辽宁省非煤矿山综合治理疑难问题探讨

鲍竹

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁 沈阳 110013）

辽宁省是资源大省，矿业经济为老工业基地的振兴发展提供了重要的物质支撑，做出了重大贡献。随着经济发展进入新常态和资源环境约束进一步趋紧，各类矿山积累的问题和面临的挑战也日益增多，突出表现在矿权“多、小、散”问题突出。矿山开采破坏环境的行为时有发生，粗放的矿产资源开发利用方式造成的植被破坏、水土污染和大气污染，给矿山环境带来了严重破坏，次生地质灾害频发。这些问题成为重要的民生之患、民心之痛，严重影响经济高质量发展和社会大局稳定。产生这些问题的原因错综复杂，但深层次是政绩观念偏差和发展理念陈旧导致的发展模式、生产方式和管理方式严重滞后。

为化解这些问题，辽宁省出台了《中共辽宁省委 辽宁省人民政府关于深入贯彻落实新发展理念全面实施非煤矿山综合治理的意见》（以下简称意见），目的是通过意见的实施，基本形成源头严防、过程严管、后果严惩的严格管理体系，建立布局合理、节约高效、环境优美、安全稳定的非煤矿山开发建设新格局。在此基础上，按照省委省政府要求，辽宁省要从地方立法的高度为这项工作提供法律支撑，日前，《辽宁省非煤矿山综合治理条例》（以下简称条例）已经省人大常委会通过，并于2019年7月30日起正式实施。笔者全程参与了条例的前期调研和后期研究工作，发现虽然辽宁省已经出台了意见和条例，但是仍有很多疑难问题函待破解，本文主要从立法角度对这些问题进行分析和研究。

一、关于关于矿山范围与保护区范围冲突的问题

在条例起草过程中，笔者配合省人大、省政府法制办前往丹东市和鞍山市开展立法调研，各地反映比较突出的就是现有矿山范围与新划定的各类保护区范围冲突问题，导致很多矿山需要关闭或者调整矿区范围，严重制约了矿山企业的经营发展。按照意见的规定，矿山范围位于生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地等等禁止开采矿产资源区域的，不得办理新立采矿权和商业性探矿权，不得延续。明确由于国家政策区划调整原有已在各类保护区范围内的矿山企业应当依法退出。从地方性法律的角度，坚决贯彻中央绿水青山就是金山银山的管理理念，本着“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的原则，坚决将矿山发展与自然生态保护协调一致。但是，很多矿山企业发证划定范围在前，保护区范围划定在后，因此要求企业停止延续和退出保护区范围可能会严重影响各地政府公信力。这样就在实际工作中给各地政府和自然资源部门提出了很大的难题。为此，立法组在《条例》中提出，各地市县人民政府应当建立合理补偿机制，矿山范围划定在前，保护区划定在后的，要求矿山企业推出要给与合法补偿，坚定不移保护民营经济发展。但是，具体补偿标准未明确、补偿期限未明确、补偿方式未明确，这也给辽宁省矿山综合治理埋下了很大的隐患。

建议省政府出台补充文件，对各地矿山企业推出保护区范围补偿机制进行再明确、再细化，确保各类补偿能够及时足额落实到位，破解矿企发展难题，更好贯彻生态文明建设优先的管理理念。

二、关于建立矿山地质环境治理恢复基金的问题

按照原国土资源部《关于取消矿山地质矿山环境治理恢复保证金建立地质环境恢复基金的指导意见》的要求，矿山企业一律取消保证金制度，不再新设保证金专户，已设立保证金专户分类按程序取消。同时，落实企业矿山地质环境治理恢复责任，通过建立基金的方式，筹集治理恢复资金。这样，大大降低了企业开办矿山的前期投入，而且明确了地质环境治理恢复责任。为了落实好这项工作，去年辽宁省出台了《辽宁省矿山地质环境治理恢复基金管理暂行办法》，细化和规范了矿山地质环境治理恢复基金提取、使用和管理的细则。为此，笔者在立法过程中，将矿山地质环境治理恢复基金的创设和使用从立法的角度进行了明确，要求企业应当设立基金账户，单独反映基金的提取和使用情况，按照“企业提取、确保需要、规范使用”的原则进行管理。确保这项管理制度在辽宁省扎根落地，推进辽宁省矿山综合治理工作。

但是在实际工作中，原有矿山环境治理恢复保证金返还与恢复基金管理衔接工作仍没有完成，基金管理制度没有完全实施，在相关资金使用方面难免出现空档期，。建议辽宁省尽快落实基金账户设立、基金的提取和使用，确保企业可以按时提取、规范使用。

三、关于法律责任问题

《矿产资源法》将超越批准的矿区范围采矿的，范围矿山管理的相关要求的行为定为违法；《辽宁省矿产资源管理条例》中也对采矿权人不按照规定闭坑，矿山规模和开采方式及对地质、生态、环境的影响的明确了处罚规定。根据国家的法律法规的有关规定，笔者在《条例（草案）》起草时，将矿山综合治理中涉及的各类行为分类进行处罚，这样划分是符合辽宁省矿山综合治理的管理实际的，具有可操作性。当前，无论是在矿山建设，还是在矿业权管理、矿山地质环境治理、矿山污染乃至生产过程中，各类违法情况屡有发生，矿山管理的法律法规都是二十几年前的法律法规，相关规定对于处罚规定过于原则化，力度不够，条款不具体，缺乏监管制约机制。因此，在条例的起草过程中，立法组建议从辽宁省矿山综合治理工作实际出发，将矿山治理违反相关规定应受行政处罚的行为进行分类设置，加大监督检查力度。明确法律责任界限和出发责任主体，有利于依法行政。

但是在条例最后论证过程中，原有生态环境部门、工信部门、自然能资源部门各自范围的处罚条款被删除，可能导致实际工作中仍出现处罚规定过于原则化，力度不够，条款不具体的问题。建议省政府各职能部门按照各自职能范围出台具体处罚文件，确保在出现综合治理违法问题时，处罚主体明确、条款明晰。