京津冀基本公共服务均等化的财政路径研究

赵瑞芬ZHAO Rui-fen；王俊岭WANG Jun-ling

（①河北地质大学自然资源资产资本研究中心，石家庄050000；②河北地质大学管理学院，石家庄050000）

0 引言

随着我国经济社会的不断发展，能源资源短缺和生态环境恶化的问题日益突出。为应对这一严峻挑战，我国经济增长方式发生了巨大转变，经济发展逐渐由追求速度阶段转向追求质量阶段。伴随着生产方式的转变，我国社会的主要矛盾也发生了改变，十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡不充分给当前社会带来了前所未有的挑战。就恩格尔系数来看，自改革开放以来，我国城乡居民家庭消费恩格尔系数逐渐下降，居民生活已由温饱型向享受型、发展型转变。2003 年，城乡居民家庭消费恩格尔系数平均值为40%（农村46%，城镇37%），属于小康级别；2015 年平均值为30.6%，属于相对富裕级别；2017 年平均值为29.3%，进入经验上发达国家20-30%的区间，这一过程中广大社会成员公共需求的全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题彰显。加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战成为当前社会的紧迫任务。

京津冀作为中国经济增长的第三极，协同发展的观念深入人心，近年来三地在产业对接、交通一体化、环境协同治理等方面取得了重大进展。然而，京津冀经济社会发展不充分、不平衡的矛盾依旧突出，三地基本公共服务非均等化明显，严重制约了京津冀协同发展的进一步深化和升级。财政合作具有综合集成的特征，能有效推动区域基本公共服务均等化的深度和广度，因此，对京津冀基本公共服务均等化财政路径的研究既是应对当前社会矛盾的迫切任务，也是京津冀基本公共服务加深协同和均等化的需要。

1 京津冀基本公共服务均等化的现状

基本公共服务范围广且具有动态演化的特征，在此选取教育、医疗卫生、社会保障、生态环境四类典型基本公共服务进行分析。

1.1 京津冀教育基本公共服务的现状

近年来京津冀在教育基本公共服务协同发展方面做了大量举措，如三地间教师互访交流、成立教育联盟、加强津冀对北京优质教育资源承接等，京津冀教育基本公共服务协同发展常态化机制逐步建立。然而，与京津相比河北的优质教育资源依然匮乏，河北省人均教育经费、人均教育资源与京津差距明显。根据2019 年全国教育经费执行情况统计公告，2019 年北京一般公共预算教育经费较上年增长10.25%，天津为4.19%，河北为11.9%，尽管河北省一般公共预算教育经费最高，增长幅度也最快，但与财政经常性收入的增长比较来看，北京为11.4%，天津为4.43%，河北为1.35%，可见河北省教育经费支出占财政经常性收入的比重依旧偏低。从京津冀义务教育来看，2019年北京市普通小学生均一般公共预算教育经费为37292.92 元，天津为20613.06 元，河北省为9443.93 元；普通初中生均一般公共预算教育经费北京为66365.98 元，天津为34119.26 元，河北为13532.13 元，京津冀义务教育经费差距悬殊。

1.2 京津冀医疗卫生基本公共服务的现状

“十三五”期间京津冀医疗合作持续推进，无论是合作方式还是合作项目都有了重大突破，截至2018 年底，33项临床检验结果在京津冀296 家医疗机构实现互认，20项医学影像检查资料在155 家医疗机构试行共享。不仅缓解了京津医疗压力，也解决了河北患者异地就医的难题。尽管如此，三地医疗资源依然严重不均衡，2018 年每万人拥有执业（助理）医师数（人）河北省为28 人，北京为46人，天津28 人，北京对津冀患者虹吸效明显；三地人均医疗经费支出也差异明显，河北省三级以上医院分布密度、人均财政医疗卫生支出分别为天津的1/10、1/2 左右，分别为北京的1/14、1/2 左右。

1.3 京津冀社会保障基本公共服务的现状

近年来，京津冀社会保障合作也在深入推进。三地在顶层设计方面做了大量工作，2014 年，京冀签订《京冀医疗保险合作备忘录》，推动医保机构互认。2015 年，京津冀签订了《推动人力资源和社会保障工作协同发展合作协议》，明确了三地在异地就医、定点医疗机构互认、享受待遇、监管服务等方面的问题。2018 年京津冀三地工伤保险工作实现互联互通互认。同年10 月，《津冀跨省异地就医门诊医疗费用直接结算工作备忘录》的签署，标志着津冀两地异地就医门诊直接结算工作的政策、经办、监管和信息化等方面达成初步共识并取得实质性进展。但从统计数据看，河北社会保障绝大多数指标都低于京津，近一半指标与京津差距扩大，其中的城乡居民人均养老保险支出及基础养老金标准差距最为明显。河北社会保障水平与北京差距扩大，与天津差距缩小。2017 年，相当于北京、天津的66.7%、73.2%，而2010 年是68.2%、69.8%。河北省人均财政社会保障投入仅为北京的三分之一、天津的一半。

1.4 京津冀环境基本公共服务的现状

2011 年以来京津冀环境基本公共服务，无论是投入、产出都呈现出逐年上升的趋势。从政府环境投入来看，2011 年京津冀生态环保财政支出232.23 亿元，2017 年上升为922.11 亿元，年均上升幅度为49.51%；2011 年京津冀环境污染治理投资为407193 万元，2017 年上升为577709 万元，年均上升幅度为6.98%；从环境产出来看，2011 年以来京津冀环境污染状况大幅改善，废水中氨氮排放量由2011 年的16.2 万吨下降为2017 年的9.12 万吨，化学需氧量由2011 年的181.78 万吨下降为2017 年的66.12 万吨；废气中二氧化硫排放量由2011 年的1740912.33 吨下降为2017 年的678095.07 吨，氮氧排放量 由 2011 年 的 2348363.22 吨 下 降 为 2017 年 的1342828.24 吨，环境污染状况的大幅改善，明显提升了环境质量。然而京津冀三地间环境基础公共服务差距依然明显，从政府环境投入来看，2011 年北京人均生态环保财政支出468.1 万元，天津为237.93 万元，河北为145.67 万元，北京是天津的1.97 倍，是河北的3.21 倍；2017 年北京人均生态环保财政支出2111.65 万元，天津707.9 万元，河北470.01 万元，北京是天津的2.98 倍，是河北的4.49 倍，相比2011 年京津冀间生态环保投入差距不仅没有缩小，反而有扩大的趋势。

2 财政助推京津冀基本公共服务均等化的路径

21 世纪以来，随着“共享经济”“供给侧结构性改革”“高质量发展”等一系列理念的提出，党中央投入巨资大力推动基本公共服务均等化的进程。教育、医疗卫生、社会保障、生态环境等大量地方基本公共服务所需资金，除中央政府的转移支付外，地方政府也需提供一定数额的配套资金。地方财力不同就造成了不同地区基本公共服务数量和质量的差异，即便是在同一区县基本公共服务均等化也不是一步到位的。因此，基本公共服务均等化的推进是个循序渐进的过程，探究非均等化的根本原因才能为均等化实质推进提供方向。

财政是国家治理的基础和重要支柱。经济发展差距、财政投入悬殊是京津冀基本公共服务不均等的重要原因，而三地间各自为政、“分灶吃饭” 的财政体制是深层次原因，中央对地方政府基本公共服务的转移支付缺乏刚性，地方政府基本公共服务配套出资更是缺乏约束，导致各地间竞争明显，导致“会哭的孩子有奶吃”的后果。因此，对京津冀基本公共服务进行整合治理，以财政合作的形式打破碎片化治理的弊端，助推京津冀基本公共服务均等化不失为当前的最优路径。

2.1 构建财政合作的治理机构

尽管近几年，京津冀区域在基本公共服务协同治理方面，加强了义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、环境保护等方面的合作交流，但在地方与地方治理层级间缺少一个能够代表各方共同利益、提供各方信息、制定统一政策的整合性治理组织。借鉴美国建立华盛顿大都市区空气质量委员会的做法，建议对目前京津冀分散的基本公共服务治理部门进行整合，在中央层面上建立起高层次、高规格的公共服务协同发展委员会。该委员会拥有对北京、天津、河北基本公共服务质量规划提出具体建议的权利，并能代表三方共同的利益，对各区域共同存在的问题，进行集中执法，形成有效的联防联控合作机构。该治理委员会人员来自京津冀三地相关行政部门，能代表三方利益，提供三方信息，通过数据共享，共同出台相关政策。

2.2 构建财政合作治理机制

预算、政策规划与现金管理是治理的三个基本要素。当前京津冀基本公共服务治理预算与政策间、预算与现金管理间的脱节和缺乏整合很严重，主要表现为区域基本公共服务治理共同规则制度不完善、规划缺乏法律性约束、现金管理不到位等问题。因此建议建立京津冀基本公共服务联合预算制度、京津冀基本公共服务中期区域规划制度、京津冀区域基本公共服务现金管理制度，同时将制度逐步上升到立法层面，以法律约束制度，形成区域内基本公共服务治理预算、规划、政策以及现金管理的一体化、协同化。

2.3 统筹推进基本公共服务领域财政改革

通过京津冀三地基本公共服务规划的协调、多元化供给机制的构建、人才和项目监督评价系统的形成，提升各城市基本公共服务供给能力，分阶段、分项目实时调整扩大基本公共服务的范围，与区域协调规划相适应、与中期财政规划相适应。通过教育、医疗、卫生、科技等事业单位财政改革，强化基础领域的公益性特征，提升基本公共服务的供给质量。