宏观审慎工具应对新冠肺炎疫情国际实践探究

（中国人民银行西安分行，陕西西安 710075）

当前，为应对全球新冠肺炎疫情带来的不利影响，各国政府在充分应用货币政策、财政政策等传统宏观经济政策外，还汲取2008年的危机教训，大量实施宏观审慎政策，以降低金融体系的脆弱性和系统性风险。一般而言，宏观审慎政策主要针对的压力来源是金融体系，但面临新冠肺炎疫情造成的实体经济压力来源时，宏观审慎政策和工具表现出了不同的特点，从而为我国完善宏观审慎管理政策治理框架提供了有用的借鉴。

一、新冠肺炎疫情期间宏观审慎政策实施特点

（一）发达经济体成为宏观审慎政策实施的大多数

2008年金融危机以来，发达经济体和新兴经济体持续完善宏观审慎政策框架，储备了一定的宏观审慎管理工具，但在此次新冠肺炎期间各国宏观审慎政策工具使用情况表现出较大差异。据不完全统计，目前50余个国家（地区）实施了宏观审慎政策，欧盟、英国、美国、加拿大、瑞士等发达经济体出台宏观审慎政策措施最为频繁，而俄罗斯、印度、墨西哥、巴西、印度尼西亚等新兴市场经济体宏观审慎政策措施较为有限。发达经济体相较于新兴市场经济体更加注重宏观审慎政策的使用，一方面在于主要发达经济体货币政策工具空间更为狭窄；另一方面在经济缓慢上行期建立了较为完善的宏观审慎管理体系，较好地储备了逆周期调节工具，使当前经济下行期间政策操作空间较为充足。

（二）放松资本约束成为宏观审慎政策使用最多的工具

根据国际金融协会（IIF）发布的统计数据显示，为应对新冠肺炎疫情，各国实施的审慎措施中最大的是资本措施（30%），其次是调整报告要求以及禁止卖空等各地区特有监管措施（23%），占比最小的措施是流动性措施（12%）。一般来说，具有宏观审慎属性的资本工具包括逆周期资本缓冲、系统性风险资本缓冲、系统重要性机构附加资本、总损失吸收能力等。本次危机中，常用的放松资本类宏观审慎措施包括降低逆周期资本缓冲、系统性风险缓冲、国内系统重要性银行附加资本、资本分配限制等，这些资本类宏观审慎管理工具为促使银行增加信贷支持实体经济发挥了重要作用。

（三）降低监管标准成为各国宏观审慎管理部门应对措施的主要方式

为应对新冠肺炎疫情，国际标准制定机构和各国宏观审慎管理部门降低了监管标准，主要体现在以时间换空间和直接下调监管阈值两个方面。以时间换空间方面，基于全球和各国防控新冠肺炎疫情形势，宏观审慎管理不同通过推迟、暂停、取消等方式降低监管标准，为金融机构和实体企业换取喘息的空间。如巴塞尔银行监管委员会（BCBS）将《巴塞尔协议Ⅲ》标准的实施日期推迟一年至2023年1月1日，部分国家规定本国金融机构在一定时期内需暂停股息分配或回购股票。直接下调监管阈值方面，主要是在一定条件或期限范围内修改或降低日常实施监管指标，以减轻对银行的冲击，如降低逆周期资本缓冲、流动性覆盖率、杠杆率等措施。

二、主要经济体宏观审慎管理工具使用分析

（一）以逆周期资本缓冲为代表的资本类管理工具使用最频繁

放宽银行资本要求是各国最常用的宏观审慎政策，主要方式是释放资本缓冲和调整资本分配措施。释放资本缓冲主要是逆周期资本缓冲、系统性风险缓冲、国内系统重要性银行（D-SIB）附加资本等，其中逆周期资本缓冲运用最广泛、最直接、最快速，降低幅度在0.25-2.5个百分点，如瑞士、德国、法国、瑞典、英国等国家全部释放了逆周期资本缓冲，香港释放了部分逆周期资本缓冲，从2%下调至1%，但美国虽然建立了逆周期资本缓冲工具，但2016年以来CCyB一直为0；部分国家释放了系统性风险缓冲，巴西和荷兰减少了国内系统重要性银行缓冲，其中荷兰将本国5个系统重要性银行中的3个系统性风险缓冲减少了3%；一些国家降低了系统重要性银行附加资本，如加拿大将D-SIB附加资本从2.25%降低到1%。调整资本分配措施主要是暂停股息分配、限制股票回购等。国际清算银行金融稳定学院（FSI）今年5月发布的报告显示，在调查的14个经济体①14个经济体分别为澳大利亚、巴西、加拿大、中国、印度、日本、俄罗斯、新加坡、南非、欧盟、瑞典、瑞士、美国和英国。中，有8个经济体要求银行在2020年间停止股息分配，4个经济体对股票回购进行限制，其中英国取消支付2019年股息，暂停股息分配和回购至2020年底；欧盟规定大型银行至少在2020年10月1日之前不支付任何股息。

（二）降低流动性覆盖率等流动性宏观审慎管理工具以提供流动性支持

为实体经济提供流动性支持是最直接最有效的调控手段，除了货币政策工具外，流动性宏观审慎管理工具也在发力，大多数监管部门允许银行低于巴塞尔协议III规定的流动性覆盖率（LCR）要求，但在净稳定资金比率、其他流动性措施方面较少使用。如欧洲央行允许其监管的银行在LCR下方“暂时运营”，巴西、加拿大、墨西哥、瑞典、土耳其、南非允许银行低于100%流动性覆盖率（LCR）要求；部分经济体推迟实施净稳定资金比率（NSFR），如荷兰将NSFR实施时间推迟6个月，墨西哥推迟实施日期至2021年1月；部分央行还放宽了外汇LCR要求，如韩国央行将其外汇LCR从80%降低到70%。考虑到大多数央行通过货币政策工具释放流动性，针对当前危机期间各国流动性宏观审慎管理工具相对温和。

（三）围绕资产负债类工具缓解银行和债务人困境

资产负债类管理主要措施包括修改杠杆率规则、放宽不良贷款处理方式、调整相关行业贷款风险权重等。杠杆率规则修改方面，如美国暂时放松对大型银行的杠杆规则，大型银行计算补充性杠杆率可以将持有的美国国债和存款从中剔除，豁免期限持续至2021年3月31日，以缓解美国国债市场压力并鼓励银行继续放贷；日本发布了一项有关杠杆率的规则草案，暂时免除日本银行金融机构往来帐户未偿余额的杠杆率风险敞口；加拿大暂时从杠杆率计算中扣除了发行的主权证券，豁免日期至2021年4月30日。放宽不良贷款处理方式方面，如欧洲央行决定对疫情相关不良贷款的损失拨备的分类要求和预期，暂时实行灵活性管理；土耳其放松不良贷款认定标准；秘鲁和哥伦比亚放宽受疫情影响部门的信贷条件；阿联酋央行调整房地产贷款风险权重上限；巴西放宽贷款损失拨备要求。

（四）其他宏观审慎措施

各国在压力测试、信息披露等方面在不同程度上也进行了放松。澳大利亚、德国、香港、英国推迟或取消了数据密集型压力测试，如英格兰央行和欧洲央行推迟2020年压力测试；欧元区针对金融机构大大降低了信息披露和报送要求，将其作为恢复计划的一部分。

三、几点启示

中国宏观审慎工具使用经验相对欠缺，有效借鉴主要经济体此次运用宏观审慎管理工具应对新冠肺炎疫情爆发危机的经验和教训，有利于进一步完善我国宏观审慎政策框架。

（一）不断拓展宏观审慎管理工具箱

从各国实施宏观审慎政策的情况看，主要经济体宏观审慎政策储备空间大、工具种类多、效果好，但我国宏观审慎管理工具箱存在着总量不多、实施主体协同性不够、效果有待评估等问题，需要在实际工作中探索不同的途径。一是尽快发布宏观审慎政策指引，明确界定宏观审慎政策目标、治理机制、管理工具等内容，特别是宏观审慎工具与微观审慎工具的边界，为后续实施宏观审慎管理提出系统性的制度设计。二是借鉴国外构建以资本和流动性管理为基础的宏观审慎管理工具，特别是围绕逆周期资本缓冲、系统重要性银行附加资本等工具，出台逆周期资本缓冲机制，发布国内系统重要性银行名单以实施系统重要性银行附加资本；统筹考虑流动性覆盖率、净稳定融资比率等流动性宏观审慎管理工具，适时与相关监管部门进行联动。此外，资产负债类工具、跨境资金流动类工具等其他宏观审慎工具也需要进一步完善，甚至可以超前探索直达实体经济宏观审慎管理工具的可行性和适用性。总体上，应该实现宏观审慎管理工具从无到有、从有到可用的最终目标。

（二）注重宏观审慎管理工具效果评估

疫情期间，主要国家大量实施宏观审慎管理工具，这为我国完善宏观审慎管理工具箱提供了重要的机遇和经验，及时总结评估可以避免少走弯路。因此，我国一方面可以对主要经济体已实施宏观审慎政策发挥的力度和节奏进行综合分析比较，通过定性和定量方法进行成本效益分析，为我国实施宏观审慎政策提供现实依据。另一方面后疫情期间也是审视校准宏观审慎工具难得的有利时机，可以重点关注各国宏观审慎管理工具的校准和退出机制，评估宏观审慎政策工具的有效性，促使宏观审慎管理工具更有针对性。

（三）建立宏观审慎政策追踪机制

危机中，为了解各国宏观审慎政策实施情况的差异性，国际货币基金组织、国际金融协会、耶鲁大学等机构相继建立了政策追踪机制，为政策制定当局提供了重要参考。我国可以建立类似宏观审慎政策追踪机制，及时跟踪国际上宏观审慎政策动态变化，依据不同属性的宏观审慎管理工具分类整理归纳，认真分析研究已有工具和新型工具引进我国的可行性，为丰富宏观审慎管理工具箱、有效评估宏观审慎管理工具提供保障。