关于辽宁省耕地占补平衡监管的几点思考

赵亮

(辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁 沈阳 110032)

我国耕地占补平衡制度已经实行20余年，是耕地保护体系的重要一环。各级政府对耕地占补平衡内涵的认识和理解，经历了从单一追求数量平衡，到坚持数量质量并重，再到统筹数量、质量、生态“三位一体”保护三个不同发展阶段。相应的组织管理方式不断优化调整，逐渐由粗放型向精细化转变。新时期生态文明建设发展理念对占补平衡监管工作提出了更高的要求，2018年《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》明确指出,“市、县政府要加强对各类土地整治项目的全程管理”“省国土资源厅要做好补充耕地的检查复核”。耕地占补平衡的全周期性决定了必须在补充耕地指标的产生、核定入库、统筹调剂使用、耕地后期管护等环节实施科学有效的全程监管，真正确保新增耕地数量真实、质量可靠。

一、耕地占补平衡监管的趋势分析

1.监管主体责任逐渐下沉

2017年，国土资源部下发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，明确扩大补充耕地途径，以县（市、区）为单位建立补充耕地储备库，实行指标分类管理。这种管理方式的变化打破了全省占补平衡指标市级统筹格局，充分调动了各县垦造耕地积极性，使得县级政府在占补平衡中角色发生重大转换，地方监管责任明显加强，市级监管的重点则由项目管理转向项目建设后技术复核、新增耕地核定入库、相关管理制度研究、日常监督检查等。根据笔者2019年参与的省厅调研，大连、沈阳、鞍山、辽阳、铁岭等地已经探索实施土地开发复垦和耕地提质改造项目立项论证、竣工验收等工作全部或部分由县区负责的管理模式，以指标收购（代建）、收益分成等方式鼓励地方有序储备三类占补平衡指标，并取得良好效果。

2.耕地质量是监管的核心

实现耕地“占一补一”“ 占水田补水田”，必须树立以耕地数量为基础、质量为核心的监管理念，才能使建设占用耕地尤其是城市周边优质耕地得到有效补充。2015年原省国土资源厅下发《关于加强新增耕地质量等别评定工作的通知》，要求土地整治项目竣工后，县级国土部门组织新增耕地质量评定，正式启动在新增耕地类别基础上进一步强化质量审核监管，对认定达不到新增耕地质量要求的，不予录入省耕地储备库抵顶，确保建设占用耕地与补充耕地对等使用。根据调查数据，近5年辽宁省减少耕地以11等为主，占补平衡项目实施新增耕地以9~12等为主，减少与增加的耕地平均质量等别分别为10.7和10.8等，基本持平，耕地质量持续监管成效明显。同时《意见》指出，市、县（市、区）政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在省域内资源条件相似的地区易地补充耕地，进一步强调质量平衡监管的重要性。目前，县级储备库中以低等别耕地对占用高等别耕地进行数量指标核销，需要同时补足相应的粮食产能指标，用于核销的耕地等别越低，需要弥补的产能差越大，也是严格耕地质量监管、务求占优补优的一种体现。

3.信息化监管手段日趋成熟

一是自然资源部相继研发了具有新增耕地报备入库、指标使用、后续监管等多种功能的耕地占补平衡动态监管系统，将新增耕地项目上图入库，实现基本信息全覆盖、建设地块坐标真实、新增耕地现状可视可查，构建基于“一张图”的补充耕地指标全程监管网络，大幅提升各项管理的精准度。二是省厅搭建补充耕地指标调剂网上平台，促进供需信息畅通，简化指标交易程序，规范跨市域易地占补平衡行为；组织各市建立县级耕地质量等别数据库，新增耕地项目验收入库后纳入耕地质量库，并开展年度更新评价与监测，全方位掌握区域耕地质量变化。

二、耕地占补平衡监管面临的新挑战

1.监管制度需要完善

以算“大账方式”落实耕地占补平衡，打通了补充耕地渠道，同时也给既有的管理体系带来了一系列复杂新问题和新挑战。从调研情况看，一些地区耕地占补平衡监管工作实际中，出现许多与现行管理办法有关规定发生冲突情形，以及无据可依的真空地带，多个监管环节亟需“补位”，例如其他各个部门和各类资金项目所补充和改造的耕地如何形成耕地占补平衡指标，新增耕地怎样才能达到占补平衡入库要求，尤其是项目管理权限下放和社会资本深度参与占补平衡，相关的参与主体权责怎样界定，形成指标流转收益怎么合理分配等难题，都需要完善、配套相关制度和规范予以明确。目前，市级层面只有锦州出台《锦州市补充耕地管理暂行办法》，加强和规范辖区内补充耕地指标流转、使用和管理。

2.监管能力需要提升

耕地占补平衡监管核心是质量控制，执行成效关键在队伍能力水平，项目选址、规划设计指导、工程建设质量监督、竣工验收复核、新增耕地核定、项目上图入库报备、指标分类核销等具体环节都要由专业管理人员和技术力量提供强有力支撑。市、县管理部门需要改变长期存在的“重结果、轻过程”管理思路，积极适应本轮机构改革公益性事业单位隶属关系和职能调整现状，管理队伍需要转变在占补平衡政策演变把握和实际工作落实方面“二传手”定位，合理组织中介机构开展相关服务，更多结合区域特点深入分析和主动谋划解决占补平衡监管难题，持续提升监管质量保障程度。

三、完善耕地占补平衡监管的工作建议

占补平衡关系全省经济社会高质量发展大局，也是各级政府耕地保护目标考核重要内容。笔者认为省、市、县应协同联动，明晰各级监管职责和重点，在占补平衡全程监管的关键环节精准发力，层层压实主体责任，达到预期目标。

1.要加快相关管理制度体系构建

一是省级层面要适时开展《辽宁省农村土地综合整治项目管理暂行办法》修订，充分围绕新时期耕地占补平衡各参与方补充完善相应的管理内容和要求，统一监管目标，重点解决补充耕地义务主体、实施主体、责任主体监管对象多元化矛盾；要研究出台社会资本参与土地整治项目垦造耕地用于占补平衡的指导意见，积极探索项目实施模式，明确项目主体权责，理顺项目运行程序，强化政策保障措施。二是市级层面要研究制定符合本地区的耕地占补平衡指标管理制度，重点加大专项资金保障力度，分区分片安排新增耕地和提质改造活动，指导县区合理储备补充耕地。三是县级层面要制定实施细则，进一步细化工作流程，建立项目评估评价制度，有序推进各类补充耕地项目落地，产生占补平衡指标。

2.要严格新增耕地纳入占补平衡管理

完善省域内不同地区开发、复垦、综合整治等各类新增耕地调查认定标准，明晰不同渠道新增耕地纳入占补平衡管理准入门槛。结合新时代生态环保要求及全省生态红线、退耕还林还草等政策，制定相关技术规范，科学划定禁止开发区域、限制开发区域，充分参考“三调”成果进一步明确可作为补充耕地的地类来源，重点研究耕地改造水田建设路径和实现途径、宜耕农用地整治增加耕地实施条件和细碎地物新增耕地核定方法，避免大规模开发，以补改结合方式落实占补平衡。改善管理人员和专业技术人员在新增耕地类型、面积、质量等方面审核方法和程序，充分利用高精度遥感监测手段进行管理。

3.推进调剂平台试运行调剂管理，逐步建立公开透明、公正的调剂机制

认真研判年度易地占补平衡补充耕地指标供需关系，合理调配不同地区耕地资源和补偿资金输入输出，确保优质耕地纳入统筹调剂平台，优先保障重大基础设施补充耕地顺利落实，积极打造区域互补优势，有效防止补充耕地指标囤积、获取暴利行为，稳定指标交易价格和市场秩序。深入研究完善跨市域易地占补平衡市级政府耕地保护目标责任考核机制，细化资源补偿资金优先用于当地耕地保护相关支出具体措施，及时跟踪评价指标流转后项目新增耕地保护和质量提升实际成效。

4.要补齐储备耕地后续监管短板

一是针对储备补充耕地项目核查中出现的耕地撂荒、占用、植树、种果等“非农化”“非粮化”突出问题，进一步强化补充耕地指标后续监督管理。要建立储备补充耕地指标日常监督检查机制，充分运用高精度遥感影像，省、市定期开展入库项目抽查检查，发现的问题及时整改到位，确保耕地可持续利用。

二是要加强宣传，提高土地经营者主动保护耕地意识，探索采取资金补贴等形式引导持续改善新增耕地质量条件，积极维护灌排等农田基础设施正常运行，保证耕作用途不变。

三是采取办法妥善解决西部地区新增耕地撂荒，东部地区耕地弃耕种树种果等情况耕作层保护工程措施，以及因临时建设占用、设施农用地占用破坏耕地耕作层剥离再利用技术，最大限度减少对垦造耕地的人为损害，调解好经济发展用地需求和耕地资源保护平衡关系。