高校全面实施预算绩效管理问题研究

孙加洪SUN Jia-hong；徐丽萍XU Li-ping

（东北石油大学，大庆163318）

1 绩效管理的背景

绩效管理起源于新公共管理理论。新公共管理理论则源于20 世纪80 年代的欧美政府财政危机，政府为解决危机进行改革。核心就是政府职能的转变，政府为提高自身的办事效率和降低财政成本，引入了绩效管理。政府等公共行政部门的财政投入都面临着效率考核。委托代理理论则提示政府属于受托责任方，民众对其工作具有监督权力。新公共管理理论和委托代理理论是公共部门开展绩效评价的理论基础。

高等教育是一个国家重要的教育领域，承担着教育与研究的社会功能，各国对于高等教育都不吝投入，中国的高等教育特点是政府承担了绝大部分投入。如何提高教育资源效益是管理的难点，目前的预算管理体制存在粗放的一面。近年来，为了适应新时代的管理要求，国家提出了全面实施预算绩效管理的改革目标。同时政府财政投入的不稳定性，也是促进高校等行政事业单位全面实施预算绩效管理不可忽视的现实条件。

2 高校全面实施绩效管理的内容

从本质上看，绩效拨款和绩效预算属于以绩效为基础的资源分配方式。布克（Burke）和莫德莱斯（Modarresi）的研究认为“绩效拨款将政府的高等教育经费和公立高等院校在每个绩效指标上的表现直接和紧密地联系在一起。” 王莉莉（2019）分析了预算绩效与政府会计的关系。她指出预算绩效信息离不开政府会计的支持，政府会计权责发生制为政府绩效管理提供基础条件。

实践方面，以美国田纳西州为例，该州根据学生的毕业率而不是入学人数来提供大学拨款，一些州根据学生的成绩分配至少一部分大学经费。国内，教育部在2019 年就出台了相关规定，在部属院校开展以转移支付绩效管理等为内容的综合改革。

财政部提出全面实施预算绩效管理，是提高国家治理水平的有力举措。实施全面预算绩效管理的主要内容是：绩效对所有预算项目全口径覆盖；绩效纵贯预算管理全过程；绩效评价主体包括自我评价和社会第三方评价相结合的全面评价；绩效评价从重点项目扩展到全部项目。

3 高校推行预算绩效管理的好处

基于全面绩效管理的预算模式下，政府与高校要设定绩效考核目标，然后根据目标完成程度进行预算拨款决策。绩效拨款模式的重点在于重视产出与效果，改变以往重投入的发展模式。在高等教育领域，这意味着拨款不再仅仅由在校生数量等决定，更取决于学生就业率，学生素质提升、社会满意度、科研成果等指标。

从政府的视角来看，加强预算绩效管理有利于缓解财政资金紧张的状况。有研究表明，基于全面绩效管理，可以降低人均经费支出。从高校视角看，全面预算绩效管理还有一个好处，它可以促进大学内部部门之间一定程度的竞争，预算绩效管理可以令大学的教学、研究机构在完成关键指标方面更加努力。由于绩效考核的压力，迫使相关部门努力发掘发展潜力，提升管理与服务水平、提高教育质量，使其对自己部门的业绩承担清晰的责任。

全面实施预算绩效管理改变了以往重支出、轻考核的弊端，也克服了以往绩效管理只在重点项目上应用的局限。避免通过将预算支出化整为零逃避项目支出考核评价。

随着接受高等教育人数的进一步增长，政府对于高等教育的投入面临着一定压力，因此基于全面绩效管理的预算模式具有一定的必然性。当然，要使预算全面绩效管理取得成功，政府与高校必须意识到推行过程面临的巨大挑战。

4 高校全面实施预算绩效管理面临的问题

4.1 学校的发展战略不清 组织战略管理对一个组织的发展方向具有重要的引领作用，没有全局的战略目标，业务部门就没有明确的工作方向。因此，高校的绩效管理目标受到学校发展战略的重要影响，绩效考核与评价的侧重点必然服务于学校的发展战略。但是许多高校并没有建立明确的发展战略，或者制定的战略大而不当，没有可行性。因此也就导致预算绩效管理缺乏参照坐标和战略指导。

4.2 绩效管理可操作性差 高校推行预算绩效管理，面临预算指标不够细化、缺乏规范性流程等问题。全面实施预算绩效管理属于新事物，处于初步发展阶段，没有成熟的经验可以借鉴，所以各部门的绩效管理大多采用上级发布的基本格式，基本流程。绩效从申报、监控、考核到评价，没有详细明确的技术文本进行参照，加之缺乏上级部门的授权，基层部门缺少创新探索的动力。

4.3 绩效评价指标体系不完善 预算绩效如何评价，是一项具有挑战性的任务。从评价指标建立来看，财政支出项目涉及对象较多、支出明细繁杂。不同的财政资金的评价目的和评价要求也不尽相同，因此评价指标的设计和选择也应该具有多样性。从评价方式来看，面临着如何协调自我评价与外部评价关系、如何保证自我评价的准确性、如何保证外部评价的公正性等问题。如果预算绩效评价结果未来开始对预算产生实质性影响，那这些问题必然会成为博弈的焦点。

4.4 绩效严肃性不强 没有反馈，则绩效管理无意义。在建立了合适的绩效目标并进行绩效考核后，如何使绩效考核结果影响预算，就成为主要的问题。如果不能建立二者的紧密循环，则预算绩效管理的威信必然大打折扣。

4.5 大数据与信息系统没有发挥应有作用 进行全面预算绩效管理，信息的采集是关键步骤。没有良好的数据采集与分析系统，难以承担起绩效从目标填报，执行考核、结果考核、预算反馈等一系列环节的繁重任务。靠以往的人工输入及控制难以实现科学、高效的管理。

5 高校全面实施绩效管理的对策

5.1 明确自身的发展战略 一个组织要想发展壮大，必须具有明确而远大的目标。因此高校应该综合衡量自身的资源与短板，建立清晰的发展战略。有了明确的战略，通过对战略的细分，形成具体的发展指标。有了具体的指标，就可以通过预算绩效考核来促进相关愿景的达成。

5.2 建立预算绩效评价体系 管理界有句名言：“想要什么，就考核什么。”全面而合理的指标体系是高校发展方向的具体体现。预算绩效评价体系应该包含两个方面的内容：一是预算绩效指标，二是预算绩效指标评价。预算绩效考核指标来源于政府对于高校的发展期望。通过对相关的资料研究，绩效考核指标国家只进行了大纲式的规定，明细指标的建立缺乏指导。各部门、各地区没有统一的标准。各高校由于具体地区和身份差异也不尽相同。具体的评价指标是全面实施预算绩效管理的最终落脚点，也是最需要进行完善与丰富的方面。好的指标体系应该综合平衡普适性与差异性。预算绩效指标评价即是对绩效目标完成效果的赋分，包含自我评价与第三方评价两种方式。自评方面，数据类的指标评价相对容易；而定性指标的自我评价，客观性则需要斟酌。从管理上来讲，缺乏约束的自我评价必然趋于积极乐观。经过分析各种自我评价报表，各单位自评往往倾向于打高分、打满分。第三方评价方面也存在问题：一是目前我国第三方评价机构发展不充分，二是第三方的公平、公正性如何保证。要切实推进全面预算绩效管理，必须努力培育具有威望的第三方评价机构市场，这当然需要一定时间。只有以权威性的外部评价为基础，预算绩效评价才能顺利完成，并保证其他绩效管理环节开展。

5.3 加强绩效评价的应用研究，提升绩效反馈 全面实施绩效评价效果如何，需要看绩效考核结果是否确实影响了未来预算。没有严格反馈，则一切绩效管理工作失去意义。要推进全面预算绩效管理，必须赋予绩效管理权威性，严肃性。必须拓宽绩效考核结果的应用领域，使绩效考核结果不仅仅影响经费资源的获取，也影响其他资源的获取，甚至影响管理者自身发展。目前全面的绩效管理处于起步阶段，需要国家到地方加大宣传，尤其是高校的财务部门要加强政策的解释与宣传，只有使员工理解了改革的意义，预算绩效管理工作才能顺利开展。

5.4 建立专门机构和信息系统 全面预算绩效管理是一个复杂的系统工程，巨大的工作量需要有专门的人员来进行管理。欧美推行绩效管理的大学一般有专门的绩效审计官，其负责对绩效管理的过程与结果进行审计，并报告管理层与董事会，国内大学一般由财务部门负责此项工作，具有一定的困难与局限性。从绩效目标的输入、绩效监控、绩效评价、及绩效反馈，全面预算绩效管理不仅涉及到大量数据，也涉及到大量部门。数据量与管理量非常大。如果主要以文件的形式管理，缺少预算绩效管理系统支持，人工管理难度较大，也削弱了管理的规范性，因此需要探讨开发包含相关功能的预算绩效管理系统。

5.5 加强理论研究 高等教育领域的绩效管理是一个新课题，即使在高等教育比较发达的西方国家也在不断研究完善之中。国内高校实施全面预算绩效管理，需要更多理论专家与管理人员进行更深入的研究，探索适合的理论与工具。可以通过试点的形式，挑选管理基础较好的学校进行实验，总结好的经验，然后进行推广。

6 结语

绩效管理具有良好的应用前景，可以提升财政资金的使用效果。未来高校全面预算绩效管理必然走向规范与成熟。但同时我们也要注意到，教育领域产出的是令国家获益极大的知识、思想与人的素质的提升，所以不能绝对的以企业管理的思想进行绩效考核。有相关研究表明，预算绩效是有效应区间的，同时很可能令学校两极分化：严格的预算绩效管理会使资金本就短缺的学校财政状况雪上加霜。因此高校的预算绩效管理要稳妥推进，要综合考虑不同发展阶段、地区、学校的具体情况，避免急功近利。实施全面的预算绩效管理，无论从理论上还是实践中，都还有许多需要完善的方面，需要积极探索，进一步实践。