兼具常态与非常态的应急管理

童 星

(1.兰州大学 管理学院， 甘肃 兰州 730000； 2.河海大学，江苏 南京 210098)

放眼世界各国，应急管理的实践创新和理论探索始终都是相伴而行的，反观我国则更是如此。2003年的“非典”(SARS)疫情蔓延以及对其的抗击，催生了“一案三制”应急管理体系的建立；这次发源于武汉的新型冠状病毒感染肺炎疫情暴发以及对其的阻击战，既是对现行应急管理体系的严峻挑战，也势必成为健全完善应急管理体系、确保公共安全、增强人民群众安全感的重要转机。

一、兼具常态与非常态的客观演化连续体和主观全过程应对

这些年来，突发事件、应急管理概念不仅流行在人们的日常语言中，也充斥于政府的话语体系。然而，科学研究的精髓在于透过现象探究本质，因而不能停留在对“突发”“偶发”进行解释的层面。基于这样的认识，我们曾经通过梳理工程-技术研究传统中的核心概念“灾害”、组织-制度研究传统中的核心概念“危机”、政治-社会研究传统中的核心概念“风险”，认为灾害即突发事件，风险是突发事件的潜在性原因，危机则是突发事件的极端性后果，从而提出了“风险-灾害(突发事件)-危机”演化连续体理论，用来解释灾害即突发事件的本质。[1]从表面上看，灾害、突发事件具有突发性、偶发性，属于一种非常态，因而灾害救援、应急处置属于一种非常态管理，而与常态管理相区别。然而从深层次看，灾害、突发事件并非真正的突发、偶发，其早期呈现为风险，尽管由风险转化为灾害、突发事件的概率并不高，但所有的灾害、突发事件都是以风险的形式存在于先的。在灾害、突发事件中，随着应对得当，加上灾害、突发事件所造成的负面影响呈现边际效用递减，许多就到此为止，但还是有一些可能会进一步演化为危机。在“风险-灾害(突发事件)-危机”这个完整的演化连续体中，前期的风险属于常态，此后的灾害(突发事件)和危机则属于非常态。

既然“风险-灾害(突发事件)-危机”是一个连续不断的客观演化过程，那么仅仅依靠针对灾害、突发事件的灾害救援、应急处置显然就不够了，必须向前端的风险和后端的危机延伸，即：在前期实施风险治理，通过消、减、防、缓等措施化解风险，或在风险暴发、转化为灾害(突发事件)前赢得时间、做好准备；灾害、突发事件事发时实施高效的灾害救援、应急处置(也可称为狭义的应急管理)，止住其进一步向危机阶段的演化；一旦应急处置解决不了问题、灾害(突发事件)转化为危机的情况下，实施危机治理，消弭危机，并通过危机学习，总结经验教训。包含上述早期风险治理、事发灾害救援(应急处置)、后期危机治理在内的全过程应对，也可称为广义的应急管理。以这次新型冠状病毒感染肺炎的疫情为例，根据目前披露的信息和过程的溯源重建，我们可以大体上做出如下判断：2020年1月初以前，武汉处于新型不明肺炎风险阶段，此时的应对属于常态的风险治理[2]；此后至1月22日期间，武汉进入突发公共卫生事件即疫情暴发阶段，此时的应对属于非常态的灾害救援、应急处置[3]；以1月23日武汉“封城”为标志，武汉在前、湖北省乃至全国先后跟进，疫情进入危机阶段，相应的应对则属于更加非常态的危机治理。[4-9]

公共突发事件的严重程度不等，轻重差别极大；相应地，应急管理的难易程度也不等，规模差异悬殊。但凡遇上特别重大的公共突发事件和巨灾，必然要求实施级别更高、规模更大的应急管理。所以，特别重大的公共突发事件和巨灾，级别更高、规模更大的应急管理，因为其完整地显现了风险-灾害(突发事件)-危机演化的全过程，涵盖了政府、市场、社会以及民众、军队等几乎所有力量的参与，就成为研究者非常重要的研究对象，成为管理者非常重要的反思对象，也成为应急管理体系完善发展的非常重要的关节点。结合这次新型冠状病毒感染肺炎疫情的暴发及其应对，我们应当从应急管理体制、应急运行机制、应急舆情管理、应急物资配置等方面，研究和反思现行应急管理体系的完善发展之路。

二、应急管理体制

2003年抗击非典之后，我国开始建立以“一案三制”(应急预案，应急体制、机制、法制)为特征的应急管理体系：依循先政府、后企事业单位、再城乡社区的次序，完成了对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等在内的各类公共突发事件应急预案的制定，数量达数百万个之多，形成了横向到边、纵向到底的应急预案体系；确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，在各级政府办公厅(室)内加挂“应急办”的牌子，(1)当然也有个别例外，如深圳市就在政府办公厅之外，成立直属市政府、与办公厅平级的实体化的应急办。形成了以各级党政领导和应急办为枢纽的应急指挥系统；厘清了内含预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复等四个阶段，确保统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急运行机制；颁布并实施了《中华人民共和国突发事件应对法》。[10]十多年来，“一案三制”的应急管理体系经受了一系列重大突发事件和灾害的考验，被证明是符合国情、基本可行的，但也暴露了两个重大缺陷：一是缺乏规划、没法考核；二是全灾种管理与全过程管理难以兼容。针对这两个缺陷，党中央提出了“总体国家安全观”，并在2018年党和国家机构改革中成立了应急管理部。[11]总体国家安全观将应急管理的本质提升为公共安全治理，以“人民安居、社会安定、国家长治久安”为目标，以“生命至上、安全第一”为原则，以社会客观安全指数的提高和群众主观安全感的增强为考核标准。应急管理部的成立则以全灾种管理上适度的“退”换取全过程管理上真正的“进”，即应急管理部专门负责应对自然灾害和事故灾难，公共卫生事件的应对划归卫健委，社会安全事件的应对划归公安部。这些部门对各自专管的公共突发事件类型，则负有从风险治理到应急处置、再到危机治理的全过程管理责任，以往那种启动应急响应机制、由属地党政主要领导挂帅成立应急指挥部统一领导的办法不再沿用，应急管理越来越转化为政府相关职能部门主持的常态化管理。

新的应急管理体制确立以来的两年中，应急管理部在应对一系列自然灾害和危化品爆炸等事故灾难、卫健委在应对疫苗事件和鼠疫病患、公安部在应对由网络金融诈骗导致的社会安全事件中，表现和绩效从总体上看还是比较好的。不过，客观上近两年我国也没有发生过类似汶川地震级别的自然灾害，没有发生过类似天津港爆炸级别的事故灾难，没有发生过类似非典疫情暴发级别的公共卫生事件，也没有发生过类似乌鲁木齐打砸抢烧事件级别的社会安全事件。而这次新型冠状病毒感染肺炎疫情的暴发，则暴露出这种应急管理体制的弊端，最后不得不启动最高级别的“举国体制”，在2020年农历正月初一由中共中央总书记亲自主持中央政治局常委会进行部署，由国务院总理领衔中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，果断决定全国范围内大幅度延长春节假期，急调军队和全国各地医疗人员驰援武汉，再次动用汶川地震灾区善后重建中创造的“对口支援”机制，组织16个省(直辖市)的医疗人员对口支援湖北省武汉以外的16个地级市的诊疗工作。[12-17]显然，这是一种特殊情势下采取的非常态化应急管理。

笔者曾经担心，“在应急管理部成立之后，自然灾害和事故灾难的应急管理都会显著得到加强，但如果未来的重大灾害发生在自然灾害和事故灾难之外，它是否还在应急管理部的职能范围之内？如果不在，又由谁来管理？”[18]不幸的是，这种担心已经成为现实。此次新型冠状病毒感染肺炎疫情就发生在自然灾害和事故灾难之外，在整个应对过程中，应急管理部置身事外，其地位功能作用都显得非常尴尬；武汉“封城”后，疫情事件的性质已由单纯的公共卫生事件演化为综合性、跨越界域的巨灾，(2)史培军等人曾将“巨灾”定义为：由百年一遇的致灾因子造成的人员伤亡多、财产损失大和影响范围广，且一旦发生就使受灾地区无力自我应对，必须借助外界力量进行处置的重大灾害。一般来说，这样的巨灾通常造成10 000人以上的死亡，1000亿元人民币以上的直接经济损失，100 000km2以上的成灾地区(这三项指标至少达到其中的两项)。[19]不仅国家卫健委不能胜任，武汉市和湖北省两级地方政府也不能胜任。

现在看起来，对类型不同、程度各异的所有公共突发事件，不加区别地都采用同一种应急管理体制，无论是常态化的还是非常态化的，恐怕都不合适。常态化和非常态化两种应急管理体制各有各的适用范围，因而也各有各的疆域边界。现行的应急管理部主管自然灾害和事故灾难、卫健委主管公共卫生事件、公安部主管社会安全事件，实质上是常态化的应急管理体制。因为，科层制是政府常态化的组织结构，基于这一结构之上的应急管理体制当然也是常态化的；反之，常态化的应急管理必须通过科层制这种常态化的政府结构方能予以落实，从而体现出分门别类、各负其责的特征。这种常态化的应急管理体制能够较好地应对一般性质的灾害和公共突发事件，因为它有利于对不同类型的一般性质的灾害和公共突发事件实施专业化管理和全过程管理。可是，风险-灾害(突发事件)-危机的演化过程中充满了不确定性，其中不乏人们难以预料到的、发生概率极低的“黑天鹅”事件，直至酿成重大危机，因而针对这类发生概率极低、灾难性后果又极大的灾害(突发事件)、危机的应急管理，并不能被纳入政府的常态化管理。这样一来，政府的应急管理就应区分为常态化和非常态化两种：面对一般性的灾害和公共突发事件，适合采用以分门别类、各负其责为特征的常态化应急管理，即应急管理部(3)或按其实际所承担的职责功能，易名为灾害事故救援部门。分管自然灾害和事故灾难，卫健部门分管公共卫生事件，公安部门分管社会安全事件；面对特别重大的公共突发事件，尤其是发生概率极低、灾难性后果又极大的跨越界域的巨灾乃至危机，则必须采用以统一领导、综合协调为特征的非常态化应急管理，即以“举国体制”来予以应对。

这样一来，常态化管理与非常态化管理的区分就有了两层含义：其一，相对于政府常态化的日常管理，所有的应急管理都是一种非常态化管理；其二，应急管理本身又可分为常态化和非常态化两种，前者是对一般性的灾害和公共突发事件的应对，后者是对发生概率极低、灾难性后果又极大的巨灾或跨越界域的重大危机的应对。既然存在着两种不同意义的应急管理，相应的，就应有两种不同的应急管理体制：常态化应急管理采用附着在政府科层制结构上，以分门别类、各负其责为显著特征的体制；非常态化应急管理则要启动举国体制，以统一领导、综合协调为显著特征。

依法治国是国家治理现代化的一项基本原则。应急管理体制的确立和运用，应当有坚实的法律基础。看来，借鉴大多数国家的通则，制定“紧急状态法”势在必行。从法律基础上看，政府的日常管理依据《中华人民共和国行政许可法》[20]，常态化应急管理依据《中华人民共和国突发事件应对法》[10]，非常态化应急管理则依据拟议中的“紧急状态法”。

三、应急运行机制

在广义的应急管理全过程中，先后包含预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复等4个阶段、8项任务，身处每个阶段、执行每项任务，都要做到统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效，这就离不开顺畅的应急管理机制。如上所述，常态化应急管理和非常态化应急管理要实施不同的应急体制，因而在具体的应急运行机制方面也应有不同的要求。由于我国政治经济文化社会各领域的运行都是以政府为主导，应急管理领域则更是如此，所以应急运行机制重在理顺政府内部关系，主要集中于府际关系、部门关系以及条块关系。

所谓府际关系，是指不同层级的政府之间和同一层级不同政府之间的关系，鉴于我国单一制中央集权的政治制度，不同层级的政府之间尤其是中央政府与地方政府之间的关系就尤为重要，而同一层级不同政府之间的关系则并不紧密。无论是以分门别类、各负其责为特征的常态化应急管理，还是以统一领导、综合协调为特征的非常态化应急管理，都必须强化地方政府的属地管理责任，真正落实守土有责。然而应急管理中的属地管理责任是要从平时日常管理中通过习惯得以养成的，否则，它不会在应急管理中自动生成。可惜的是，近些年来政府的日常管理中一直在向上收权，放权松绑的改革举措多半已被抛弃，上级对下属的信任程度持续下降，上级政府甚至其某一部门往往过多地干预、包揽本应下级政府负责的事情。与此相对应，个别地方政府及其官员实事求是、有担当的少了,逢事必请示、照抄照搬上级指示的多了,以会议落实会议、以文件贯彻文件的现象时有发生，尚存在少数懒政怠政的官员。上级的官僚主义和下级的形式主义，即使在平时的日常管理中都弊端重重；政府内的这种惯习一旦养成，在应急管理中必然贻误战机，错失采取果断措施的时间窗口，害处极大。这在武汉应对疫情的早期实践中已得到充分显现。至于同一层级不同政府之间的关系，由于实行单一制的中央集权，平时这类关系不明显，即使发生也往往需要上级政府的授权。但在非常态化的应急管理阶段，这种关系就显得必要且举足轻重，值得强烈关注并予以改进。如武汉封城、疫情在全国范围内扩散后，多地政府间的行动常有不协调，甚至出现砌墙堵路、歧视驱赶、截留应急物资等令人不快、违法违规的现象。[21-22]当然在上级政府的禁令和社会舆论的压力下，这些现象都及时得到了遏制，涌现出“一方有难，八方支援”的感人局面。如果平时同一层级不同政府之间就形成了良好的互助协作关系，那么一旦实施应急管理，无论是常态化的还是非常态化的，都会大大地提升应急绩效。

所谓部门关系，是指同一层级政府内各部门之间的关系，相较于上述府际关系，部门关系更为重要。应急管理是典型的跨部门公共事务，一起较大规模公共突发事件的应对至少包括13项职能的联动：接警与通知、指挥与控制、警报与紧急公告、通信、事态检测与评估、警戒与管制、人群疏散、人群安置、医疗与公共卫生、公共关系、应急人员安全、消防与抢险、现场恢复，这些涉及应急指挥中心、安监、公安、卫生、环保、民政、广电、交通等部门的协作。[23]即使是在以分门别类、各负其责为特征的常态化应急管理中，都不可能仅仅依靠主管部门一家的努力，更遑论在以统一领导、综合协调为特征的非常态化应急管理中了，这时更需要多部门的协作。以这次的疫情应对为例，在武汉封城前的常态化应急管理阶段，当地主管部门卫健委及其下属的各医院，只能负责发现疑似病例并实行隔离观察、确诊并对症医治病人、向上级报告疫情，调集和使用有限的医疗资源，一旦医疗资源严重不足就陷入“难为无米之炊”的境地，只能听任前来就医者(包括疑似者、轻症者以及其他病症者)每日往返于医院和居家之间，导致传染源和传染途径失控；至于公开疫情信息、征用临时隔离诊治场所等并非其职责所能，建议人们外出戴口罩、叫停“万家宴”和大型集群活动等等[24-27]就更不是卫健委所能胜任的了。在武汉封城后的非常态化应急管理阶段，卫健委系统(甚至包括国家卫健委在内)已不具备主管的权力和能力，不仅广泛的社会动员、人员流动的管控、生活物资的供应、假期安排的调整等等都管不了也管不好，而且连医务人员自身上下班的交通问题、口罩和防护服等必需医疗资源大量短缺的问题等等，解决起来都无能为力。这就需要在湖北省政府和武汉市政府的统筹下，通过各部门间的协调合作，甚至在许多方面还需要得到、而且也确实得到了中央、军队和全国人民的支援与帮助。[28-31]

所谓条块关系，则是指某级政府和上级政府某部门之间的关系，这具有鲜明的中国特色。以这次武汉疫情为例，由“封口”[32]发展到“封城”[4]，付出如此巨大的代价，其中不可回避的原因之一就是武汉市政府和国家卫健委及其下属疾病预防控制中心(CDC)之间的条块关系没有理顺。究竟如何处理好这种条块关系？甚至在《中华人民共和国突发事件应对法》[10]和《中华人民共和国传染病防治法》[33]这两部法律中，对此也有不同的表述。当疫情升级后，面对民众的质疑和不满以及社会舆论的压力，上述条块双方已经开始互相责怪、竞相“甩锅”，这当然是不应该的。相信事后中央政府一定会严肃追究相关机构和相关人员的行政责任甚至是法律责任；相信现行法律法规和政府部门职责界定中关于公共卫生事件防控领域的责任划分之瑕疵，会在疫情防控结束后得到消解；相信通过吸取这次疫情应对中的教训，今后应急管理中条块关系的处理会得到改进。

条块关系的处理是国家治理中的重点和难点，在应急管理中更是如此。既然应急管理体制有常态化与非常态化两种，条块关系的处理也就应有两种不同的原则：一是与常态化应急管理相适应的，以条条为主导，强调专业化管理；二是与非常态化应急管理相适应的，以块块为主导，强调属地化管理。按照这样的思路，无论是宏观层面的法律法规，中观层面的条块职责划分，还是微观层面的干部配备、能力提升、工作默契机制，都有进一步完善的空间。

四、应急舆情管理

舆情管理与信息公开不仅在政府日常管理中具有重要的作用，在应急管理(包括常态化和非常态化)中它的作用更大、地位更高。政府信息公开，既是2003年全民抗击非典中取得的成功经验，更是其后颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》[10]的刚性要求。突发事件应对法是第一部提出政府信息公开的法律文件，后来关于政务信息公开的法律法规越来越多。可见，政府日常管理中信息公开的创新，就起源于抗击非典这场非常态化的应急管理。

既然我国经济政治文化社会等各领域中都是政府发挥着主导作用，因而政府也就掌握着最多的信息，不仅是几乎所有的公共信息，而且包括大量的非公共信息。随着信息社会的到来，各级政府和政府各部门都加强了信息化建设，电子政务有了长足的进步。但长期以来，由于各级政府之间、政府各部门之间的区隔壁垒，加上政务信息系统的建设中重视顶层设计不够，导致各级政府之间、政府各部门之间不能实现信息共享，更不用说让企事业单位和社区社会组织共享政府所掌握的公共信息。非典疫情消除后，国家下大力气建设起覆盖全国所有乡镇卫生院和所有等级医院的传染病网络直报系统，对甲类传染病和属乙类按甲类管理的传染病即时直报国家疾控中心(CDC)。据称，全过程可以在4小时内完成。该直报系统建成后，在甲流、H7N9禽流感的疫情防控上都发挥了喜人的积极作用。但这次该直报系统却没有发挥出应有的作用，究其原因，就在于该直报系统是按照疾病的致死率和传染率分为甲乙丙类排序，因而对已知的重大传染病(包括甲乙两类)可以直接录入、自动生成；但对于未知的新型传染病则无法识别，不能直接录入，需要经人为认定后方可启动。结果，问题正好就出在了人为认定这个环节上。

在各种公共突发事件中，人们最迫切希望获得相关信息的是哪类事件呢？当然是利益相关者最为众多的事件，即突发公共卫生事件；在各种突发公共卫生事件中，利益相关者最为众多的事件，又是传染性最强、人们最难防控的恶性的或不明的呼吸道传染病；相比而言，不明的呼吸道传染病又甚于已知的恶性呼吸道传染病。但凡一地发生恶性的或不明的呼吸道传染病，往往全国震惊、全球关注。而这次的疫情恰恰就是新出现的不明肺炎的疫情。尽管湖北省中西医结合医院主任医师张继先于2019年12月27日就将自己诊疗中发现的疫情报告医院并经医院上报江汉区疾控中心，成为“疫情上报第一人”[34]，但率先将疫情信息“捅”出去的则是李文亮等8名医生：他们于12月30日在各自微信朋友圈(共3个，均有医学背景)内透露了不明肺炎的发病信息。然而，这8名医生却于2020年1月1日被警方“训诫”，并被定性为“散布谣言者”，遭到国家级最权威媒体的“辟谣”。[32-35]这就贻误了防控疫情的最好时机。

长期以来，各地政府习惯于以“内紧外松”“出口转内销”的方式进行突发事件舆情管理，武汉这次疫情的早期防控之失败凸显了这一舆情管理方式的弊端。按组织程序上报可允许，擅自外传则打击，一切信息都只能自上而下传达和自内而外发布，如有问题、存风险，也是内部高度警惕、积极应对，对外宣称形势大好、一切太平，这就是“内紧外松”。1月3日起，国家有关部门就同世界卫生组织以及包括美国在内的一些国家发出通报，1月2日香港特区政府就召开跨部门会议检视针对武汉肺炎疫情的预防措施，[36]而武汉的声音则一直是“不会人传人”[37-39]，1月15日才通报“尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低”[40](多么玄之又玄的文字游戏！)。直至1月20日“勇士”钟南山院士在接受央视连线时明确表示“人传人”[41-42]。这就是“出口转内销”。当今互联网技术高度发达，全球经济一体化，人口大规模流动，自媒体时代信息传播“去中心化”。面临这种全新的状况，“内紧外松”“出口转内销”的传统舆情管理方式不仅难以收效，而且严重销蚀着政府的公信力。

回顾非典疫情以来的所有应急管理实践，可以发现信息披露与舆情管理做得不好、导致被动局面的，几乎都同当时有其他的重要“大事”要办有关。2003年，非典疫情在广东和北京先后暴发，期间正好是广东省和全国召开“两会”且面临换届选举；2008年初，南方十多个省暴发雨雪冰冻灾害，也是正值南方各省召开“两会”且换届选举；2008年三聚氰胺奶粉事件，正值北京奥运会召开之时。为了顺利办好这些大事，为这些大事营造良好的舆情氛围，封杀一切负面报道，只报喜不报忧就成了“政治正确”。 根据武汉市卫生健康委员会2019年12月31日至2020年1月21日发布的关于不明原因的病毒性肺炎情况通报[2，37-40，42-48]：“这次武汉不明原因的病毒性肺炎病例发病全部在2019年12月8日到2020年1月2日之间”[43]， 1月3-15日，均无新增不明原因的病毒性肺炎病例。凑巧的是，1月5-10日无新增患者，这几天武汉市正好在召开“两会”[49-51]； 11-15日也无新增患者，这几天湖北省正好在召开“两会”[52-55]除了这一个时段外，其余每天都有新增确诊者。[56-58]这样做的结果，也严重销蚀着政府的公信力。希望今后在面临公共突发事件进行舆情管理时，应当更多地遵循“风险-灾害(突发事件)-危机”演化的客观规律性，真正把“生命至上、安全第一”放在首位，这才是“最大的政治正确”。在应急舆情管理中，的确要防止出现思想混乱、社会恐慌，但绝不能以谎言或过头话为代价！

在应急舆情管理中，除了要改变一味“内紧外松”“出口转内销”的传统做法，摒弃每逢大事“报喜不报忧”的陋习以外，还要推动由“管控型”模式转向“共治型”模式。应急管理属于社会建设中的社会治理，共建共治共享是社会建设的基本原则，其中民生建设依靠共建，社会治理包括应急管理则依靠共治。如果说在单一主体的管理格局下，管控型舆情管理模式还勉强行得通的话，那么在多主体共治的治理格局下，与之相适应的舆情管理模式只能是共治型。传染病疫情在各类突发公共事件中不仅利益相关者最多，而且专业性最强，这恐怕也是在最近一轮党和国家机构改革当中，组建新的应急管理部时，没有把公共卫生事件的应对功能整合进去，而是划归国家卫健委的原因。面对公共卫生事件的防控，在多主体参与的前提下，显然更需要尊重专业人士即一线医生的体验和判断。面对不是1名医生、而是8名医生在3个有医学专业背景朋友圈中的聊天信息，立即将其定性为“谣言”，极其轻率，也极不明智。

当然，维护社会稳定同改革、开放、发展等等一样，都是非常必需的，在各类公共突发事件的应急管理中也是不可或缺的，但其地位和作用并非在一切应急管理场景中都完全一样。一般来说，在社会安全事件的应对领域，“维稳”的地位和作用比在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应对领域更高更大；在非常态化应急管理中，“维稳”的地位和作用比在常态化应急管理中更高更大。但我们却常常看到，在以往非常态化应急管理体制下形成的“维稳压倒一切”的惯性极其强大，导致在常态化的针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应对中，同样习惯性地以“维稳”需要做出过度反应。个别人以为稳定社会就是没有任何社会问题、社会稳定就是没有任何矛盾冲突，因而见不得揭露问题的报道，容不得不同意见的发声。这对于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件应急管理中的风险防控危害极大：面对风险，往往先是隐瞒、封口、掩耳盗铃，继而吞吞吐吐、半遮半掩，最后迫于事件发酵才不得不承认问题、接受真相，但却因此失去了风险防控的最佳时机。

在任何决策中，信息都非常重要，领导的决策如此，老百姓个人的生活决策也如此。一旦从正式渠道无法获取信息，人们就必然要走其他非正式渠道，这就是“大道信息不通，小道消息盛行”“真相缺位，谣言泛滥”。我们常说“真理是骂不倒的”“有比较才有鉴别”，要“相信人民群众”。究竟是谣言还是真相，是谣言还是谎言？是不是也应当让人民群众在各种不同信息的相互比较中予以鉴别。这就是说，披露真相的信息要同谣言赛跑。应当承认，应急管理部成立以来，在自然灾害和事故灾难的防控领域，过去那种“不解决问题而解决揭露问题的人”之现象已大为减少，分管公共卫生事件的卫健委系统和分管社会安全事件的公安系统恐怕也应跟上。

五、应急物资配置

“兵马未动，粮草先行”。应对各类突发公共事件，除了高度依赖于信息资源，还高度依赖于其他各种必需的物质资源，包括其生产、储备、调运和分配。随着我国经济高速增长和国家实力显著增强，这一点在常态化应急管理过程中已基本不成问题，但遇到发生概率极低、受灾范围极广、灾难性后果极其严重的特别重大公共突发事件或巨灾时，保证应急资源充分到位就显得特别重要。

从这次新型冠状病毒感染性肺炎疫情及其应对来看，至少可以得到如下一些启示。

一是作为准备阶段的应急物资生产与储备必须强大、充足。灾情是重要的基本国情，应急物资生产能力及其储备则是重要的国家实力。为了从容地应对未来可能发生的任何类型的重大公共突发事件甚至是战争的危险，应急资源的强大生产能力必须得到确保，不能以任何理由将其纳入“去产能”的范畴。当然，国家发展的目标多元、民生建设的需求多样，而资源和财力总是有限的，怎样在资源有限的约束条件下，在不出事时需求极小、出大事时需求井喷之间求得平衡，就必须处理好产能与产品的关系、储备与使用的关系、专项与通用的关系。即：保存强大的产能，但不一定时刻将其转化为产品；在保证满足市场需求从而保障当前使用的同时，保持必要的战略性和应急性储备；储备可以按照常态化应急管理体制交由应急管理部、卫健委、公安部等主管部门分门别类地进行，但一旦遇到特别重大的公共突发事件或巨灾需要实施非常态化应急管理时，又要有统筹调度各专项储备统一使用的机制；而且，储备也不一定是全封闭的，可以由主管部门与市场、企业合作，通过签订协议等方式进行，既提高储备的效率，又解决储备物资的轮换更新等问题。如在中央政府统一领导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作以后，迅速调集全国范围内的产能，先后建成火神山、雷神山两所“小汤山医院”式的定点专治医院，运用武汉已有的机构、场所资源和外地的医疗资源，组建多所“方舱医院”，大大提升了收治确诊病人和疑似病人的能力。[59-63]

二是应急物资的采购、调运必须高效。在这方面，政府统一组织协调是没有问题的，以铁路、公路、航空、水运等产业的国企为主导也是没有问题的，但绝不意味着可以歧视和排斥民营企业的参与，也不应当拒绝运用市场机制。毋庸讳言，武汉封城后的开始几天，在应急物资的调运方面几乎全部由政府包办、国企包揽，打乱了常态情况下业已形成并相当成熟的链接医院和医疗物资生产企业的市场供求渠道，抛弃了富有中国特色、全球稳居第一的网购物流系统，撇开了华为、阿里、腾讯等大型现代企业已有的大数据系统，结果绩效很差。“吃一堑长一智”，后来改为政府与市场合作、国企与民企共进，局面才得到很好的扭转。

三是应急物资的分配必须精细精准，优先保障应急救援一线的急需，同时安排好人民群众的生活。这就需要在政府的统一领导下，充分发挥社区、社会组织、社会工作者和志愿者的作用。武汉在这次疫情应对中有来自正反两个方面的经验教训。其教训在于，前期由政府直接组织医疗物资的分配、指定红十字会包办所有慈善捐赠物资的派送，[17]这个任务绝对超出了政府机关和红十字会自身的能力范围，导致一线医护人员的需求得不到满足、大量的捐赠物资积压在仓库里发不出去。经验则是在社区疫情排查和群防群控领域，无论是武汉还是全国各地，都启动了常态情况下已有的基层社会治理体系，运用公安、交通运输、移动通信等系统的网格化、大数据资源，依靠基层社区和广大人民群众的力量，取得了明显的效果。

总之，在应急物资配置方面，一定要重视生产、储备、调运、分配等各个环节，环环扣紧；也一定要依靠政府、市场、社会三方的合作，方方尽力。不能以为政府和官办机构的道德水准就一定高于企业，专业水准和执行力就一定高于社会组织。政府、市场、社会三方充分合作，坚持共建共治共享，才能真正从客观上提升公共安全水平，从主观上增强人民群众安全感。