行政法中治理责任的内涵框架及应用价值

杨世昌

（河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046）

一、引 言

二、治理责任内涵概述

在我国的行政法体系中，责任贯穿着全过程，在行政主体、行政过程和行政救济等一系列相关方面都进行着有效地渗透。责任直接指向行政主体之义务，以及违背法定职责必需应当担负的否定性后果。行政权的疆域呈现扩张的趋势，行政权力的活动区域随之扩展到社会生活诸方面。当前，我国政府管理模式进一步向着公共治理的方向进行转变，在这个转变过程中，其治理主体和过程都呈现出十分典型的复杂化、离散化特征。[1]在这样的情况下，就需要多元治理主体通过进一步合作，共同承担相应的治理责任。为了充分规避权力分散和行动形式多样化所造成的责任缺失，就需要确保治理责任框架得以有效发挥作用，并以此框架为基础，使各项工作得以全面推进。基于此，本文重点探讨和分析行政法上的治理责任等相关内容，以期通过本文的简要论述，能够为相关人士提供有益的启示。

（一）具体治理过程中的核心内容就是责任

治理责任包括了整个治理过程和所有治理主体的责任，有着十分深刻的制度性管控、确保责任落实的重要内涵。公共治理对责任制度有十分严峻的挑战，有相关的研究和文献进一步表明，公共治理的环境下，不能真正意义上有效明确责任主体和使其承担责任机制的问题。与此同时，在网络治理环境下，其复杂程度进一步提升，无法真正意义上实现目标一致性，其责任的落实难度越来越高，由此也产生了相应的“责任风险”与“治理失灵”问题。在治理责任中，责任是最核心的内容，以政府管理为基础，进一步向着公共治理进行转型升级，也使得治理责任成为行政法制中至关重要的核心议题。在公共治理的视域下，调节行政主体和相对人两元关系的公法理论也开始慢慢的调整，向着多元关系推进，而原本其根本宗旨是为了保证行政机关履行义务和承担责任的制度体系，也越来越向着更多主体承担义务和责任的方向发展，相关行政机关进一步担负保障性责任或者担保责任的制度安排。

（二）治理责任的基本概念维度

从某种程度上来说，在治理责任的概念中有两个至关重要的维度就是“事后追责”与“可问责性”。从一方面来看，它主要指的是把法院作为责任追究的重点所在，在治理过程中，所有饰演治理角色的主体，不管是公共主体还是私人主体，都要对其自身的行为承担相对应的法律责任。从另一方面来看，它主要指的是把治理过程作为中心的责任实现机制，也就是说，针对自身的行为进行负责并接受其他主体的监督，以此充分确保“可问责性”。在实践中来看，这两重含义是对立统一，不可分割的，其根本宗旨都是对其进行合理配置，并确保相关责任得以实现。

（三）治理责任的划分

从多个角度和层面对治理责任进行划分，呈现出巨大的差异，根据标准的不同可以把治理责任分成多种类型。例如：从责任性质来看，治理责任可以分成政治责任、法律责任、社会责任等；从适用的法律进行划分，可以分成公法责任和私法责任；从承担责任主体的标准进行区分，则可分成行政主体的责任、参加治理的私人组织的责任以及个人责任等。具体而言，主要表现在以下几个方面。

第一，在具体的情况下，治理责任可以进一步分解成公法责任、私法责任，可以有针对性地利用行政诉讼或者民事诉讼，对其进行有效解决，这样能够充分满足刑事标准所要求的刑事责任。然而，在整体的制度设计过程中，不管是治理过程分成多少责任类型和法律关系，国家都是扮演着最重要和最终的担保和保障角色。[2]例如：在社会养老保障等方面，政府部门和公司、养老机构及家庭等都是十分重要的行为主体。政府部门与之进行多重合作，倡导把公共养老服务进行外包。然而，针对公民相关权利的保障却进一步加强保障责任，通过更多的更有效的制度设计，在更大程度上使公共服务整体能力得到显著提升。

第二，当前应当进一步有效利用信息化技术，把公共治理通过网络化的形式进行展开，在这个过程中，政府和其他角色扮演主体并不能真正体现出复杂的样态。通常情况下，不同类型主体的相关活动共同体现效果和作用，使治理责任更加复杂。

第三，治理责任把相关的法律法规和规范制度作为基础。违法责任来源于正式的法律法规对于治理框架的制度安排，这也是最基本的责任标准。在进一步强化社会共同治理的基础上，不同主体间也要通过契约的方式分配相对应的治理责任，以此构成违约责任。除此之外，还有某一些责任并不是来源于国家法，也没有进行合同约定，主要是通过信誉机制进行自律，这属于软法责任范畴。

三、行政法上的治理责任分析框架

（一）责任承担主体

从治理层面来看，对于公共职能进行有效的承担，对于公共治理网络来说，是主体型角色，在实践的过程中要根据相对应的角色任务，把具体的责任勇于承担，这是必然的要求，同时也是职责和使命使然。例如，私人主体，针对公共任务进行承担的时候，通常情况下都是普遍服务范畴内的义务，并且具备价格听证等相关方面的义务。当前，治理责任主体向私人主体的层面进一步拓展。这对于政府的相关能力也提出了愈来愈高的要求和标准。政府必须强内功，在权威性、诚信责任机制、保障机制等相关方面着重加强，使服务水平和能力得到进一步的提升，必须要由国家进行保护，使具体的保护责任能够有效落到实地，得到有效执行。同时，在这个过程中也要担负担保监督的职能和责任，在责任范围内还包括救济，这样才能真正意义上体现出自身的社会和市场责任。

当前，随着时代的发展和社会的进步，国家角色有了很大的变化，政府在承担责任的方式上也不断变化，实现升级。在这个过程中，在责任承担主体方面又包括市场主体和社会组织，在具体的落实过程中可以接受委托或者通过外包的形式，使政府的公共职能得到了代履行，在公共资源的掌握和提供公共服务方面，也进一步承担了无差别的对待，在更大程度上有效地增强信息公开责任和普遍服务职能。这都是法律范畴内相关方面的规定，使其负有责任和使命。尽管某些是非常明确的规定，有些是合同的具体内容，另外还有某一些方面，比如委托、外包或代行使的公权力并不属于政府。就其本质而言，呈现出的是一种比较典型的社会自治或者行业自治的相关治理内容。

（二）责任对象

针对政府层面而言，要在更大程度上负责民众，代表民众，通过代理机关来履行相应的职责，由此就要更有效的监督相关立法机关。针对这样的情况，相关司法机关就要从实际出发更有效的把控和监督政府的各项事宜。在这个过程中，政府也要有效展现出社会治理和市场治理的职责。市场主体和社会组织也要针对政府的责任履行情况进行切实有效的监督和制约。在这样的情况下，非官方主体要创设政府绩效评估机制，并且使其得到充分的发展，变得更加多元。

（三）责任承担标准

在合作治理的范围内，相关的责任主体应该承担多元治理网络相关方面的主体责任，或者说在这个过程中，就应该承担相对应的治理责任。具体而言主要体现在以下三个方面：第一，从角色的责任标准来看，也就是说，不同主体的责任和他所扮演的角色有着至关重要的紧密联系，所承担的任务功能也有着巨大的关联性。[3]第二，从能力责任标准来看，也就是说，以满足角色责任为基础，进一步结合公共治理主体承受责任的实力，来有效考虑。第三，要有针对性的确保以获益的责任标准作为出发点，在整个网络治理环境中获取相关利益的主体要自觉把自身的责任和使命承担下来。

（四）须担负的事项

“须担负的事项”其根本宗旨是为了进一步针对责任范围进行判断，而判断这一项内容是否是合法的，需要回应和负责任等相关内容，政府要着重针对政策的选择、执行、监管、救济等相关内容，履行职责和使命，负有相应的责任。企业方面对于产品的价格质量、员工权益、保护环境和市场秩序等方面负有相应的责任。社会组织要通过自身的行为促进相关领域治理实践负有相关责任。须担负的事项是必须要通过情境化考量和具体探析的事项，通常情况下来说，私人主体要负责的事项，在具体的行为章程上有明确的体现，从某种程度上来说，这是一种比较典型的对外承诺与自我规制的责任机制。

（五）程序性条件

在确保责任得以实现的过程中，程序性控制是至关重要的手段，他的根本宗旨是为了在最大程度上确保治理主体在行动中遵循最低限度的公正，也就是说，能够有效听取相关意见，并对其进行平等保护，[4]实现信息公开，并结合具体情况说明理由，协商参与，等等。值得关注的是，在具体的治理环节，私人主体扮演至关重要的角色，不能对其要求无限度的程序性条件，程序要求必须遵守合法、合理和必要性的原则。

（六）责任产生的后果

从实践中来看，对于责任结果而言，大多是对纠纷进行解决、纠正错误以及决策失误等的错误行为执行者，要结合具体情况，承担和负责相对应的赔偿损失。在这个过程中要积极的整合相关资源，然后以具体的治理责任为基准，对各项工作进行积极高效的开展。针对治理责任导致的结果而言，涉及三个维度，具体而言主要体现在惩戒不适的责任履行、奖励优良的责任履行以及确保未来的责任履行。非正式约束机制相对更加复杂，通常情况下，既可以由作为公共主体的政府予以主导，也可以由私人主体的个人进行主导，相关的责任机制并没有强制性。[5]

四、治理责任对行政法治的应用价值

从传统上说，基本的管理责任是由行政机关担负的，行政机关是首要的责任承担主体。随着政府管理向公共管理的转型，管理责任朝着多元主体共同承担的模式转变。治理责任对于行政法治的意义在于，治理责任涵盖的内容具有双重性，既为所有治理主体的责任，也为整个治理过程的责任。从治理责任的指向来看，既包括政府的首要责任，又包括政府之外的饰演公共治理角色的其他主体（主要是市场主体和社会组织）所理当担负的责任。

在公共治理的视域下，政府活动的正当性与整个公共治理过程的正当性都成为行政法聚焦和关切的对象。政府的责任是不仅要关注所有主体的责任合理配置，而且要关注具体责任的高效落实。从公共治理的视角来看，治理主体的正当性是一个重要的问题。整个公共治理网络的正当性要求治理主体具有强烈的责任担当。在行政机关担负最基础保障责任的前提下，参与公共治理的私人主体若是担负提供公共服务职能，也要承担对应的公共责任。

随着国家治理体系趋向定型以及依法治国的深入推进，法治建设成为国家治理体系的重要内容，也成为治理能力现代化的重要内涵。有效的行政治理，是解决诸多社会复杂问题的根本出路，是幸福人民、强盛国家的重要制度保障。

五、结 语

总而言之，通过上文的分析，我们能够着重针对行政法上的治理责任进行大概的了解和有效掌握，在具体的治理责任分析过程中，要着重把握上述六个方面的核心内容。在实践中对其进行不断的检验和探索，在更大程度上有效了解和把握好多元化复杂化的问题，从根本上有效认识到“事后追责”和“可问责性”这样的两个治理责任的核心内容，从行政主体责任向着公共治理领域进行不断的延伸和作战。在时代发展中，行政主体发展进程不断推进，面临多方面的责任挑战，在制度的设计和监督机制方面，要不断优化和完善，以确保政府依法履责为基础，使各项工作有效落实。