生态产品价值实现的路径和机制建设探讨

喻建华 王山海 隗炜

（武汉市规划研究院，湖北 武汉，430012）

2010年12月，《全国主体功能区规划》首次在国家层面提出“生态产品”这一概念，并将其定义为“维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等”。生态产品的主要功能包括“吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害等”。这一定义与国际上所提的生态系统服务(ecosystem services)的概念比较接近。

在生态文明体制改革过程中，国家相继提出了“促进生态产品价值转化”“建立自然资源资产核算制度”等改革要求。笔者发现，一些学者和自然资源管理部门工作人员将自然资源资产、生态产品的概念混为一谈。自然资源资产与生态产品虽有联系，也有区别。土地、森林、草原、湿地等自然资源资产是生态产品的载体和本底，没有多样化、优质的自然资源资产则不可能产生优质的生态产品，脱离自然资源，生态产品就是无源之水，无本之木。

较之于通常理解的物质产品，生态产品及其提供的服务功能往往是无形甚至难以觉察不到。虽然生态产品有价值的观点得到了广泛地承认，但是，并不意味着这个价值等同或接近其市场价值。某一产品或服务要实现其市场价值，首先要可交易，离开了社会交易系统，不进入市场的资源与服务，都不具有经济学意义上的价值。由于大多数生态产品是难以私有化的公共产品，具有很强的外部性，不存在自然状态进行交易的市场，因此也就不存在明显的市场价值。但是，生态产品价值可以部分转化为市场价值，这种转化，就是生态产品价值实现的过程。

一、生态产品价值评估与价值实现的关系

1.生态产品价值评估的两种基本方法

关于生态产品价值评估问题，学术界开展了大量研究工作。目前，国内已基本形成了单位面积价值当量因子法和基于单位生态产品价值法两种方法。单位面积价值当量因子法，是将农田、森林、湿地等自然资源视作相对独立的生态系统，采取可量化的标准构建不同类型生态系统提供服务功能的价值当量（即单价），然后与生态系统面积相乘、加总，得出生态产品价值。中科院地理科学与资源研究所谢高地等通过对专业人员的问卷调查，得出了中国农田、森林、草地、湿地、荒漠等提供的生态服务功能单价体系。基于该单价体系，可对区域的生态产品价值进行快速核算。

单位生态产品价值法，则是根据各类监测统计数据核算生态系统提供的各类产品和服务量，再运用间接市场法确定单位生态产品价值，而后与实物量相乘，加总得出价值总量。该方法也得到了广泛采纳，用于中微观尺度、各类生态系统提供的生态产品评估。原国家林业局发布的林地、荒漠、湿地生态系统服务价值评估规范均是基于此方法。

2.生态产品价值核算不会影响价值实现

有的观点认为，要把生态价值转化为市场价值，首先就要知道生态价值的大小，否则无法进行生态产品的定价和交易，进而影响价值实现。这也是当前诸多研究着眼于生态价值评估的重要原因。笔者认为，这也是认识的误区：一方面，当前生态价值评估依然存在明显的短板，其一，生态价值内涵还没有形成一致的标准，就以都得到广泛认可的研究成果为例，谢高地等人的研究成果将食物、原材料和水资源供给服务作为生态价值的重要组成部分，而《森林生态系统服务功能评估规范》（LY/T 1721-2008）则未将其纳入生态服务功能评估指标范畴，由于内涵标准的不同相应地也就造成了评价内容的差异。基二，现有的评估方法也有“硬伤”，基于单位面积价值当量因子法难以体现地域生态系统质量差异；而基于单位生态产品价值法虽然更具针对性，但需要收集包括市场价格、地理状况、土壤理化性质等大量琐细基础数据，而现有的自然资源统计制度还不系统、完善，除土地资源数据外，其他数据长期缺失、时效性差，影响了评价结果的可信度。建立科学合理的、覆盖所有价值来源、社会公认的价值评估体系并运用于管理，是一个长期的过程。而且，生态价值是一个整体的概念，这个概念对于生态产品的交换和价值实现意义并不大。因此，站在自然资源管理的角度看，在尚难以通过市场的方式对价值量进行考核与判断前，不宜过度强调“生态价值”评估核算，而更应重视自然资源提供的生态产品实物量、质量等的考察，以及价值实现的制度供给和实施机制设计。

二、生态产品价值实现的主要方式

总结国内外生态产品价值的实现的路径，可以总结为四种形式（表1）。

1.生态补偿

自然资源提供的某些服务功能，尤其是调节类服务（气体调节、气候调节、水文调节、净化环境等功能），具有流域和区域特性，由于其资源本底产权（所有权、使用权）的复杂性及外部性，单一市场机制往往会失灵，要实现这些资源保护和利用的可持续性，很大程度上依赖政府间的补偿政策，利用行政手段，对输出生态产品的区域进行补偿。根据补偿对象特点，可分为要素补偿、流域补偿和区域综合补偿三类。其中，要素补偿专门针对生态要素，如国家对天然林、草原等实施的生态补偿和补助、草原生态保护补助奖励，以及一些地方自行开展的耕地生态补偿。流域补偿，以新安江流域浙皖两省实施的以水质为基础的流域补偿最具代表性，浙江、安徽两省签订对赌协议，根据交界断面水质情况支付补偿金。综合补偿是近几年才出现的新的补偿模式，较有代表性的是湖北省鄂州市的综合补偿探索，该市以辖区（鄂城、华容、梁子湖区）提供的调节服务价值评估为基础，按照“净流入者向净流出者提供补偿”的原则，在辖区之间开展横向的财政转移支付。

表1 生态产品价值实现的主要方式和做法

2.公共性生态产品交易

公共性的生态产品交易本质上是政府配额的交易、是发展权益、生态权益的交易，也是一种生态补偿，但市场机制的作用得到了较大程度发挥。不少地方正在开展的水权交易、污染物和碳排放交易、占补平衡指标交易等都可以归为此类。

3.生态产品综合开发

这种模式需要各种主体参与、各种资金投入，其受益群体也最广。区域生态品牌的打造以及生态产品溢价都可以归为此类，以丽水市的做法最具代表性。丽水市依托良好的生态环境，对相关的品进行综合打造，形成品牌效应，现已形成了“丽水山耕”生态农产品、丽水山居”田园民宿、“丽水山景”乡村旅游三大区域品牌。“丽水山耕”整合了丽水市各类散、小的农业品牌，成为全国首个含有地域名称的集体商标。该品牌采取政府所有、生态农业协会注册、国有农投公司运营的模式，其产品的平均溢价率达到30%。生态产品溢价则主要是由于环境改善使得某些对环境要求较高的企业成本降低而带来经济效益。丽水市国镜药业项目，因项目所在地空气质量好，延长了空气过滤器更换周期，企业系统维护费下降60%，经济效益显著提升。

4.生态产品资本化

生态产品资产化主要是将自然资源资产权能资产化。比如，以耕地承包经营权、林地使用权等进行融资。丽水市允许农村林地使用权、土地承包经营权、水域养殖权和农村集体资产所有权等12类产权进行交易、抵押和贷款，基本实现了农村产权抵押贷款全覆盖，同时还探索公益林补偿收益权质押贷款。即，银行按照未来5~10年的公益林补偿预期收益确定贷款额度，借款人（村集体或农户）与贷款银行签订贷款合同，书面承诺贷款无法按期偿还时同意由银行处置公益林补偿收益权。湖北省鄂州市还探索水库灌溉权质押，为生态资产融资提供了解决的思路。

这四种方式是一个相互促进的有机的整体，要最大化地实现生态产品价值转化，需综合运用这些方法。前两种主要从促进资源和环境要素保护的角度的转化，政府发挥关键作用；后两种方式中，企业、个人是参与主体，政府主要发挥引导和监管作用，金融机构提供融资支持，促进生态产品的扩大再生产，推动经济与生态的良性互动。

三、加快生态产品价值实现的对策建议

提高生态产品的价值实现程度是一个系统工程，有赖于自然资源领域调查、产权、规划、市场机制等方面完善的制度设计和基础性工作。

1.推进自然资源确权登记和产权制度建设

明晰产权是减少生态产品外部性，实现产品交易和有效保护的重要前提。结合产权制度建设，应重点从三个方面着手：一是推进重要生态功能区确权。按照先易后难，先划界再确权、谁管理谁申报的原则，统筹推进河流、湖泊、生态公益林、自然保护地的确权工作，明确其权利，为生态补偿、规划编制、生态产品开发等提供基础依据。二是健全集体农用地“三权分置”产权登记和承包权流转等机制。落实农用地所有权、承包权、经营权分置运行机制，所有权归集体，承包权归农户，经营权归实际经营者。探索林地经营权登记，鼓励各种社会主体通过租赁、入股、合作等形式参与流转林权，引导和支持农村集体、农民以林权等入股发展林业。三是放活宅基地和农民房屋使用权，尤其是在大城市周边推广复合利用，引导和鼓励各种社会资本利用闲置农户发展乡村旅游、文创、电子商务等，促进农村一二三产业融合发展。

2.完善国土空间用途管制

一方面，既要严格限定城镇开发边界以外的开发建设活动，避免对优质的生态资源以旅游开发等之名受其过度开发遭到破坏；另一方面，也不能片面、单一的强调管控禁止利用，而应充分考虑生态空间的特点提出有针对性的管制规则，明确可开发的范围、方式、强度、标准和准入项目类型，为生态农业、文旅业提供合理用地空间。

3.探索建立基于PPP模式的自然资源特许经营权制度

对部分湿地公园、森林公园、生态公益林区、湖泊等自然保护地非核心区的环境维护管理、配套设施建设与住宿、餐饮、零售等适度经营活动或场地租赁等相结合。

4.稳步推进生态产品基础信息平台和价值评估工作

虽然生态价值核算的清楚与否短期内不会从根本上影响生态产品价值实现，但通过评估，以货币化方式让民众更加直观地认识生态产品的重要性；也有助于客观评估经济增长方式，为政府决策提供参考，因此，仍应将建立评估体系作为自然资源管理的长期目标。当前条件下，一方面做好基数信息集成，把基础地理信息、土地利用、土壤化学、林业、水资源、水土保持、气象监测等数据进行整合，为自然资源资产和质量监测监管、价值评估积累基础数据。同时，还要结合管理工作，持续推进不同尺度生态产品价值评估方法的探索以及研究成果在国土规划编制、区域横向生态补偿、自然资源有偿使用、政府生态环境保护绩效评价等方面的运用。