束作用，才能对反腐败起到关键作用。

三、乡村振兴背景下村干部腐败的行为过程分析

（一）成本-收益分析是村干部选择腐败行为的根本标准

村干部是一个理性的行动者，在选择腐败行为之前会根据自利性偏好对腐败的成本-收益进行一个高度策略的计算。腐败成本是指选择腐败行为需要付出的代价以及所要承担的后果，腐败收益则是腐败行为可能带来的收入或好处。村干部会对这两者之间的关系进行精密的计算，才能决定其最后是否进行腐败或者选择哪一种方式腐败。

腐败成本包括两个方面。其一是机会成本，指是否存在发生腐败的机会。如果现行制度规定存在着严重的缺陷和漏洞，村干部腐败有机可乘，就可能导致腐败行为的发生；其二是实际成本，即腐败行为发生之后，行为主体因此受到法律的制裁或者扣除工资、奖金抑或是受到道德的谴责等。腐败收益，一方面是物质收益，指腐败行为带来的物质经济利益。如果当下制度存在漏洞，行动者对自己掌握的职权进行权力寻租，挪用公款、贪污受贿等直接获得大量租金钱财或礼品；另一方面是精神收益，是指腐败带来的精神支持。比如行为主体在一些政策上优待亲友从而获得工作上的支持与帮助。

如果在现行制度的影响下，存在腐败发生的机会，同时，实施腐败行为又难以被他人知晓，那么这种腐败行为则是零成本、高收益，这样必然导致腐败行为的发生；当腐败成本不断增加，反而收益减少时，村干部就会冒着风险去选择成本低、收益高的方式进行腐败；当腐败行为需要付出的代价和所要承担的后果远远超出其带来的两种收益时，村干部必然不会选择腐败。因此，腐败成本和腐败收益的计算是村干部是否选择腐败的重要动机。

（二）村干部实现利益最大化的行为选择分析

村干部作为理性人，其行为选择取决于该行为的成本收益计算，人们为了实现自身利益最大化往往倾向于选择风险低、成本小、收益大的行为。通过归纳分析，发现村干部实现利益最大化的行为选择主要体现在以下三个方面：

1.在村民自治过程中，操控选举

村民自治是指农民依法行使民主权利，实现自我管理、自我教育、自我服务。选举权是公民的基本政治权利，农村基层民主选举是村民依法行使选举权的重要表现，通过正当程序选出有能力的人才来管理农村基层事务，是促进基层政治发展、实现乡村振兴的关键。而现实状况并非如此，从现状来看，村干部对选举过程干预太多，基本占据主导地位，选民处于被动地位。根据《中国青年报》社会调查中心通过问卷网对来自农村的1 819名受访者进行的问卷调查，发现目前拉票贿选、徇私舞弊、吃拿卡要、侵占资产等腐败现象在农村社会较为明显，其中，最严重的是拉票贿选［16］。农村是以熟人、血缘关系为纽带发展而成的人情社会，一些候选人为了顺利进入村委会，贿赂村干部，请求其利用所掌握的职权和威望为他拉票，贿赂选举行为的产生，违背了广大选民真实的选举意志，侵犯了其他候选人的被选举权。

2.在公共资源的分配上，以权谋私

近年来，在乡村振兴战略的背景下，为了缩小城乡差距，促进农村发展，国家就征地、拆迁等方面的补偿在数量、范围上不断扩大。此时，农村基层干部作为农村事务的管理者，利用手中职权，串通村民虚报土地、住房面积等，从中获取大量的补偿款，或者在分配补偿款的过程中，村务不公开，分配标准不合理。由于农民法律意识薄弱，同时对相关政策不够了解，只能听从村干部的意见，这就导致村干部腐败有机可乘。另外，土地、森林、矿产都是农村宝贵的自然资源，这些资源属于农村集体所有，村干部作为农村建设的领导者，对公共资源的侵占成了其腐败的一个重要选择，他们利用职务之便把公共资源占为己有，或者通过低价承包、购买的方式，对公共资源进行开发生产。从中央纪委监察部网站公布的数据来看，2018年8月份一共公布12起发生在群众身边的腐败问题，其中，涉及土地问题的腐败案件就有6起。

3.在精准扶贫领域，弄虚作假

2020年是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。近年来，为了实现精准脱贫，国家加大惠民力度，大力支持发展“三农”工作。根据中华人民共和国财政部的数据显示，2018年中央财政补助地方专项扶贫资金1 060.95亿元，2019年则高达1 260.95亿元，主要用于农村基础设施方面，如新农村娱乐健身设施、公路维修改造、旱厕改造、危房改造；在农业生产发展方面，用于农业粮食补贴，土地流转补贴，自然灾害补贴，购买大型农器具补贴、承包大户专业化种植补贴；在社会保障方面增加农村低保、五保、医保覆盖面积，提高医保救助力度和救助标准。随着国家财政补助的增多，有的村干部在精准扶贫的过程中利用职务之便，抓住“机遇”，做假账，虚报款项，骗取资金或者将他人的扶贫资金占为己有，严重地侵犯农民的合法利益，从而导致国家扶贫资金的流失，严重损害精准扶贫的效用；有的资金没有用到实处，使形象工程，面子工程，形式主义等腐败行为频繁发生。

四、乡村振兴背景下村干部腐败成因的制度分析

理性选择制度主义认为制度是规则集合体，通过对行动者发挥激励或惩罚功能从而对其行为选择产生重要影响。在乡村振兴过程中，村干部选拔机制有短板、民主监督机制不健全、法律惩罚机制不完善为村干部发生腐败行为提供机会。

首先，村干部选拔机制有短板。公平公正的选拔机制是遏制腐败的关键和源头，在村干部选拔过程中，存在一些文化水平不高，政治素养低，能力低下，不符合村干部任用标准的村民通过拉票、贿选等方式当选。我国《村民委员会组织法》仅对农村基层民主选举程序有大致的概括，对拉票、贿选等违法乱纪行为规定不够具体，这就导致许多村干部钻法律的空子。腐败成为风险小，成本低，收益高的行为选择，此时，村干部便会根据自身利益最大化的需求去操控选举的程序和结果，极大地损害了人民群众的合法权益，严重地破坏了村民自治制度。这些通过非公平程序和非民意化选拔出来的村干部，必将导致腐败行为的发生。

其次，民主监督机制不健全。第一，由于农村实行基层群众自治制度，上级乡镇机关与村两委之间是指导关系，为了保障村民自治的活力，不便过于监督村干部的行为。第二，村干部之间是同事关系，受到农村熟人社会，血缘关系的影响，同时为了保障工作的稳定性，同级之间缺乏有效监督。第三，广大村民是民主监督的重要力量，按照法律规定，村民可以通过村民代表会议、村民监督委员会等合法渠道向上级部门反映村干部的贪污腐败情况。然而，这种法定的监督形式在实际生活中难以实现，一方面村干部掌握基层政权，受“宗族关系”“家族意识”的影响，村民不愿也不敢监督村干部。另一方面，随着城镇化速度的加快和对美好生活的向往，大部分青年人选择在大城市就业，造成农村空心化严重，在人口结构上，留守老人、妇女儿童居多，他们的重心主要放在家庭管理上，不太关心政治生活，因此，权力缺乏监督必然造成腐败［5］。

最后，法律惩罚机制不完善。农村法律制度惩处不严，导致村干部腐败成本过低［17］，村干部腐败行为屡次发生，屡禁不止，与其得不到有效的法律惩罚有重大的关系。腐败行为得不到惩戒，就会助长基层不正之风。一般情况下，如果法律惩罚机制健全有力，发生腐败的机会就越小。目前，我国反腐败法律根据现实的发展情况在不断完善与修改，但针对反腐败问题，还没有形成一部完整的法律法规。尽管每年的《农村党风廉政建设工作要点》在不断完善，对村干部的职责行为进行明确规定，但如何惩罚村干部的腐败行为，缺乏可操作性措施，对具体腐败方式的处罚力度也未做出说明。法律惩罚机制的不完善，造成腐败行为继续滋生，反腐败成了乡村振兴路上的重大难题。

五、乡村振兴背景下村干部腐败的治理路径

当前，村干部腐败形势依然严重，表明现行制度存在严重的缺陷，导致腐败行为未能得到良好的监督和管理。制度发展是政治发展的重要过程，解决制度漏洞才能从源头上遏制腐败，才能为乡村振兴营造良好的政治环境，才能从根本上促进农村社会的稳定。

（一）完善村干部选拔制度

完善村干部选拔制度，提高村干部选拔质量是实现乡村振兴的关键，也是防止腐败的第一道防线。首先，规范村干部选举程序。在资格审核环节要明确村干部任用的学历、年龄、能力等标准，在提名候选人环节保证程序公平公正，在村民投票环节要加强监督，保证选民独立严格行使选举权，杜绝拉票、贿选等违法行为发生，只有保证程序公平才能保证结果公正。其次，扩大选举渠道。在传统的选举方式上根据农村的具体情况扩大选举的渠道。由于农村人口结构的影响，大多青壮年外出务工，农村儿童、老人居多，其政治意识和选举意识比较薄弱，容易受他人左右，在选举中难免会存在从众心理或者听从村委会其他成员的建议。为了充分反映民意，可以通过互联网平台投票让更多的外出村民参与进来。再次，扩大用人范围。为了实现乡村振兴，促进农村建设发展，村干部选拔不应该局限于本村村民，应该引进有学历、有能力、专业化、年轻化的人才来管理基层，可以选拔大学生村官进入两委任职。最后，强化考核机制。村干部任用之后，应该强化村干部的考核机制，将村干部的行为纳入制度考核机制，保证其认真履行职责，避免发生上任之后不作为的现象，做到真正地为人民服务。

（二）构建社会多元监督体系

构建社会多元监督体系，让村干部的行为在正轨上运行，防止越轨行为的出现。第一，实行党内监督。党内监督是党员内部的监督系统，许多村干部是党员，按照党章要求，党员在自身建设上实现自我管理和自我约束。首先乡镇党委应该对党员村干部做到监督和指导双管齐下，其次作为党员的村干部之间应该相互监督，通过定期开展会议，进行工作汇报，降低腐败发生的概率。第二，引导网络监督。网络监督是区别于传统监督的新型渠道，是指广大群众通过互联网、微博、微信等平台对村干部管理村务、落实国家政策的情况进行实时关注，达到监督的功能，对村干部的腐败案件进行全面曝光、严厉的批评，通过制造舆论压力，使村干部自觉地在法律和道德范围内活动。第三，扩大群众监督。村干部生活在“三农”工作的第一线，人民群众是反腐败工作最重要的监督力量，不可忽视。想要人民群众愿意监督、敢于监督，应该改革传统方式，创新监督方式，可以利用互联网优势设立村民监督平台，群众通过互联网平台对村干部的腐败行为进行匿名举报，投诉，相关人员及时核查处理并做出反馈，网络监督不仅可以提高群众监督的热情，监督程序也更加便利、有效。构建社会多元监督体系，实现村务、财务、政务公开，增加腐败行为的曝光度，从而减少腐败发生的机会。

（三）加大法律制度的惩罚力度

法律是反腐败依靠的重要工具，加大法律惩罚力度，让腐败行为得不偿失。通过发挥法律惩罚作用，提高腐败成本，从而影响行动者的行为选择。在法治的背景下，只有充分发挥法律制度的制约作用才是遏制村干部腐败问题的关键手段。法律查处率越高，腐败受到惩罚的可能性就越大，腐败成本就越高，腐败动机就会减弱。首先，要健全《村民委员会组织法》。在规范农村基层民主选举程序的同时，要对选举过程中出现的贿选、拉票、送礼等违法乱纪行为进行细节的规定，明确详细的惩罚方案，避免有人钻法律的空子；其次，加大查处力度。针对村干部腐败的举报和投诉，应该及时成立调查小组，加强对案件的核查和处理，并根据具体案件做出相应的处罚；再次，加大法律惩罚力度。一旦出现腐败现象，绝不姑息，充分发挥法律的惩罚功能；最后，现阶段是实现乡村振兴的关键时期，国家针对农村基层干部腐败问题应该出台专门法律法规，健全法律法规，为治理腐败问题提供法律依据，同时建立严厉的法律问责制度，对不同领域的腐败制定不同的问责方案。只有发挥法律的高压惩罚态势，整治不正之风，扼杀腐败的苗头，当腐败的成本远远大于收益时，村干部才不敢腐。

六、结语

有权力的地方就有可能产生腐败，村干部腐败已经不是一个新问题，但是，长期以来其腐败行为得不到有效控制就是一个大问题。当前，我国正处于实现乡村振兴的重要时刻，也是全面决胜小康社会的关键时期，村干部腐败行为多发将会严重影响农村基层社会稳定。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用，预防和治理腐败，必须从制度层面出发，必须根据不同时期的具体情况不断完善制度体系，通过填补制度漏洞、加强制度建设才能减少发生腐败的机会。