完善权力下放到基层群众性自治组织的对策思考

李侑峰

党的十九大报告提出“推动社会治理重心向基层下移，更多资源下沉到基层”。下沉到基层的资源必然包括权力在内。权力下放基层，绕不开以村委会、居委会为代表的基层群众性自治组织，这类组织在基层治理中承担着架构村民和党委、政府沟通桥梁的重要职能作用，是主要处理基层群众事务，落实党委、政府政策的主要推动者。十九大报告提出把更多资源和权力下放到基层，无疑是对基层群众性自治组织提出了更多的要求和寄予了更大的厚望。

一、当前权力下放到基层群众性自治组织的情况

（一）权力下放的力度参差不齐

当前多数地方对于权力下放至自治组织还没有明确的、具体的规定，顶层设计上没有做好相应的方向和步骤。因此各地区单位部门自主把握的权力比较大，这也导致了权力下放到基层群众自治组织的力度不一。有的推进力度很大，敢于创新服务体制，简化办事程序，优化审批流程，实实在在方便了群众；有的创新力度不够，坐等上级指示和文件，按兵不动，没有主动作为；有的把一些显而易见的民生权力直接或间接下放给基层群众性自治组织，满足于完成了权力下放的任务表面，不关心权力下放的数量和质量，不是从优化权力体制改革和满足群众最大需求出发，也没有深入研究和探索权力下放基层群众自治组织的必要性和可行性。

（二）权力下放的区域偏向于城镇

简政放权推进后，出现了权力下放偏向于城镇的特点。这主要是因为：一是居委会人才队伍素质更高。社区居委会工作人员的文化水平和工作素质比村委会的要高，更容易接受和理解下放的权力，而村委会的成员文化学历相对较低，人员组成本土化现象突出，在接纳权力上通常比较吃力。二是职能操作上居委会更规范。乡村是人情社会，讲究风俗人情，重视宗族传统，在解决一些具体事务时容易受到这些因素的干扰和影响。城镇在法律法规方面相对规范完善，受到的人情、宗族等外来因素干扰较少，在这样的框架里居委会更容易按照权力授予部门的要求和方式来推进工作。三是上级有关部门对居委会的指导更容易。居委会和村委会虽然同是基层群众性自治组织，但所处的工作环境、生活配套差别很大，而且在空间距离上居委会更接近有关权力授予部门。这为有关部门加强对自治组织的沟通交流，提供指导和服务提供了有利条件，也能让有关部门更好地开展相关的监督与检查工作。

（三）权力下放的内容很多不涉及核心利益

由于当前缺乏权力下放的明文规定，对于基层群众性自治组织能够承担权力的范围和要求都比较模糊，一些部门对此拿捏不定，只把一些无关紧要的小权力进行下放，以减轻本部门的工作压力。对于一些涉及核心利益、关键福利方面的重要权力、大权力不舍得放手，基层群众性自治组织却因此承担了不少的事务、责任和压力。

二、当前权力下放到基层群众性自治组织的主要问题

（一）权力下放不彻底

在权力下放基层群众性自治组织的过程中，产生了一系列问题。一是假放权力真甩锅现象。一些部门把权力下放到自治组织后，也把相应的责任全推到其身上，相应的监督管理、专业指导工作却没有做到位，习惯于当甩手掌柜，导致出现自治组织“权力无限小，责任无限大”的现象。一些部门存在懒政心态，不想承担办事风险，把本不属于自治组织的职能强加于其身上，导致自治组织陷入成为“万金油”的尴尬处境。二是“放虚权留实权”现象。一些部门仅仅下放事权，与之配套的财权、人权没有下放，把配套利益紧紧抓在手中，把繁杂的事务推托给自治组织，这样不仅没有增强和扩大自治组织的自治权，反而分散了组织的精力，增加了组织的烦恼与困难。三是缺乏专业人才接权。一些下放到自治组织的权力，专业门槛较高，需要有专业人才才能更好接手和推进。然而，现实中很多自治组织缺乏相应的专业人才，贫困艰苦地区的村委会尤为严重。这就造成这些下放的权力流于形式，没有得到合适的应用和开展，有的最终导致权力流回上层。

（二）自治权受到干扰

部分基层群众性自治组织在自治过程中，受到基层政权的干扰甚至侵蚀，一些地方在体制改革要求权力下放后甚至出现了加剧的现象。一是行政任务重。村委会、居委会承担了大量政府职能部门交办的落实群众政策、措施的行政事务，随着“权力下放”要求的提出，一些地方不管这些事务合适与否，都堂而皇之地转移到了基层群众自治组织身上，大量增加了自治组织的任务和负担。二是一些行政职能部门具有排他性。一些基层政府职能部门为使自身的经济效益和工作便利度最大化，自上而下地建立起具有排他性质的行政系统，权力聚揽在手中，即使下放了权力后，这种情况也没有改善。这使得基层群众性自治组织的一些自主自治权实际上处于有关部门的把控下。三是一些基层政权的控制性较强。由于基层政权与之有频繁而密切的业务往来，两者的关系也没有出台文件进行明确的、具体的内容、方式等解释和规定来进行操作，这就导致两者之间产生了较大的制度空隙，这一点在乡镇尤为突出。一些乡镇党委和政府习惯把村委会当成下级机构，经常采用行政手段干预村民自治，而村委会在资源、资金等诸多方面有求于乡镇政权，不得不以牺牲自治权为代价。一些乡村本身缺乏自治的动力和能力，更是加剧了基层政权对村委的控制现象。四是下放的权力不被认可。由于当前对权力下放的法律法规和政府职能转变都不完善，产生了不同部门同时对一件事情有处理权的现象，作为承担下放的权力的基层群众自治组织夹在中间左右为难。

三、完善权力下放到基层群众性自治组织的对策建议

（一）做好顶层设计，明确方向和总要求

有关部门在做顶层设计时，应注意把权力下放到基层群众性自治组织列入其中，并在下放权力的总体要求、主要任务、方法步骤和组织实施上作好安排和部署。

一是要明确推动权力下放工作的主体力量和相关责任。要明确相关职能部门牵头推进落实此项工作，要认真研究和把握可以下放给群众性自治组织的权力范围、内容，并就主体责任、直接责任、附带责任等进行归类要求，倒逼有关部门有效推进工作落实。

二是要抓住权力下放过程的主要问题。顶层设计要特别注重克服假放权力真甩锅、放虚权留实权、能力接不住权力、基层自治权受侵蚀等严重性问题，倡导放真权、真放权，解决好一些制度的、人为的阻碍，尤其要在相关法律法规的完善上下功夫，为权力顺利下放提供法定依据和可靠支撑。

三是鼓励创新、探索、实践。权力下放过程中，赋权机构与自治组织的关系、基层政权与自治组织的关系、自治组织之间的关系、自治组织与人民群众的关系都应在顶层设计中有方向性的要求，鼓励各单位部门在创新、探索、实践中理顺摸清。

（二）加强试点建设，强化示范推广

开展涉及权力下放到基层群众性自治组织的试点建设工作，以点带面，促进全国范围内此项工作的大发展、大进步、大突破。

一是试点要有优良的基础。在自治探索富有成效的基层上建立试点，可以减轻探索的人力、物力成本，实现更深层次的发展。要对这些试点进行关注和研究，在资金、资源上适当予以照顾，抽取和总结符合基层发展规律的经验做法，关注经验推广过程中产生的各种问题，做好分类分析，涉及全局性、长远性、普遍性的问题要重点研究解决。

二是结合“强镇扩权”工作进行试点。“强镇扩权”是强化规模大、实力强的中心镇的经济社会管理权限，理顺区、县（市）和中心镇两级政府关系的利好政策。在“强镇扩权”做得好的中心镇建立试点，中心镇承接上级下放的权力的经验与方法更容易传递到基层群众性自治组织中，中心镇也能更好地从中指导和帮助自治组织搞好与上级授权部门的关系以及具体业务。

三是强化示范宣传推广。要及时抓住试点的工作亮点和经验根据情况进行广泛推广，在步骤上可采用分期分批方式推广落实，鼓励有条件的基层结合自身特点对优秀经验做法进行创造创新。地方有关责任部门要把推广落实情况纳入相应的年终绩效考核中，确保推广工作部署得体、督察到位、落实有方，不断发扬、充实和丰富相关经验。鼓励试点地区充分发挥示范、带动作用，勇于突破权力下放过程中的瓶颈问题，探索更多的优秀经验和做法。同时，激励非试点地区创新创造，努力营造出探索权力下放的举措百花齐放、亮点纷呈的活泼局面。

（三）强化自治观念，提高自治能力和水平

要提高基层群众性自治组织的自治能力和水平，确保下放的权力能够接得住、运用得体。

一是要转变基层组织和群众的思想观念，增强自治意识。要加强对基层组织和群众的自治教育力度和宣传力度，普及自治的科学内容，鼓励那些富含正能量、乐于服务的群众参与自治，尽可能凝聚广大群众的共识，尤其要克服“多一事不如少一事”的懒作为、不作为的思想，让自治组织和群众把该掌控的权力和职责大胆、勇敢地承担下来。

二是要多措并举，提高基层群众性自治组织的自治能力和水平。要保障自治组织下拨的经费的稳定，有条件的可适当加大经费支持力度。要支持自治组织发展集体经济，引导群众抱团发展，增强自治的话语权和主动权。要建立强有力的干部培养机制，提高自治组织的成员的办事水平、自治水平，尤其要对下放的权力进行及时培训指导，提高承接权力的能力水平，必要时从上级部门派驻人员进行帮助指导。要纠正或消除自治组织行政化的倾向，厘清自治组织与基层政权的权责清单、服务清单，让自治组织从政府繁重的行政任务中解脱出来，花更多的时间和精力去优化、强化自我管理、服务、教育和监督方面的工作。要完善自治组织的各项自治制度和机制，完善议事协商机制、健全事务监督机制、强化村规民约等，让自治组织制度健全，机制完善，每项事务按照制度规范运行就能达到比较好的结果。要拓宽自治视野，要和各级政权有关部门、其他自治组织搞好联系协调工作，以基层命运共同体的意识来开展自治工作，在基层经济发展、社会进步、文明建设和环境治理等方面不断开拓新局面。

三是要激发自治热情，提高基层群众的自治能力和水平。各部门单位要协调联动，充分发挥各自的优势，提高他们对有关部门、自治组织的满意度，调动他们参与自治的热情和动力；要充分发挥志愿者的作用，通过开展入户宣传，发放传单等志愿活动，普及自治知识，提高居民参与自治的热情，借此打通热心群众进入志愿者队列的通道；要充分发挥新乡贤群体的积极作用，体现基层治理的时代价值，破解传统地方权威治理失效和困境；要善于运用规范基层群众行为的原生制度，如村规民约、宗族规矩、风俗传统等，基层治理中强化这些规章制度的约束性、管制性，对其中一些不合理的条规进行改造，使之符合新时代的需求、符合政府的发展方向。最后，把提高基层群众的文化水平和提高自治参与水平结合起来。在平时提高村民文化的各项具体工作中，要有针对性地加入涉及群众切身利益的自治参与方面的内容，引导群众掌握自治的具体内容，学习先进的群众自治经验和方法，不断提高自治水平。