社会治理行动主体：存在方式及关系结构*

金晓雨 孔繁斌

内容提要 行动者(行动主体)构成了社会治理的第一要素。在行动者的选择上，虽然治理精英的存在且能量强大是不争的事实，但平民的广泛参与才是社会治理多元主体选择的理想目标模式。主体确定后需要进一步考察的是其在治理过程中的存在方式或行动表现形式，即是个体行动还是集体行动。社会治理行动内在地需要集体行动，但集体行动必然面临“一致行动的困境”；破除这一困境，需要构建一种稳定而富有弹性的合作治理的关系结构。这种治理结构不仅与多元主体选择和集体行动形式具有内在的逻辑一致性，而且与社会治理现代化的现实需求高度契合。因此，合作治理结构应当成为社会治理创新的有效路径选择。

行动既是人类存在的基本形式，也是社会存在的构成方式。正是由于行动的重要性，关于行动的研究早已弥散于多个学科领域。例如，在哲学中，行动是一种研究范式，在对其理由和原因的探究中形成了“行动哲学”的专属题域；而在社会学中，行动的话题则在“社会行动”的概念之下得以聚焦，并在帕森斯等学者的引领下将研究的兴趣“专注于组成具体行动体系的那些单位及其结构上的相互关系”①，可以说，社会学对于社会治理行动的研究具有学科上的先天优势；政治学与公共管理对于社会治理行动的研究，则或侧重于宏观层面的，如将其置于特定的制度、体系、体制框架之中进行研究，或从微观层面关注社会治理的基层个案，而对于社会治理行动的中观层面的研究则相对较少，使得社会治理研究在政治学与公共管理领域表现出“理论成色”不足、宏观与微观衔接不力的状况。

本文则侧重于社会治理行动的中观层面，聚焦于社会治理的行动主体选择、存在方式以及各行动主体之间的相互关系这三个层层递进的问题。社会治理行动的首要问题是主体选择，即社会治理行动的发起者与承担者是谁，是少数精英还是广大民众(平民)，抑或兼而有之。现代治理语境下社会治理固然不排斥精英的作用，但更关注平民的作用。主体确定后需要进一步考察的是其在治理过程中的存在方式或行动表现形式，即是个体行动还是集体行动，社会治理行动内在地需要囊括精英与平民的集体行动，但集体行动必然面临“一致行动的困境”。于是，为了破除这一困境，需要构建一种稳定而富有弹性的关系结构——合作治理的关系结构，使得上述这些行动主体能够取长补短，形成整体合力。而这正是时下学术界所主张的社会治理有别于社会管理的本质所在，也是社会治理创新的有效路径。

行动主体的选择：精英抑或平民

谁是行动者(行动主体)？这一问题的内涵是关于行动者如何选择的问题。如果将社会治理过程视作一种行动场域的话，虽然它与每个人都息息相关，但并非每个人都能够进入该场域成为行动者。古往今来，社会治理过程对行动者的选择始终存在着精英与平民的争论，换句话说，是少数人治理更好还是多数人治理更好。莫斯卡(Gaetano Mosca)认为：“在所有社会中都会出现两个阶级，一个是统治阶级，另一个是被统治阶级。”②前一个阶级虽然人数较少，但却掌握实际的统治职能，是理所当然的行动者；而后一个阶级虽然人数较多，但主要为前一个阶级供应物质生活资料和维持政治组织行动所必需的保障。“即使当民众的不满积聚到足以成功地夺取统治阶级的权力时，民众的影响也只不过是一种表象罢了，从民众中间总是会产生一个新的使自己上升为统治阶级的有组织的少数派。”③因此，莫斯卡认为，精英统治才是国家运行的基本模式，而民众永远不可能成为行动者。如果非要打破这一政治规则，那么国家必将陷于混乱直至走向消亡。毫无疑问，莫斯卡是精英统治的“忠实拥趸”。同样，拉克曼(Richard Lachmann)也毫不犹豫地加入了这一“行列”。他认为，“精英——而非马克思眼中的无产阶级，或中产阶级、职业群体和专业官僚——才是推动历史的主要行动主体”④，而“国家主要并不是通过在战场上消灭敌人建立起来的，也不是通过派遣官僚或军队到内地收税和控制建立起来的。只有当精英及其组织能力统一在一个单一的机构中时，国家才能建立起来”⑤。他始终认为“国家是精英斗争的造物”⑥。莫斯卡和拉克曼的精英理论诠释了精英行动的合理性与必要性，但在现代民主政治的话语之中很难有其立足之地。于是精英理论也实现了“更新换代”或曰扬弃。拉斯韦尔(Harold Lasswell)批评莫斯卡等人的“纯粹精英理论”，认为精英和民主并非完全相对，而是可以同时存在。他认为：“在一个由少数人担任领导者的社会，仍可能是民主的。”⑦无独有偶，萨托利(Giovanni Sartori)同样指出：“没有领袖的社会根本就不是社会，民主的社会同样也是需要领袖的社会，问题是这种领袖并不是自封的，而是由别人来决定。”⑧至于熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)，则直接提出了“精英民主理论”，认为“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力”⑨。同样，在社会治理领域，长期以来广泛的民众参与的状况迟迟未能出现。相反，在治理行动过程中精英才是举足轻重的主角。也许正是因为对于社会治理过程中民众参与的严重缺失状况的反思，才导致20世纪90年代以来以多主体、参与、互动等为主要内涵的现代治理理论的应运而生并迅速流行。

时势造英雄(精英)。对于现阶段的中国而言，作为一个后发现代化且处于转型期的大国，同样甚至更加需要精英。实际上，适应时代要求、领风气之先的改革精英的层出不穷是中国实现“跨越式”发展的一大优势，精英行动在引导和示范社会治理创新中同样具有重要价值。这些精英主要分为两类：一方面是体制内的“政治精英”，他们集中于党政机关，特别是政府系统精英荟萃，各级政府首脑更是多有佼佼者，他们综合素质高，富有开拓精神，改革开放以来所呈现的“地方奇迹”与这些政治精英的能力与才干的充分释放有着密切关系。另一方面则是体制外的各类民间精英人士，他们在社会治理中的作用也不容忽视，他们既可以协助政府促进社会治理的有序与稳定，也可能诱导民众参与社会治理的无效与失范。

精英行动的显著作用毋庸置疑，但在社会治理创新的理论预设和现实诉求中，精英行动并不是理想的选择。众所周知，经典意义上的民主政治的本来意蕴即是“全体人民的统治”，只是这种缺乏可操作性且成本过高的最大限度的平民行动(或称之为直接民主)在现实政治生活中更多地被授权型民主(即间接民主)所取代。所以国家治理与政府治理的典型形态表现为由少数被委托或授权的精英直接治理国家(即精英民主)。但与国家治理与政府治理不同的是，以基层场域为主要载体的社会治理中，平民行动有着更为突出的作用。换言之，社会治理的行动主体应当是由无数公民构成的普通民众，即平民参与社会治理的广泛行动才是社会治理行动主体的真正目标指向。其实我们可以将此理解为一种广泛社会参与的实现，在民主政治的维度上就是一种基层民主与群众自治制度建设，这构成了社会主义民主的坚实基础。

在社会主义民主政治中，全体民主的实质就是人民民主。马克思曾指出：“民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节。不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”⑩历时性地看，全体民主的思想元素自古有之，如“皇祖有训，民可近，不可下，民为邦本，本固邦宁”的民本思想，只是在传统中国小农经济和中央集权专制制度条件下，难以产生现代意义的民主思想与民主政治。新中国成立之后，经过七十余年的探索与发展，以党的领导和人民代表大会制度为核心，以基层群众自治制度为基础的中国特色社会主义政治制度体系的建立与完善，为最广大人民群众参与社会治理提供了坚实的制度保障。这也就是党的十九届四中全会所强调的：“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。必须坚持人民主体地位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”总之，以人民民主为核心内涵的全体民主实质上就是要回归民主政治的根本要旨，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，实现社会治理的全民参与。

行动主体的存在方式：个体行动与集体行动

从行动过程的角度来看，社会治理表现为两种行动形式，即个体行动与集体行动。其中，个体行动是治理行动过程中的基础形式，任何行动都包含着个体行动；而集体行动则是多个个体行动的有机组成。从社会治理的行动主体角度来看，无论是少数精英还是广大平民则都具有双重存在方式，既作为个体的行动者，亦作为集体一员的行动者。在社会治理中，平民广泛参与的行动者选择不仅是对精英主体的更新与扩展，更构成集体行动的主流形式。换言之，社会治理的集体行动合乎逻辑地要求平民的广泛参与，平民的广泛参与是社会治理集体行动的题中应有之义。

(一)个体行动

个体行动是一种自然建构，只要有人类活动的地方，它就必然相伴相随。但对于个体行动的关注远不是如此“自然而然”的事情，它或许滥觞于特尔斐神庙中镌刻的“认识你自己”之后，或许承继于启蒙运动中的“人文主义”精神之中。但可以确定的是，它是在现代市场经济的建构中“完全显现”的。市场经济是现代社会生产要素运行的一种方式，这种方式以交换关系为核心内容。交换意味着一种相互性的确立，而关系则表明要以独立个体的存在为前提，所以交换关系即是独立平等的双方自愿互动的过程。当然，交换关系的意义已然超越了在经济领域构建一种价值生产新方式的范畴。在社会更新的意义上，它实现了对传统依附关系的彻底解构，将“个体”从人身枷锁中释放出来，重新塑造了一个个独立、自由、平等的个体行动者。从此，个体就是自己的个体，而不是他人的个体，能够进行自我定义。既然“人的命运完全属于了个人事务”，那么为了生存与发展，显然不能再回到“依附关系”的襁褓之中，而是必须要进入“交换关系”的场域之内，通过与他人进行平等的交易来完成生存与生产资料的积累。在这种交换关系中，充满着各种挑战和不确定性，个体必须去学习应对各种风险环境，必须在各种机会与风险之间做出有效的行动选择，并对这些选择负责。可见，在市场交换关系中，个体行动不仅得到全面而真实的展开，也同样变得清晰而丰富。从这个意义上讲，市场经济的运行就是个体行动的形塑过程。

如果说市场经济的交换关系为个体行动的建构提供了生存场域，那么个人主义精神和民主权利的出现则为个体行动的盛行提供了驱动力。个人主义是西方近代以来最为主流的意识形态之一，“作为政府形式的民主制度的基础，作为经济系统的私人企业的基础，作为生活态度的自由主义的基础，尊严、机会和实现都是以‘个人的’为定语”。虽然个人主义对个体行动的驱动将其带入了原子主义与利己主义肆虐的行为误区，以致于引发各种社会难题，但它的确助推个体行动成为个人价值再造的方式，甚至实实在在地构成了社会治理的行动基础。当然，个人主义的兴起不足以彻底召唤个体行动，现代民主权利的赋予才彻底形塑了个体行动。一方面，民主权利的获得不仅意味着个体行动者拥有了法定的“行动工具”，进而其行动过程和行为生产也受到合法外衣的保护。可以说，民主权利的赋予全方位地奠定了个体行动的合法性基础。另一方面，虽然我们也认为权利是实现集体行动的基础，但它却更为青睐个体行动。因为权利天然地具有内向性的特征。我们之所以要行使权利，的确是为了维护个人利益，但这仅仅是功能维度上的叙事，更深刻的是出于对现状反思的结果，要通过个体行动来建构一种回馈路径。也就是说，权利是与个体行动密切相关的。总之，个人主义为个体行动扫清了精神障碍，而权利革命则让个体握有最为有效的行动武器。由此，个体得以在行动场域中自由驰骋。

(二)集体行动

如果纯粹从形式来看，集体行动与群体行动有着相似之处，都是个体行动在数量上的集合。但从性质上分析，集体行动并不是一个关于量的概念，它与群体行动在组合方式上存在着本质的区别。《现代汉语词典》对集体的释义是，“许多人合起来的有组织的整体”；对群体的释义是，“本质上有共同点的个体组成的整体”。可见，集体行动是“有组织的整体”，而群体行动不过是“共同个体组成的整体”。也就是说，集体行动中的个体是有机联系的，在此，“不同个体的行动者，或者说，所有相关的行动者他们的各种社会行为得以整合”，而并非通过简单地“加减法”可以计算的过程。在治理的意义上，集体行动所呈现出来的“有组织的整体”是一种以合作分工为基础的“有机团结”。根据社会分工论的解释，人类社会可以分为“机械团结”和“有机团结”两种类型。前一种团结是建立在个人相似性的基础上的，而后一种团结是以个人的相互差异为基础的。后者之所以比前者更具“优势”，是因为每个人都拥有自己的行动范围，都能够自臻其境，都有自己的人格。更重要的是，整体的个性和部分的个性得到了同步发展，社会能够更加有效地采取一致行动，而它的元素也可以更加特殊地进行自我运动。现代社会是一种愈来愈趋向于多元化的社会，在尊重差异的基础上实现整合正是现代社会建构的核心要义之一。而集体行动作为当下社会治理创新中重要的行动形式，正是对这种“差异性的一致”的实践进行的积极尝试。

集体行动不是一种自然现象，而是一种社会建构。这种建构并非“应然革命”到“实然革命”的简单跨越。相反，集体行动困境无处不在。造成这种困境的原因有多种，除了自利性因素之外，情绪、目标、关系、组织环境等也会构成集体行动失败的理由。为此，要克服集体行动困境，消除“搭便车”现象，我们需要建构起制度或规则体系予以保障。同时，作为一个集体行动系统，组织的一致性行动也依赖于规则的约束。其实，集体行动理论视野中对制度建构的关注早已是传统政治学研究的经典题域，无论是亚里士多德(Aristotle)的城邦正义秩序关怀，还是霍布斯(Thomas Hobbes)的利维坦式的设计，都是在设计一种集体行动的制度，只不过这种古典设计是为了政治统治的延续。而在现代政治理论中，法兰西组织学派曾做过系统的阐述，他们认为：“集体行动，当得以部署之时，总是将实用的规则与诉诸团结一致的制约力量并置在一起，并且把它们结合在一起。”由此，该学派提出了“具体行动体系”的概念，它“使用诸种相对稳定的游戏机制，来协调整合其系统的诸参与者的各种行动。它运用规则的诸种机制，来进一步维护其结构，也就是说，维护其诸种游戏的稳定性以及它们之间诸种关系的稳定性”。当然，这种制度建构也受到了质疑，奥斯特罗姆(Ostrom)就认为，通过引入外部的强制性规则来解决个体无法应对的集体行动问题，往往并不能达到我们所预期的效果。“外部强加的规则很可能会‘挤出’内生的合作行为。而一个反复验证的发现是，相对于外部强加规则，公共池塘资源的使用者自己组织起来构建并执行一些基本规则会使本地资源的使用更有可持续性。”可惜的是，她的这一结论往往适用于小规模的公共场域之中。不过，无论如何制度总归是解决集体行动之道的重要方向，只是在具体的方案设计上还需要进一步探讨和验证。

行动主体的相互关系：合作治理结构

平民参与的主体选择确立了精英与民众共治的多元主体角色，而集体行动体现出了多元主体参与行动的治理过程。如果说集体行动是社会治理主体的主要存在方式与外在呈现的话，那么社会治理主体间的合作型关系则是社会治理主体的内在结构及其行动实现路径。这种合作治理结构,是为达到共同的治理目标，由多元主体(平民与精英、个体与集体)互动而形成的一种彼此相互配合、联合行动的治理模式，它与多元主体选择和集体行动形式具有内在的逻辑一致性，实际上是一种体现精英与平民共在性和共享性兼顾的集体行动模式，是集体行动的2.0版。尽管合作治理结构的形成并非易事，“通过合作从而创造价值的机会固然无处不在，但它们并非都能得到利用”，它的成功实现比表面看起来要复杂得多，可能涉及责任问题、信任问题，也可能涉及权威变得模糊、战略复杂性增加等问题。但以下两个方面决定了合作治理大有可为：

其一，合作治理有其行动逻辑。对个体行动者来说，合作行动是一种互惠的行动策略。在多次博弈模拟的试验中，合作策略是可以获得共赢的利己行动。作为理性的行动者，为了实现自我利益在公共场域中的最大化，有效的行动方式不是“单打独斗”“我行我素”，因为这不仅会增加个体行动的成本，而且“零和博弈”的出现实质上是在削弱利益的获取和积累。聪明的选择是在不断互动中采取合作行动，即依凭相互依赖的关系，充分利用信息共享、资源交换的优势，最大限度地发挥信息和资源的作用，创造更多的机会，以实现“共赢”博弈的局面。正如哈丁(Russell Harding)所认为的那样，“社会合作，不管是有意还是无意的，一旦成功便能创造非同寻常的力量”。

其二，合作治理也有其现实依据。面对多元化、信息化且变动不居的现代社会治理，不论是精英还是平民，都各有其优势与短板，“通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益”。

首先，私营组织的生产和供给优势趋于明显。相比于政府部门，私营组织至少在三个方面具有鲜明优势。一是注重效率，不管是在资源利用上还是在人员安排上，私营组织为节约成本和赚取利润会千方百计地提高生产率，这是政府组织不可比拟的；二是行动灵活，私营组织无论是作为个体还是集体方式，其行动都相对自由、自主；三是参与竞争，这是私营组织的生存法则，虽然愈发激烈甚至是残酷，但却对提高产品质量、检验生存能力有积极作用。这些优势使得私营组织在生产和供给环节中表现优异，而传统的政府供给模式却往往无法达到预期绩效甚至会出现问题。两者间的反差使得“民营化成为可能的矫正方法”。而以合同承包、特许经营、补助、凭单制、民间补缺、公私合营等形式所构建起的公私伙伴关系在诸如基础设施、教育、医疗、社保等领域“创造了协同合作的机会，让他们能够产生出大于各自分别努力能得到的结果之和”。

其次，社会组织的成长与发展。如果说民营化改革为政府带来了能够合作的营利组织，那么社会组织的出现则将社会大众力量推到了政府面前。不过，社会组织和广大民众，不是在焦急地等待政府服务，而是急迫地渴望参与治理。也就是说，“社会组织是一个组织和个人能够相互进行一种对话和评价的地方，这种对话和评价不仅是现代社区建设的本质而且也是民主政治的本质”。因此，政府的行动抉择显然是要构建与社会组织的互动机制，不仅要“询问他喜欢什么，需要什么，有什么意见”，而且更要创造条件或平台推动二者对治理过程的参与，既要参与政策制定过程，也要通过职能转移让社会开展自我管理、自我服务。

再次，后现代精神的萌芽。现代精神和现代社会是以个人主义为中心的，认为人与他人和他物的关系是外在的、偶然的、派生的，由此形成碎片化的社会结构。与此相反，“后现代精神是以强调内在关系的实在性为特征的，人与人和物的关系是内在的、本质的和构成性的”。因而，人际关系的倾向逐渐转向聚合的特征。虽然我国现阶段的发展还没有进入“后现代”时期，但因为毕竟处于“开放世界”的现实中，已经处于这个阶段的国家难免向我们“输出影响”，因而这种发展的“时差”让我们获得了后现代精神的萌芽也就不足为奇了。由于受到这一精神的影响，社会关系正在悄然发生改变，向聚合特征的转型显然为合作行动的“推出”创造了条件。

最后，信息技术的隐喻。“隐喻有能力定义现实，它们通过突显现实的某些特点并隐藏其他特点的这么一个意涵的连贯网络来定义现实”。从这个角度分析，信息技术的意义在于它成为人类沟通的一种“极致”工具。在它的辅助下，人与人之间的联系完全超越了空间和时间的界限，使得社会关系凸显出共时、共在特征。这种密切联系的出现在治理行动的意义上表明，合作行动不仅在技术上获得了强力支撑，在社会关系建构中也获得了有效准备。简单地说，合作行动在现代社会的生成更加便捷。

在逻辑与现实的双重托举中，合作行动结构在社会治理创新中的“轮廓”已经十分清晰。甚至可以说，“当代治理成功与否，关键取决于包括地方政府在内的社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立”。其实，类似于合作的集体行动模式在此前的社会治理中已有所呈现，比如协作行动。但是协作行动往往以结构化、制度化的集体行动形式出现，多多少少包含着控制的因素。而且协作行动在柯林斯的行动哲学中被界定为“单态行动”，它在具体行动过程中始终试图或希望用相同的行为完成行动，也就是说，这种行动主要是通过复制前面发生的行动的行为来完成的。例如工业生产流水线上的协作分工就是如此。因此，协作行动在分工理论的分析中应当属于“机械团结”。不过，在工业社会低度复杂性和低度不确定性的条件下，集体行动趋向于协作模式也是合理的，况且社会化大生产对这种机械性行动也有需求。但当我们进入现代社会之后，协作行动显然已经不再能够适应当下社会治理转型的需求，而是需要建构起一种合作行动的模式。在此，合作行动以差异性分工为基础，以关系的均衡和平等为内容，以政治观点的共同分享为目的，以技能知识的互补为支撑，以相互了解和信任为导向，形成适应于治理现代化需求的“有机团结”形式。

社会治理是国家治理的重要方面，社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，是实现“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的重要环节。对此党的十九届四中全会已做出制度性的顶层设计，即“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。为了充分发挥上述制度优势并将优势转化为治理效能，建立与完善合作治理结构就成为当下社会治理创新的重中之重。结构完善的合作治理过程必须开放、透明和包容，从精英到平民多主体良性互动，在保持个体相对独立性的同时更加强调集体行动的协同一致，在各司其职的基础上更加重视多主体的互补与合作(即党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与)，这里的领导、负责、协商、协同、参与等行为分别对应着不同的治理主体的角色定位且内含着彼此间的密切关联与合作。同时，合作治理结构还要求充分吸收现代信息技术的“红利”，故而党的十九届四中全会第一次将“科技支撑”纳入社会治理体系之中。总之，合作治理结构与社会治理的顶层制度安排高度契合，且可以将其落到实处，因而必然成为推进社会治理创新的有效路径。

①[美]帕森斯：《社会行动的结构》，张明德等译，译林版社2012年版，第43页。

②③[意]莫斯卡：《统治阶级》，贾鹤鹏译，译林出版社2002年版，第97、62页。

④[美]理查德·拉克曼：《国家与权力》，上海人民出版社2013年版，译者序。

⑤⑥[美]理查德·拉克曼：《国家与权力》，上海人民出版社2013年版，第47、49页。

⑦转引自金贻顺《当代精英民主理论对经典民主理论的挑战》，《政治学研究》1999年第2期。

⑧[美]乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利等译，上海人民出版社2015年版，第145页。

⑨[美]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义和民主主义》,商务印书馆1999年版，第337页。

⑩《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第281页。