中国应急管理制度创新的方向、路径及其保障

高小平

(温州大学 法学院，浙江 温州 325000)

应急管理研究具有很强的跨学科特征。[1]这是由应急管理内部的制度结构和功能决定的，也是它与外部环境、与常态管理的关系使然。因此，要对应急管理进行学理上的定义和实践上的定位，是一件非常复杂、有很大“风险”的事情。[2]有几件事促使笔者思考如何在相关性较强的宽泛领域中考察应急管理的一些“大”问题，比如从国家制度、国家治理与应急管理的关系中，应该可以更为清晰地看到应急管理的制度优势及其转化效能，明确应急管理创新的方向。从公共管理与应急管理的关系中，应该可以较为有效地运用公共管理、安全管理的技术，找到应急管理创新的路径。从意识形态与应急管理的关系中，应该有助于提升应急管理的站位，矫正某些过度反应的认识误区，降低管理成本，营造良好环境，为应急管理提供政治和社会方面的保障。

本文从国家治理、公共管理、舆情管理的视角，探索中国应急管理制度创新的方向、路径及其保障。

一、应急管理制度创新的方向：把制度优势转化为应急管理效能

最近，笔者在盘点自己对管理学的研习过程时，想起了在2004年和2005年间数十次跟随时任国务院办公厅应急预案工作小组副组长，现任国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长、国务院参事闪淳昌教授参与审读和学习应急预案文本稿的一些事情。当时大约阅读了近百个应急预案草案，包括国家总体预案、专项预案和部门预案等，涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各个领域，提出的具体修改建议已完全不记得了，但有一点体会至今难忘。笔者读的第一个预案是某部门下的某司局级单位编制的预案稿，厚厚的一大本，而且因保密的原因，不能提前发给我们看，只能在会前一个小时到场阅读。在这个过程中，笔者运用了“钻进去与拔出来”的方法，将应急预案稿迅速浏览一遍，把头脑埋进文本中，发挥大脑的“应激”反应功能，让知识结构发生聚变，增强知识体的活动量，把此预案与其他预案联系起来，将本子读“厚”，然后立即甩开一大摞文稿，提取其关键词，萃取其中的干货，将本子读“薄”。这个办法对于笔者后来做咨询研究发挥了重要的方法性作用——事实上每次咨询，就是一次认知跨越和思维聚焦的过程。而哲学思辨和实践应用，是激活和读薄不可或缺的原料。

国家制度、国家治理与应急管理的关系，也类似于这种“厚”与“薄”的关系。

习近平总书记在《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》中指出，“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”[3]用制度威力应对风险，就是要把加强应急管理放到国家制度和治理的大系统中，站在新时代新任务的高度，打开中国特色社会主义制度、国家治理体系和治理能力现代化这部“巨著”，才能明确应急管理改革创新的任务、方法和路径，明确建设现代化的国家应急管理制度体系、高效能的应急管理行政体系和多元共治的社会治理体系这个大目标，而不能就事论事，把应急管理当作一两个部门的专有权力，或孤立地思考应急管理。这是在新的历史时期应急管理创新的一个基本思路和重大命题。

改革开放以来，特别是进入21世纪以来，中国应急管理创造了很多举世瞩目的成就，具有很强的制度优势。研究国家应急管理体系，首先必须搞清楚什么是中国制度优势。笔者试图从十个方面、三个视角来概括中国应急管理的制度优势。

一是集中力量办急事的优势。集中力量办大事是中国特色社会主义制度最鲜明的优势之一。中国应急管理放大了这种优势，依靠应急管理体系所内嵌的“举国机制”和“一盘棋”体制，将“办大事”的优越性最大限度地释放出来，转化为“办急事”的管理机制，调动各方面积极性和资源。二是党政统一领导的优势。“事在四方，要在中央”[4]。应急管理体系在党的领导下，发挥政府的主导作用，将加强党的执政能力建设与政府服务体系建设结合起来，成为巩固党的执政地位，加强公共服务，增强行政执行力、公信力的“大综合应急”。三是改革总揽应急工作的优势。在历次政府机构改革中，应急管理始终是被加强的职能，应急体系建设在全面深化行政管理体制改革中不断得到增强。四是善于学习借鉴国际经验的优势。中国应急管理立足国情，从世界各国的成功经验中汲取营养，借鉴对我有用之处，并在与国际规则的接轨中获取外部力量支持，推动国内应急管理换代升级。五是公共政策创新的优势。“非典”之后中国对公共政策进行调整和创新，制定了公共风险、公共危机管理领域的政策，包括应急产业政策在内的应急管理政策体系初步形成，特别是从“十一五”开始以五年规划的政策模式强力推进应急政策体系建设。

以上五个方面是从政府的视角观察的制度优势。

六是政企合作的优势。大多数突发公共事件发生在企业。通过政府和企业、公共部门和私人部门之间的良好合作，落实企业应急管理责任，提高政府在涉企应急管理中的效率。七是分口管理和对口支援的优势。所谓“分口管理”是在统一管理的前提下，打破常规管理中的部门界限、地区界限、层级界限，合理安排业务相近的单位和职能衔接的部门的权责关系，重构层级关系和区域关系，实现资源优化配置。中国的分口管理是在通行的突发公共事件分类管理、分级管理基础上的延伸，有很强的原创性。对口支援进一步发展了这种分口管理，增强了区域协同治理的功能，提高了应急中的部门同步性、层级联动性、府际协作性。

以上两个方面是从政府与社会的关系视角观察的制度优势。

八是干部队伍的专业优势。改革开放以来，随着干部队伍专业化建设的加强，绝大多数公共管理者拥有很高的知识水平和较强的业务能力。业务型人才往往对技术性、专业性、工具性的事物比较关注，善于掌握，这恰与应急管理的特性相符，在处置突发事件的细节方面常常显现优势。九是社区工作的优势。建国初期，保甲制度废除后，国家开始建立城镇居民自治制度，发动群众和公安一起为社会安全和稳定做出贡献。这些1950～1969年被称为“街道积极分子”的人群，因当时其中女性较多，曾被戏称为“小脚侦缉队”，当年许多犯罪分子甚至不少特务都是“栽”在她们的手里。城市化快速发展后，人口急剧增加，街道大爷、大妈们和社区年轻工作人员又被赋予了新的任务，组织治安志愿者、单元楼长、离退休人员、老党员、老干部成立巡逻队、看护队，邻里守望，调解纠纷，检查安全，举报线索，调停纠纷，维护治安，促进社会和谐。十是基层党组织保障的优势。基层党组织在应急管理中发挥着战斗堡垒的作用。依靠横向到边、纵向到底的党的组织体系，依靠党员的先锋模范作用，应急管理就有了扎实的保障，对于提高应急管理的凝聚力和战斗力具有重要意义。

以上三个方面是从人力资源的视角观察的制度优势。

当然，这里列举的十个方面可能不全面、不系统，但应该是指出了重点。优势是相对于劣势而言的，不是孤立的、绝对的，而且从一定意义上说，优势所在之处往往又是不足之处藏身最深的地方。

中国应急管理的制度优势，是应急管理效能生产与提升的逻辑起点。这种优势的生命力和灵活性，造就了在应急管理错综复杂的情景中可以随时随地、此消彼长式地进行格式转换和方法调整的特性。例如，在国家治理体系的高层，可以通过加强集中统一的领导制度调动应急资源，也可以通过建立职能整合的机构使这一优势长效化，还可以通过运用综合协调的方法临时性配置资源等，在应对大灾巨灾中显示特有的深度整合优势；在国家治理体系的中层，可以通过分类管理制度、分级负责制度、属地管理制度，强化应急管理的责任，也可以运用反应灵敏的协同运行机制，重构资源配置格局，产生新的“多元集约情形”[5]；在国家治理体系的下层，可以依靠中上层制度能量注入基层管理体系，获得综合化的治理效果，也可以通过在常态中建立的基层“三联”机制，即问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，将应急管理的关口前移，或在突发状况中形成多元化的处置阵容。

“制度优势转化为治理效能”与“制度执行效能”是有区别的。制度执行效能是由执行力与时间两个变量决定的，而制度优势转化为治理效能则需要在执行力和时间两个变量之外再加进一个制度优越性的溢出性变量，才能得以实现。也就是说，要在一般性执行制度创造效能的同时，对制度的特殊“优势”采取一定的方式予以“超额执行”，以获取一般治理无法得到的新效能。按照国家应急管理制度优势与现代化应急管理的发展要求，笔者认为中国应急管理制度优势转化为应急管理效能需要创造一定的条件。

一是解放思想。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“坚持解放思想、实事求是，坚持改革创新”。[6]应急管理是一项新生事物，必须持续坚持解放思想才能保持制度优势和显现治理成效，固步自封就必然停滞和倒退，丧失制度优势。二是规划引领。国家应急体系建设“十三五规划”要在2020年全面完成，这一年中需要对“十三五规划”进行评估，未完成的或完成质量不高的方面需要“补课”。在“十三五规划”执行的基础上，编制好“十四五规划”，真正体现规划在扬制度优势、补制度短板、强制度弱项等方面的要求，并谋划应急体系建设规划与其他经济社会发展各个规划之间的衔接。三是政策赋能。进一步建构应急管理领域的系统性公共政策，将顶层设计与分层对接有机结合，建立政策传导机制，将高层配置所蕴含的制度能量向中间层级直至基层传递，推进政策治理能力创新。四是监管延伸。应急管理领域的政府监管，要与国家行政管理体制改革同步，推进综合安全监督体系建设，探索审慎包容监管，开展公共安全绩效评估，提高监管的覆盖率和延展性。五是服务精准。将制度的要义化为公共安全服务的细则，按照“精准专业法”[7]提升区域安全和社区安全服务水准，改进网格化服务，探索智能化服务。六是执法严明。优化配置执法资源，创新执法方式，严格执法执纪，完善追责体系。

二、应急管理制度创新的路径：把公共管理理性转化为应急管理能力

健全公共安全体制机制，维护社会稳定和谐，政府应急管理担当了关键性的角色，同时也是整个公共管理界特别是政府行政管理面临的重大任务。应该说，公共管理学界对应急管理与公共管理之间的关系已有相当的研究。[8]但是把危机现象当作特殊的公共管理问题的研究是一回事，而把应急管理“当作”公共管理问题来进行研究是另一件事。

继日本学者研究公共哲学、行政哲学后，美国人也开始对该领域感兴趣了。美国诺桑比亚大学的埃多奥多·昂伽罗(Edoardo Ongaro)在2017年出版了《公共管理与哲学》一书。他在书中指出，从公共治理与公共行政文献的总体情况来看，可以发现，本学科内带有哲学性的探讨，通常会被带入一个特定的分析情景，比如思考“全面质量管理”，汽车组装线的全面质量管理与老人家庭的全面治理管理(后者是一个社会保障的子议题)之间的相似之处是非常少的，在同一个城镇上，如何组织某一家医院的全面质量管理工作也会与镇上其他医院的全面质量管理工作有显著的差别。但是，对纷繁复杂的议题及视角进行抽象的反思，即哲学的思维方法与逻辑的一致性同样是非常重要的。[9]然而昂伽罗更注重另一种反思，就是反过来，关注人们未引起重视的从理性的层面对具象性事件进行的思考，总结规律性认知。

应急管理与公共管理的关系是偶然性与必然性之间的关系。事物的发展是有客观规律的，必然性与偶然性就是揭示客观事物联系和发展过程中本质与非本质规律的一对哲学范畴。必然性是指客观事物联系和发展中合乎规律的、一定如此的趋势，它是由事物内部的根本矛盾即事物的本质所决定的。偶然性是指客观事物联系和发展中可能出现、也可能不出现，可以这样出现、也可以那样出现的不确定的趋势，它是由事物外部的或事物内部的非本质因素所决定的。这一理性思路是研究事物发展规律的一个重要角度，它在应急管理研究中给人的启迪就是按照偶然性的特征，不大可能找到纯而又纯的“绝对安全”，没有必要去追求“万万无一失”[10]的风险管控体系与应急管理制度，也不存在这种可能性。

从偶然性与必然性的关系中我们还可以读到另一种思路，按照马克思主义实践哲学的意见，偶然性是“描述人们实践活动和实际发展过程的真正的实证科学开始的地方”[11]。偶然性总是与必然性共同作用于社会的，必然性和偶然性都是认识事物发展过程中内在规律的学问，在人类历史中都具有十分重要的地位和作用，不能抬高一个、矮化另一个。一种过程的终止，意味着结果的发生。偶然性的事件与必然性的区别仅仅在于结论产生的节点不同，在于对过程的不同的理解。偶然是超出我们事先预设的结果，而必然是未超出我们事先预设预测的结果。换言之，应急管理无非就是在事先多预设一点、多预测一步，将不同的人和不同的环境条件下的过程延长一些，结果的节点延后一些。当然，这就需要我们对公共问题的认识程度更深一些，管理方面的学识再增长一些，对环境的了解以及环境对公共事件的影响研究得更细化一些。

今天，我们身处科技革命和信息时代，关于应急管理与公共管理之于偶然性与必然性关系的研究，应该着眼于现代科学技术，特别是信息技术对认知的影响。科学的本质是任何研究对象只有预先进入“筹划”的程式中才能被视为存在的。[12]在大千世界中，“如如的物质显然地渗析着数之和谐，而且显得被几何学之律则性所驾驭着”[13]。今天研究应急管理的偶然性与必然性已可以运用计算机、人工智能等信息科技，把常态社会中的“数”和“几何学”表征的常规特性与非常态社会中发生的变异特性进行比对，在新的高度、深度、广度上研究与把握偶然性和必然性的“律则”。

从理论与应然的意义上讲，再深入地思考信息时代偶然性和必然性这些哲学问题，实际上已暗含了矛盾的化解、问题的解决，偶然性和必然性不仅表现为对立面的统一，甚至依然互相转化、合为一体，无需分而待之了。具体到理解公共管理与应急管理的关系，就可以发现，其实他们二者已不再有分界。电子政务、互联网+行政管理、大数据技术应用于公共治理等，通过组织结构扁平化，提高行政效率，增强工作规范化，优化处置流程等革命性改造，使得原来意义上的“突发”“应急”与一般正常情况下的“管理”，已几近无别。

为了验证这个假设，我们不妨回顾电子政务走过的路程，可以见微知著，预示未来。20世纪90年代以来，学术界和实务界存在着电子政务究竟主要是发挥管理作用，还是服务作用的争论。起初的时候，政府比较普遍的认识是，在行政管理不规范的情况下，信息化应优先重点应用于加强监管，然后在适当的时候再把重心调整到加强服务上来。[14]到了21世纪初，大家就形成了共识：加强管理要借助电子政务，加强服务更要借助电子政务。2002年，时任国务院总理朱镕基、副总理李岚清指出，“利用信息化手段加强政府的有效管理，使政府的各项监管工作更加严密、有效，服务更加便捷、高效，把各级政府建设成为廉洁、勤政、务实、高效的政府。”[15]这段经历告诉人们，信息技术应用的发展速度是惊人的，其渗透力是巨大的，渗透力所产生的“泛在性”既存在于空间，也存在于时间;既存在于不同的对象，也存在于不同的主体;既存在于虚拟世界，也存在于物理世界;既存在于过程中，也存在于结果中。一句话，存在于一切领域，偶然性和必然性这对范畴的边界还能继续存在吗？

信息时代行政管理创新的目标，是迈向一种政府治理新形态，不仅是管理和服务的信息化、一体化，而且是常态管理与非常态管理的融合化、同步化。研究信息时代的政府应急管理创新，实质就是要探讨应急管理下一步如何整合到政府大信息化之中的问题。当前我们面临的许多问题，例如应急管理体制如何深化改革，风险识别如何科学有效，以及对风险的评估如何客观公正，应急管理流程如何解决“互为前置条件”问题，实现部门之间数据联通、信息共享、行动一致等等，解决起来都遇到重重阻碍，尽管可以期待突发事件的驱动，但政务改革与信息化发展“两张皮”的老问题仍然严重，这些问题都与电子政务发展不充分、不平衡有关，都与政府信息化发展思路存在局限性有关，都需要在未来通过将信息化与公共管理所有领域的创新进行整合性考量后制定一个基本方案来解决，或为解决这些问题创造条件和手段。

人类历史上，政府型态大致经历了三个发展阶段：统治型政府、管制型政府和治理型政府。[16]治理型政府最重要的特征就是让大家参与到管理体系中来，然而在以往这个问题难以得到令人满意的解决方案，信息化从技术上解决了该难题，提供了“铲平”世界的工具[17]，将多元主体与集中统一这两个方面在管理体系和方法上实现有机结合。于是，依据信息化的技术路线改进治理体系，就有望提升多元共治能力。这一点对于应急管理尤其显得重要，抓住这个关键，就使得应急管理的特殊问题转化为常规问题。

创新性地运用信息化工具改造既有应急管理，重点是抓住三个“能”来驱动信息化和政府改革同步发展：行政职能、公共权能、算法技能。

行政职能需要按照“放管服”改革的要求，重构政府权力与事件责任之间的关系。这是职能性改革。要打通行政管理体制改革与应急管理体制改革，配合行政性放权，推进应急管理体制改革，创新政府应对突发事件的职能，促进其在体制内属地化、在体制外社会化、在体制内外结合上市场化。换言之，就是要用信息化推动应急事务“下沉”，确保属地管理得到相应的高中层管理者的决策指导与资源注入；用信息化推动应急事务“共治”，确保社会广泛参与应急事务得到政府多部门协同的政策支持与行为引导；用信息化推动应急事务“协同”，在应急产业、物资准备、临场调动等方面以政府投入为主，将应急资源的行政性配置与市场性、社会性配置相结合，建设保障人民安全的服务型政府。职能改革还要处理好新机构、新职能与应急管理“一案三制”之间的关系。[18]

权能是与职能既有联系又有区别的概念，在字面上可以理解为“权力的能量”，这就与职能的内涵接近，在学理上则多指权利的要素、权利的作用范围或实现方式，是权利人为实现其权利所体现的目的或依法所能采取的手段。[19]毛泽东在“古田会议决议”中提到过“权能”，他说，“编制红军法规，明白地规定……士兵会的权能及其和军事政治机关的关系。”[20]概言之，权能所定义的不是权力，而是权利，侧重在权利的实现方式。应急管理要尊重公共权能，重视在公共权力结构和政府机构改革中、在社会治理体系创新中、在法治社会建设中，加入公众权能的改革，通过科学的权能配置，理顺权力与权利的关系，还权于民，保障公众在实施应急管理中的应有权利。

算法是对方案的准确而完整的描述，是一系列解决问题的清晰指令。在公共管理中，算法还指代系统揭示解决问题的原理、机理、策略和机制。行政作为政治的执行，在现代化进程中其主要功能可以归结为找到并用好“算法技能”。不掌握这种技能，意味着丧失了“算法权”。在国家经济社会对于算法的依赖不断加深的背景下，算法不但是人工智能的基础性技术之一，也表征为一定的权力，在对公众意见感知、治理需求回应、政策议程设定、政府绩效评估等方面都有明显的公共权力属性。[21]应急管理科学化程度高低取决于算法的水平高低，同一突发事件可用不同算法处置，而某个算法的质量优劣将影响到算法乃至程序的效率。在借助人工智能进行应急管理时，其决策是否正确、迅速，救援能不能有序、高效，关键就在能不能选择合适的算法和随时改进算法。对于应急管理能力的评估，实质就是算法技能的评估。提升应急管理算法能力，需要还原安全的本义，强化算法的意识，创新智能的方式，而这些都有赖于深入研究突发事件的机理以及应急管理的机制，排除附加在应急管理中的过度要求，提供适度公平和合理可及的公共安全服务。

三、应急管理制度创新的保障：把舆情管理转化为应急管理势能

“舆情”本是社会学的概念，现在广泛应用在民意理论中，指在一定的社会空间内，围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的社会管理者、企业、个人及其他各类组织及其政治、社会、道德等方面的取向产生和持有的社会态度，是较多人关于社会中各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪等等表现的总和。[22]从当下的舆情研究，特别是智库对舆情的研究看，很多人已不是在严格意义上讲舆情本身，不是对民意规律的发现，而是侧重在对民意之于执政者及其政治破坏性的研究。

社会管理实践孕育了应急管理理论。2003年中国遭遇了突如其来的一次“非典”疫情，政府应急管理的研究提上议事日程。由于开辟了新的研究领域，以非常态管理为范式的应急管理得以确立，与传统的公共行政、公共管理、灾害管理及自然科学相关的学科剥离，独立出来，“自立门户”，成为广义公共管理学科中的一员。应急管理理论找到了新的研究对象，引入了新的研究方法，实现了研究视域和方法论的创新，拓宽了政府管理、社会管理、国家行政管理研究的内容。[23]但是，随着社会发展、管理转型、信息革命，人们身处其中的主客观世界发生了极为深刻的变化，社会呈现出高速度、高精度、高复杂性等现象，导致国家行政决策的难度太大——常态管理与非常态管理的边界在哪里？先前的常态与现今的危机之间只有一念之差，于是，便在决策领域开始“泛应急化”，有时候还冠以源头治理、预管理等名义，增加了应急管理的“领地”，出现了滥用应急、过度应急的现象。舆情应对中有时就会出现这类过度应用应急管理的现象。

应当承认，现代舆情不是传统意义上“舆论的情况”的简称。在一些地方实际应对舆情的工作中，存在着将舆情概念贬义化的趋势，使得舆情成为风险、灾难、危机的代名词，把“舆情应对”当作应急管理的一个分支。这种对舆论场中任何风波，包括民众对国家政治的看法、意见和态度，对社会问题的看法、意见和态度，对任何与执政者发布的政策、决策不同的声音都定性为不满表达、否定性态度、负能量的认知态度，使得一些有价值的信息难以得到释放，群众中的“事前诸葛亮”被封杀，这也成为不少地方领导同志“谈舆色变”的原因。如果按照这样的理解，那么多数“舆情”都需要进入应急管理的研究领域。但这在逻辑上是讲不通的，照此类推，现实社会中的多数事态从普通的风险发展为危机的可能性是存在的，那是不是对所有的风险都要运用应急管理的手段呢？显然是不对的。这样做，在实践中对政府舆情管理的公信力是一个摧残，管理者的执行力也难以提高。

我们可以通过一张废报纸的故事来加以阐述。

某年秋日的一个午后，一张废报纸在秋风吹拂下飘在空中，即将落到B市郊区小镇中心街上，后果会是怎样呢？谁该去对后果负责呢？答案可以依据不同的情形给出多种选择：(a)如果它落在了马路中间，由于这条路是市级公路，清扫者应该是XX路桥养护有限公司Y处(科)下属的公路服务站；(b)如果这张废报纸落到了马路牙子上，那么此时的清扫责任将落在镇环境卫生管理中心身上；(c)如果废报纸飘到了街边店铺的台阶上，这属于“门前三包”的范围了，店铺主人应当在城管的监督下承担起清扫责任；(d)废报纸飘落到店铺侧面的胡同里，此时它已进入某村的卫生保洁区域，村里雇佣的环卫工人该出手了；(e)如果遇到一阵狂风，废报纸飘着过了小桥，落到了与南北向的中心街道呈90度的东西向的那段无名路上，由于这是一段尚未正式交付使用的路段，因此法定的清扫责任为公路建设方XX建设集团所属的Y分公司。还有没有其他选项？有的，如果一阵足够大的风将废报纸吹出了镇，飞到了农村，落到了田野里，还会有人去清扫吗？如果说，前面几种可能性属于公共管理的常规问题，那么(f)就可能成为一个前沿的公共管理问题——新农村建设中公共环境卫生的责任归属与治理机制。这时候，废报纸问题已被公共管理研究者穷尽了吗？没有。最不幸的事情出现了，(g)大风把废报纸刮到了中心街上正在疾驶的一辆汽车前方，不偏不倚正好蒙在了汽车挡风玻璃上，司机猝不及防，视线被遮挡，手中的方向盘失控，汽车撞向路边的超市，导致10人受伤，5人当场死亡。这个废报纸问题(g)将常态的公共管理问题转化为非常态的应急管理问题。

从这个故事中我们可以看到两点：一是很多看似奇奇怪怪的突发事件其实就是由普普通通的公共问题引起的；二是演化为突发事件的概率在所有可能性中是比较低的。如果那个小镇的管理者一天到晚杞人忧天，担心一阵风刮起的废报纸导致交通事故而受到追责，那他将一事无成；相反，如果他不去重视小镇的环境卫生管理，搞得马路上到处尘土飞扬、废报纸满天飞，在这样的情况下，万一真的出现了突发事件，那这里的负责人不但要对环境问题负直接责任，还要对引发的公共危机负领导责任和管理责任。

风险演化为危机的概率是一个十分复杂的科学问题，绝非笔者能力所及。这里做一个抽象性的假设：“风险-危机”之间具有函数关系，可以用数学方法计算风险演化为危机的概率。笔者试图用“贝叶斯法”[24]和“海因里希法”[25]估算其概率。

“贝叶斯法”又称条件概率法，是描述两个条件概率之间关系的方法，即从一件事的概率推导另一件事的概率。计算公式为：

后验概率=(似然度×先验概率)/标准化常量

例如：一座别墅在过去的 20 年里一共发生过 2 次被盗，别墅的主人有一条狗，狗平均每周晚上叫3次，在盗贼入侵时狗叫的概率被估计为 0.9，问题是：在狗叫的时候发生盗窃者入侵的概率是多少？我们假设 A 事件为狗在晚上叫，B 为盗贼入侵，则以天为单位统计，P(A)=3/7，P(B)=2/(20×365)=2/7 300，P(A|B)=0.9，按照公式很容易得出结果：P(B|A)=0.9×(2/7 300)/(3/7)=0.000 58。可以认为风险演化为危机的概率是0.058%。

“海因里希法”是在经验研究的基础上提炼出来的，由美国安全工程师在海因里希提出。他统计了55万件机械事故，其中死亡、重伤事故1 666件，轻伤48 334件，其余则为无伤害事故，得出一个重要结论，即在机械事故中，伤亡(重伤或死亡)、轻伤、不安全行为这三者的比例为1∶29∶300，国际上把这一法则叫事故法则。我们不妨把这个比例移植到“风险-危机”中，得到风险(不安全行为)导致危机(人员重伤或死亡)的概率是0.303%。

这两个例子都说明，从总体上说，由风险产生危机的概率是很低的。

舆情管理是在社会关系重构过程中发展起来的一种新型管理，人们对它的研究还处于起步阶段。笔者以为，其主体属于常态管理，只有很少一部分需要引入应急管理。当然，我们不能因此而放松对舆情的应急性反应。恰恰相反，任何应急管理都应该是立足未雨绸缪，以预防为主，何况对这样一种知之甚少的领域，尤其不能等闲视之，应该予以高度重视，加以深入研究。

舆情管理可以从提供决策支持、服务经济社会、引导意识形态、处置突发事件四个方面进行研究，探讨其价值和功能，确定政府舆情管理的职责范围。

首先，舆情管理是支持党和政府决策的辅助性工作。决策是不是科学化、民主化，在很大程度上取决于决策前、决策中、决策后能不能获取足够的准确信息。在政府了解民情民意方面，舆情管理具有重要意义，能够从管理中及时得到有用的信息资源，能够从群众中汲取智慧力量，服务于决策和执行。当前出现的网络舆情放大效应，从一个侧面表明我国改革开放以来不断扩大社会主义民主，取得了积极的成果。加强舆情管理同样是为了发展社会主义民主，是政治建设、发扬民主的重要形式和渠道。[26]如果把这方面的功能与应急管理加以混淆，这无异于堵塞了言路，切断了一条新的政策咨询渠道。笔者又以为，舆情对于决策的作用具有辅助性特点，要防止政府被舆情“绑架”。

其次，舆情管理是服务于经济社会发展的基础性工作。政府依法及时公开信息，既有利于回应社会关切，提升政府威信，又有助于服务经济社会发展，推动科学研究。我国从20世纪80年代开始推行政务公开，经历了四个阶段。起步阶段的政务公开是与反腐倡廉密切联系在一起的，由党的纪律检查机关主导。第二阶段是在加入世贸组织的过程中开启的，重点是“入世”承诺的政府信息公开，行政透明度建设。第三阶段是在“非典”之后，政府信息公开的重点是保障公民知情权。第四阶段就是近几年实施的政务公开，主要是在信息技术大发展的背景下，从数据资源开发利用的角度提出来的。政府舆情管理肩负着将政府信息发布、挖掘利用、创造价值、促进发展多方面的功能整合起来，建设数字治理体系，为经济社会提供新资源服务的任务，具有很强的现实紧迫性。

再次，舆情管理是加强意识形态工作的选择性手段。意识形态是与一定社会的经济和政治相联系的观念、观点、概念的总和。它虽然活动在人头脑中，却源于社会存在，本身属于客观世界的一部分，有自身特有的、相对独立的发展规律。互联网是意识形态新的存在方式，是意识形态的新样式、新空间。政府对网络意识形态的治理，占据舆论主导地位，其作用越来越凸显。舆情管理应用于意识形态领域，需要摸着石头过河，既不可掉以轻心、举棋不定，也不能用力过猛、操之过急;既不可决堤放水、失之过宽，也不能填得太满、限得过死。“高线”是包容人们在判断事物系统中由于认识理解的差异所形成的不同观点和认识。“底线”是不能认可利用正常的舆论自由做出恶意的并且是违宪或违法的物质性的表述。通过网络释放的意识形态内容，绝大多数具有自我净化能力，即使是负面舆论，也有减压阀的特定功能。挤压虚拟空间的容量，往往成为流至饭桌床头的源头。舆情意识形态管理的重点要放在正面引导、侧面疏导和主流舆论场营造上。

最后，舆情管理是化解风险和处置危机的防范性工具。针对舆情的应急管理与通常的应急管理有着本质的区别，在体制结构、运行机理、处置方式等环节所借助的资源和手段都有特殊的规律。重大舆情应急管理主要通过技术监测与预警、内容分析与评估、政治传播与终止、法治保护与惩治等管理措施，赢得时空上的优势和话语权的掌握。由于人类进入风险社会，以及中国尚未完成经济社会大转型这一大背景，对舆情实施应急性的系统治理、主动治理、动态治理是必要的，但这样做不是将应急管理作为舆情管理的终点，而恰恰相反，是将其作为起点，依托突发事件中聚集民意的政治场景，将应急管理转化为社会风险治理和公共危机治理，使之溶解为国家治理的组成部分，成为公共管理的日常工作。[27]

发生在2019年末和2020年初的新型冠状病毒感染的肺炎疫情重大危机事件，给人民群众生命安全和身体健康造成了严重威胁，给经济社会发展带来了很大损失。此次疫情事件再次凸显了信息公开的极端重要性和舆情的高价值性。李克强在国务院常务会议上强调指出：“坚持公开透明，及时客观向社会通报疫情态势和防控工作进展，统一发布权威信息。”[28]黄坤明在中宣部召开的部署新型冠状病毒感染的肺炎疫情宣传引导工作专题视频会议上强调，“要深入学习宣传贯彻习近平总书记重要指示精神，加大权威信息发布力度，加强政策措施宣传解读，持续振奋精神、凝聚力量，为打赢疫情防控阻击战提供有力舆论支持。”[29]疫情防控中多层次、交互式、快节奏、精细化的信息公开机制和释放舆情能量格局，引发社会舆论强烈的关注，对于增强个体自我防范意识和主动防护能力、聚合社会注意力、动员公众参与、以及保障危机中公民权利等，都发挥着重要的作用，成为加强公共卫生事件应急管理、科学抗击疫情的“法宝”。

四、结语：“端、网、云”与“法、术、势”

国家治理、公共管理、舆情管理之于应急管理，犹如一个“端、网、云”的闭环。由国家治理体系中应急管理制度和执行所聚集的能量，在作为公共管理的应急管理中得到效能，完成了第一个“小半圆”，产生了类似于“端”的功能，能够与事件场景发生交互的触点和支点，应急管理者可接触、可反馈、可执行、可命令。由公共管理体系中应急管理能力和策略所发散的智慧，在作为舆情管理的应急管理中得到技能，完成了第二个“小半圆”，产生了类似于“网”的功能，将“端”进行连接，把彼此互不相干、很难产生价值的单个管理节点联系起来，形成一个相互分享与沟通的体系，实现协同价值和叠加效应，带来“1+1>2”的效果。由舆情管理体系中应急管理创新和发展所形成的趋势，在作为舆情管理的应急管理中得到势能，完成了最后一个“小半圆”，产生了类似于“云”的功能，把人民群众的呼声进行提取、存储、运算和优化，发挥“云”对“端”和“网”的服务作用，实现一般应急管理的预防、准备、响应、恢复这四个阶段的迭代更新，并在创新应急管理中进一步坚持和发展中国特色应急管理制度的优势，加快国家治理现代化的进程。

通过分析国家治理与应急管理的关系，可以更为清晰地看到应急管理制度的优势，进而运用法治的力量推动制度优势向管理效能转化。通过分析公共管理、行政管理与应急管理的关系，可以明确公共安全的定位，有效开发和储备应急管理工具，解决应急管理中的技术难题。通过分析社会舆情与应急管理的关系，有助于矫正某些过度反应的认识误区，从宏大的马克思主义真理、民族复兴愿景、以人民为中心的工作理念源头，形成舆情管理的破竹之势。这就是新时代应急管理应当重视的“法、术、势”。