国家治理体系中审计监督的民主政治逻辑研究*

高晓霞

内容提要 审计监督是国家治理民主化的重要方面，是国家民主政治制度的重要组成部分。国家治理中的审计监督实质上是民主政治发展的根本要求，是国家治理体系中的公共问责和监督控制系统之一。审计监督因民主政治呼声而生，依民主政治体制而立，随民主政治发展而兴。国家治理体系中审计监督的民主政治目标就是要促进民主政治制度的发展和完善，增进民主政治权利的维护和保障，推动民主政治责任的履行和落实。国家治理体系中审计监督的民主政治路径主要包括基于民主政治制度强化审计监督的实效性，围绕民主政治权利推进审计监督的协同性，通过民主政治问责增强审计监督的责任性。

国家治理中的审计监督实质上是民主政治发展的根本要求。对于国家治理中的审计监督制度与民主政治之间的关系，杨时展(1913～1997)曾指出：“近代审计是近代民主的产物。”①秦荣生也认为，民主是现代审计的实质，审计是现代民主的表现；民主是现代审计的目的，审计是现代民主的手段。②刘家义认为，国家审计的核心是推动民主法治。③石爱中认为，政治民主化是现代国家审计发展的动因。④张立民、张阳认为，国家审计既是实现政治民主的必要手段，也是政治民主的内在要求。⑤杨肃昌认为，审计监督是在财政领域建立和发展社会主义民主政治的必然要求。⑥郑石桥等人认为，国家审计既是民主法治技术，也是适应民主法治发展需要的组合制度装置，随着民主法治的变迁，国家审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。⑦总体来看，学界对于审计监督的研究已经开始逐步从过去的查账论、经济监督论向民主法治论和政治制度论方向发展，纠正了只局限于会计领域对于财务管理和经济责任进行监督的财政资金“守护者”的角色理解偏差，避免陷入工具理性的窠臼⑧。但是，对于国家治理体系中审计监督的民主政治逻辑尚缺乏系统深入的研究。鉴于此，本文拟从动因、目标与路径三个方面深入阐释国家治理体系中审计监督的民主政治逻辑。

国家治理体系中审计监督的民主政治动因

国家治理中的审计监督是国家治理体系中的公共问责和监督控制系统之一。审计监督因民主政治呼声而生，依民主政治体制而立，随民主政治发展而兴。离开国家审计的民主政治制度基础，我们就很难理解国家治理中审计监督制度的起源、发展和价值目标。

1.审计监督因民主政治呼声而生

现代审计监督制度是在民主政治的呼声中应运而生的。众所周知，在专制王权时代，根本无法对统治者进行制度化的审计监督。实际上，审计制度最初在英国的形成就是为了实现对最高统治者专制王权的控制。1215年，《大宪章》(Great Charter)确立的权力法治原则为现代审计制度奠定了政治基础，这说明审计监督不仅是民主政治体制的组成部分，而且是基于民主与法治的原则而确立的。换句话说，民主政治是审计监督的动因。由于现代社会分工的日益专门化和国家事务的日益复杂化，国家治理中所实行的民主政治并非直接民主制，而是普遍地采用了代议制民主形式。民主政治中的代议制原则是建立在委托—代理关系之上的，而委托—代理关系中存在的信息不对称和道德风险等问题必然需要通过监督和问责等制度化方式加以防范，从而保护委托人的权益。这是分析政府问责制和有效性的通用理论框架。⑨在政府审计中涉及多层次委托—代理关系。首先，作为委托人的选民选举议会的代表作为他们的代理人。第二，议会作为政府的委托人。第三，政府是公共行政管理的委托人。第四，除其他措施外，议会作为委托人通过聘用审计人员作为其代理人核查政府账目并评估政府的绩效，确保其政策以负责任、高效率和有效的方式执行。为了避免审计人员与政府之间的共谋、勾结或不当行为造成负面影响，并确保实施中肯的和高质量的审计，立法者经常授权审计，并建立独立的审计机构，如最高审计机关。⑩从这个意义上说，审计监督是因民主政治呼声而生并且是民主政治制度中的必要组成部分。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主，而建立在人民主权基础上的公共财政管理与公共预算都必须依法全部纳入国家审计监督范围之内，因此，民主政治是现代审计监督制度的动力源。

2.审计监督依民主政治体制而立

没有民主这一政治制度基础，就不可能有现代意义上的独立审计监督。审计是一个国家经济秩序的制度基础和制度保障，也是其实现良政善治的基石。在遵守社会公认的独立准则的基础上，国家审计人员还必须克服各种挑战，才能使审计监督能够为民主的运转作出贡献。对于民主主义政治体制来说，从合规性审计到政策评估的转变，公共价值的形成有赖于审计机关职能的实现。审计机关所承担的职能已经不再是传统的管理和控制，而是公众参与的合意形成过程中及自由讨论和交往空间中的成员和参与者。因此，基于法治之上的审计监督从根本上体现了一种民主政治体制的精神和要求。如果说，民主实质上就是政治体制中的一种控权机制的话，那么，审计监督就是民主控权机制的具体方式之一。审计机关及其审计人员的审计监督权力是民主政治体制中接受委托必须依法行使的服务于委托人利益的公共权力。中国特色审计监督制度是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分，审计监督与纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督以及统计监督等各项监督制度一起构成了党和国家监督体系的“四梁八柱”，形成了一套具有中国特色的权力监督体系。从政治学理论视角来看，国家治理体系中的审计监督作为权力监督和权力制约的一项制度安排和制度设计，实质上是依民主政治体制而立的。

3.审计监督随民主政治发展而兴

近年来出现的全球民主衰退现象表现为民众对传统的代议制政府体制越来越不感兴趣，对恶性党争政治深感厌恶，对传统的公民参与形式也不再抱有幻想。尤其是在英美国家，公民中普遍存在这样一种感觉，即建立在“管理主义”(managerialism)基础之上的新公共管理改革拉大了政府与公民之间的距离，而不是使他们更紧密地联系在一起。其结果是，公众对政府的信任不断下降构成了新的挑战，因为这意味着公众对政治和行政绩效的信心正在丧失。实际上，公众期望与政府绩效之间的差距是导致公众信任下降的主要因素之一。总之，民主的衰退不仅造成民主政治参与的下降，而且导致了政府行政绩效的下降和政府信任的丧失。但是，人类追求民主的脚步从未停歇。中国特色社会主义民主政治始终“坚持人民当家作主，发展人民民主”。审计监督制度作为民主政治中的一个组成部分，同民主政治的发展紧密相连，民主政治的挫折势必制约审计监督制度的发展，民主政治的发展必然推进审计监督制度的发展。同时，审计监督制度的发展也反过来影响着民主政治的发展进程。没有民主政治为审计监督奠定政治基础并且开辟权力制约与监督的民主政治发展道路，审计监督甚至根本无从谈起。同样，如果没有审计监督制度为民主政治发展提供作为民主制度支柱之一的控权机制支撑力，民主政治的发展进程难免受到干扰，从而影响民主政治的现代化步伐。因此，民主是现代审计监督制度的实质，审计监督是现代民主政治发展的一种表现形式和实现路径。在审计监督与民主政治实践的辩证关系中，民主政治实践是审计监督制度生成和发展的动因，审计监督则是随着民主政治实践的发展而发展的。

国家治理体系中审计监督的民主政治目标

现代审计监督制度作为民主与法治的产物，更是民主与法治建设的工具，是国家治理法治化、民主化和责任性的实现方式和重要手段之一。国家治理体系中的审计监督服务于民主政治目标，致力于实现民主治理。作为民主政治的制度支柱之一，审计监督促进民主政治制度的发展和完善，增进民主政治权利的维护和保障，推动民主政治责任的履行和落实。

1.审计监督促进民主政治制度的发展和完善

国家治理现代化进程中的制度建设是服务于民主政治根本要求的，并且始终以民主政治发展作为制度建设的价值导向。法国社会学家阿兰·图海纳(Alain Touraine)指出，“民主不是一种社会类型，更严格地说，是一种政治制度”。在民主政治中，各种政治力量基于制度框架进行合作和竞争，“迈向民主的关键就是从一群人到一套制度的权力转移”。在所有的民主制度下，都需要依赖国家机关担当违规行为的制裁者。国家是民主政治和民主治理的元主体。没有有效的国家，就没有民主和市场。国家治理的现代化就是要通过制度建设实现民主化、法治化和责任性的目标，彰显制度的公平性、公正性和正义性。莱因霍尔德·尼布尔(Reinhold Niebuhr)说：“人的正义能力(capacity for justice)使民主成为可能，但人的非正义倾向(inclination to injustice)使民主成为必要。”审计监督制度以服务于国家治理的民主化为价值导向，通过审计监督和民主控权推进民主治理。审计作为民主政治制度建设的组成部分，被认为是人类社会民主进程的推进器。从政治学理论视角来看，整个民主政治就是由一系列的委托代理关系构成的。因而，民主政治的核心问题是建立有效的权力监督制度使监督主体有足够的力量来制约和监督国家权力的行使，促使国家机关切实根据人民的意志和愿望进行公共事务的管理，从而维护人民的政治自由和公共利益，推进社会的政治文明建设。民主政治之所以要求对公共权力进行审计监督是因为委托代理关系中的信任与责任都需要通过审计监督对代理人履行责任情况进行鉴证和评价，消除信息不对称性，防止公共权力行使者垄断、控制甚至封锁公共信息。审计监督作为党和国家监督体系中的重要组成部分，就是致力于通过审计监督促进政府信息公开和政务透明。发展中国特色社会主义民主政治必然要求进一步发挥中国特色审计监督的制度优势和职能作用。总之，审计监督作为民主政治的手段说到底就是服务于民主政治的价值目标的。

2.审计监督增进民主政治权利的维护和保障

公民的民主政治权利包括政治权利和民主权利，主要指公民依法享有的参与权、知情权和表达权，同时还有监督权等受到宪法和法律保护的权利。国家治理体系中的审计监督制度作为督促政府公共经济权力的一种重要的制度安排，实质上也是保障公民的民主政治权利得以实现的一种体现。

首先，审计监督增进民主政治中的知情权。国家治理中审计监督的关键在于信息公开，而政府信息管理的依据则在于公民的知情权。国家治理中的审计监督作为一种权力监督制度，实际上是民主政治中的制度安排，是在政治过程中确保公众的民主参与权和了解公共事务的知情权得以实现。政务公开是确保公共行政信息能够使国民知晓的基础。同样，国家审计也离不开政府拥有的公共信息的公开。的确，离开了政府公共信息公开制度的有效执行，一切审计监督都无从谈起。一方面，政府组织程序和权力构架必须是公开的。另一方面，依法制定的政府行政程序也必须是公开透明的，才具有可预期性、执行力和约束力。国家治理的法治化和民主化内在地要求通过发挥审计监督的信息处理功能对政府公共经济权力运行过程和结果进行鉴证、审查和监督，实质上是要维护和保障民众的知情权，确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，从这个意义上说，国家治理中的审计监督是建设民主政府、廉洁政府、责任政府和阳光政府的重要制度保障。

其次，审计监督也是民主参与权利的一种方式和体现。现代国家治理体系中审计监督作为民主与法制的产物，必然随着民主意识的增强而不断增强。这是因为，随着民主意识的不断增强，人们会更多地关注国家治理中审计监督所发挥的职能作用并参与到审计监督与公共问责之中，推动审计监督的民主化、公开化和责任性，协同推进审计监督制度与其他监督制度的协调与贯通。从世界范围来看，公众对政府信任度降低增加了人们对公民参与的关注度，因为公民参与是民主至关重要的核心组成部分。公民参与可以改善公民对政府的信任，提高政府合法性，并提高政府回应能力。所有这些都导致了社区主义、地方主义和公民参与的思想和价值观在学术话语和政治话语中的不断重现。甚至可以说，现在很难找到一个没有声称追求公民参与机会的政府。既然民主政治是基于信任的合作与竞争，而信任也是需要证明的，因而基于信任的民主也就离不开公众参与、民主监督与公共问责。

最后，审计监督是民主政治中监督权的题中之义。人民作为委托人不仅依法拥有对作为代理人的政府公共部门行使公共权力、履行公共责任情况要求知情的权利，而且有权在知情的基础上进行监督。约翰·基恩(John Keane)提出和倡导的“监督式民主”(monitory democracy)将过去以大会为基础的、代议的民主引向一种有着全然不同框架和机制的民主形式，致力于对各个领域权力进行公共监督，实现理应享有的民主政治权利。基恩指出，缺乏监督式民主是专制权力的最大弱点。运作良好的监督式民主作为一种预警系统和减少风险机制，旨在应对不确定性和意外情况。国家审计就是通过对政府公共权力运行过程进行监督促进公共部门信息公开，进而在维护公众知情权的基础上实现公众的民主监督权。

3.审计监督推动民主政治责任的履行和落实

民主政治是责任政治，问责制度是民主政治中控权机制的一个组成部分。审计监督是指向公共问责的，问责是审计监督存在的理由。在民主政治下，人民主权意味着作为权力代理人的政府不仅要接受民主监督，而且要受到公共问责。因此，在国家治理中，必须通过依法独立实施的审计监督和审计问责，促进责任政治和责任政府建设。在委托人和代理人之间的经济契约中存在信息不对称的前提下，代理人愿意承担提供信息的成本来支持这种关系。审计通过提供减少不确定性的信息来支持代理关系。从这个意义上说，审计监督实际上是内嵌于民主政治体制之中的确保委托—代理关系得以维系的一种监督、评价与问责机制，其目标是使包括经济责任在内的民主政治责任得到认真的履行，委托人的利益得到保护和实现。可以说，对代理人受托经济责任的审计监督是民主政治体制中国家治理责任性的内在逻辑和题中之义。审计具有许多其他形式的评估所不具有的优点，即审计监督的经济鉴证职能有利于清晰地厘清民主政治体制下的受托经济责任和政治责任。20世纪80年代以来，英国政府引入市场机制和公民力量加强对公共部门的审计监督、绩效评估和公共问责。之后，各国政府迅速认识到审计可以提供的那些政治利益。国家审计机关通过依法独立审计，在推动民主参与和公共问责过程中发挥着不可或缺的作用。因为，民主政治需要通过审计监督促进审计结果和审计报告的信息公开，进而推动公众参与，实现对公共权力的公共问责。在中国特色社会主义新时代，健全党和国家监督体系，强化国家治理中的审计监督，充分发挥审计监督职能作用，就是要促使社会公仆始终代表人民的公共利益行使公共权力。人民主权的民主政治原则要求作为权力代理人的政府必须对权力的委托人——人民负责，国家治理过程中产生的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，都必须受到公众监督和公共问责。其中，审计监督作为党和国家监督体系中的制度支柱之一，是民主政治的重要实现方式之一，因此，审计监督必须要以民主政治为价值导向，致力于服务民主政治的价值目标。

国家治理体系中审计监督的民主政治路径

现代国家审计发展的真实动因是政治民主化发展进程不断推动的结果，同时，民主政治的推进与发展需要各种制度的支撑和保障，审计监督就是民主政治的制度支柱之一。在国家治理体系中，审计监督的民主政治路径主要包括：基于民主政治制度提升审计监督的实效性，围绕民主政治权利推进审计监督的协同性，通过民主政治问责增强审计监督的责任性。

1.基于民主政治制度提升审计监督的实效性

国家治理体系中的审计监督只有在党的集中统一领导下，基于民主政治体制实现依法独立审计才能有效发挥监督职能作用，才能提升制度执行力和实效性。审计监督制度作为国家政治制度和法律制度的重要组成部分，是加强和改善党的领导、控制国家机关权力滥用、保障人民民主权利实现的重要制度保障，其核心是对权力的制约与监督。权力制约与监督是民主政治的重要原则和实现途径，更是政治文明得以实现的基石和支柱。依法独立审计是审计机关发挥审计监督职能作用，把政治制度优势转化为治理效能的基本条件。2018年5月，习近平总书记在主持召开中央审计委员会第一次会议时强调指出：“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”这实际上是基于顶层设计推进依法治权和民主控权的制度安排。首先，依法独立进行审计监督不仅是国家审计机关履行自身使命任务的前提条件，而且也体现了一种民主政治的精神和要求。同时，民主政治意识的普遍增强则是审计机关进行审计监督的社会环境和政治参与的内在推动力。审计作为一个客观性、独立性和原则性的活动，是代表委托人对作为一个代理人的被审计人所进行的审计监督活动，赋予审计结果公信力和道德合法性。然而，在对权力的制约和监督这两种控权逻辑和制度之间不能偏废。西方国家往往过于强调权力制约的价值而忽视了权力监督的作用，其结果是，在经过票决形式实现授权之后，民主就进入休眠期，那样的控权机制是不完善的。相反，授权之后还必须通过民主参与对权力的运行过程进行民主监督。中国特色社会主义审计制度与发展社会主义民主政治是有机统一的，因此，要在强化审计监督制度与民主政治制度执行中把社会主义民主政治制度优势转化为治理效能。

2.围绕民主政治权利推进审计监督的协同性

元治理意义上的审计监督就是要克服“没有政府的治理”的碎片化趋势，在协同治理过程中形成统一性和整合性的监督力量，从而实现审计监督的权威性、协同性和实效性。组建中央审计委员会，加强党对审计监督的领导，有利于解决管理流程割裂、管理碎片化等问题，有效推进国家治理的法治化和民主化进程。民主的范围越大，人民通过审计机关对政府公共部门行使公共权力的制约与监督也就越强有力。而民主政治参与的范围越扩大，对于建立在审计监督基础之上的审计结果公告等信息公开制度的需求也就随之扩大。在这种多元共治的格局中，必然要建立起完善的绩效评价体系。在协同治理中实施审计监督的关键是提高审计监督的精准性和实效性，其要义就是要使利益相关者共同参与到审计监督过程中来。正如日本横滨国立大学成田頼明所认为的，对于政府施政中的财政违纪、财务违规和管理不当的审计监督不仅包括国家审计、行政监察、国会质询和媒体报道，而且也必然包括公民参与制度，如住民监查请求、住民诉讼制度等。在中国特色社会主义新时代完善审计监督体制就是要围绕民主政治权利推进审计监督协同性。习近平总书记强调，在党和国家监督体系中，“要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”。对于协同治理中公共经济责任的审计监督，只有通过多元主体和多种监督制度的相互协调，才能实现精准监督和有效监督，不断提升不同监督制度的协同性和制度执行力，更好地发挥制度效能。同时，通过审计监督结果信息公开促进民主政治的发展。

3.通过民主政治问责增强审计监督的责任性

问责是人民主权原则的体现。马克思主义人民主权理论认为，人民主权意味着政府的公共权力来自于人民，因而必须体现政权的人民主体性，实现人民当家作主。只有在依法设置公共权力的同时，依法监督公共权力，实现民主问责，才能防止公共权力异化腐败，由“社会公仆”演变成为“社会主人”，使所有公务员真正成为人民的勤务员，认真做好本职工作，以更高的工作效率为人民群众提供更为优质的公共服务，从而实现公共目标，维护公共利益。人民民主是社会主义的生命。中国特色社会主义政治发展道路的核心，就是通过建立中国特色社会主义民主制度，实现人民当家作主。人民主权的行使需要通过对政府权力的监督特别是政府经济权力的审计监督才能实现。国家审计机关依法对政府公共部门经济责任进行审计监督体现了民主政治和责任政治的内在要求。建立一个对人民负责任的政府是人民民主的内在逻辑，也是现代国家治理的基本目标，而有效的问责机制是实现这一目标的根本保障。依托于政府公共部门组织而实施和运行的公共权力必须通过问责制对其进行约束。从委托—代理理论的视角来看，审计监督是人民主权和人民民主的实现方式和路径之一。

结论与讨论

在现代国家治理体系中，审计已成为权力监督机制中最重要的力量之一。国家审计不仅是民主政治发展的根本要求，而且是实现民主政治的手段，同时也体现了民主与法治的统一。国家审计民主化的具体路径就是要在党的领导下坚持依法独立审计、推进审计公开和强化审计问责。此外，在提升审计监督实效性的同时不断提高审计监督与民主问责的精准性，进而增强审计监督的客观性、公正性和公信力。

1.在党的领导下实现依法独立审计

国家治理中的依法独立审计是民主政治发展的根本要求，其制度化建设、改革和发展的深层次动因与其说是经济的，不如说是政治的，其最真实的动因是政治民主化进程的推动。现代国家治理中的审计监督制度作为民主与法制的产物，更是国家治理民主化与法治化的制度化工具，其所发挥的职能说到底就是依法对公共权力及其受托公共责任履行情况所实施的民主监督。同时，也只有在法治化和民主化的制度框架内才能真正有效发挥审计监督的职能作用。

2.回归审计监督的民主控权本质

基于人民主权之上的审计监督是在委托代理关系中依法独立行使经济监督权，预防、制约和监督权力腐败行为，实现社会对于公平正义的期望。民主就是要实现对于权力的制约和监督。只有充分发挥审计监督的职能作用，回归审计监督的民主控权本质，对公共权力与责任进行有效监督和制约，实施民主化的公共问责，才能防止公共权力异化。中国特色社会主义新时代的一项重要的政治发展目标就是要“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”，以及“必须坚持人民主体地位”。毫无疑问，保证人民的民主权利的中国特色社会主义民主的实现需要基于健全的权力制约和监督体系。其中，一个重要的方面就是要充分发挥审计监督的职能作用，这是由审计监督的本质特征和法定职责所决定的。

3.始终坚持审计监督的民主价值依归

国家治理中的审计监督在依法独立审计并且坚持独立性原则时，也具有明确的目的性和价值取向。在中国特色社会主义民主政治中，审计监督作为党和国家监督体系的有机组成部分是人民民主的实现方式之一，其目标就是要在国家治理的权力监督过程中始终坚持以人民为中心，致力于实现人民的利益。国家治理中的审计监督必须始终坚持以民主价值为依归，服务于人民当家作主的需要。从国家审计和国家治理应然的辩证关系视角来看，国家治理法治化、民主化、透明性、协作性和责任性等基本属性必然要求审计监督始终坚持以人民为中心，服务于人民的根本利益。〔本文受到南京审计大学首批政府审计研究重点项目“基于国家治理的中日审计制度比较研究”(项目号:GASA161001)资助〕

①杨时展：《国家审计的本质》，《会计之友》2008年第2期。

②秦荣生：《审计与民主政治》，《中国审计》2003年第Z1期。

③刘家义：《论国家治理与国家审计》，《中国社会科学》2012年第6期。

④石爱中：《国家审计的政治思维》，《审计与经济研究》2003年第6期。

⑤张立民、张阳：《国家审计的定位与中国政治民主建设——从对权力的制约和监督谈起》，《中山大学学报》(社会科学版)2004年第3期。

⑥杨肃昌：《审计监督的政治学思考》，《审计与经济研究》2008年第2期。

⑦郑石桥、马新智、张庆杰：《政治模式和国家审计：一个政治系统理论架构》，《经济社会体制比较》2012年第6期。

⑧鹿斌、沈荣华：《中国特色社会主义审计制度70年回顾与展望》，《社会科学研究》2019年第5期。

⑨Moe, Terry M., “The Positive Theory of Public Bureaucracy”, In Dennis C. Mueller (Ed.),PerspectivesonPublicChoice:AHandbook, New York: Cambridge University Press, 1997, pp.455～480.

⑩Streim, Hannes, “Agency Problems in the Legal Political System and Supreme Auditing Institutions”,EuropeanJournalofLawandEconomics, 1994, 1(3).