农村基层治理法治化的路径研究

■ 张 静

（西藏大学）

2013年党的十八届三中全召开，首次提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化是我国全面深化改革的总目标。”[1]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”“推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。”[2]党的十九大报告中提出：要“打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理法治化水平。推动社会治理重心向基层下移。”[3]十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，“推动社会治理和服务重心向基层下移”[4]。党的这些政策充分显示了基层在当前我国全面推进依法治国进程中的重要作用，推进基层治理法治化势在必行。

1 农村基层治理法治化的概念及重要性

1.1 农村基层治理法治化的概念

农村基层治理法治化就是用法治理念和方式，对农村基层公共事务，政府、村级组织和村民等主体间的关系进行处理[5]。

1.2 农村基层治理法治化的重要性

第一，依法治国与农村基层治理法治化的关系十分密切，后者是前者的重要基础。党的十八大以来，党中央越来越重视法治的作用，坚决践行依法治国。当前，我国农村人口仍占总人口的大多数，农村地区的法治建设对法治国家的建设具有非常重要的意义。国家法治建设的成功离不开农村基层法治建设，农村基层治理法治化是全面推进依法治国的重要支柱。第二，农村基层治理法治化推动农村经济持续健康发展。经济的发展使得农民群众对法治的需求增大，同样的，法律对经济也起着重要的促进作用。农村地区的依法治理为农村的经济发展提供了法律保障，有利于农村持续健康地发展，有助于全面小康的实现。第三，农村基层治理法治化有助于维护农村社会和谐稳定。农村经济的发展进步必然意味着矛盾纠纷的增多，如果放任不管，便会使农村社会处于无序、混乱的状态，引发严重的社会问题，不利于和谐稳定。那么，如何化解这些矛盾纠纷呢？我国的实践经验告诉我们，法治是最优的答案。与人治相比，法治具有明确性、稳定性、可预测性等特性[6]，法治对化解农村纠纷，维护农村和谐稳定，有着十分重要的作用。

2 农村基层治理法治化面临的困境

当前，随着经济的飞速发展和现代化进程的加快，我国农村各项事业已经取得了巨大的进展，农村基层治理法治化的进程也不断加快，但是因为自然环境，社会以及传统观念等因素的制约，农村基层治理法治化仍然面临着许多的新情况和新问题，如农村的法治环境仍然不成熟，基层干部法治意识不强、农村群众的法治意识也不是很强等。具体如下：

2.1 农村基层治理法律制度缺位

当前调整村民自治的法律主要是《村委会组织法》，但是其主要是原则化的规定，而且对村民自治权的主体、内容等没有明确的规定，对村民依法自治造成了影响。当前我国农业法治建设仍然处于较为滞后的状况，缺乏对农业进行支持和保护的法律制度。农村基层治理有时面临着无法可依或是无操作制度可寻的情形。

2.2 基层干部依法治理意识不强

基层治理机构的法治化进程相对城镇来说较为缓慢，基层干部法治意识薄弱。目前，我国农村的依法治理机制仍然不健全，基层干部仍然存在法律观念淡薄，法治意识不强，甚至认为行政权威高于法律，在行政工作中不依法办事，在处理基层事务时更加偏向于用行政命令或是讲人情来解决问题而不是用法治思维和法治方式，人治代替法治的现象时有发生，依法行政能力不足，很大程度上阻碍了基层治理法治化进程的推进。

2.3 法律公共服务体系不健全

我国在乡镇设置了司法局的派出机构，司法所，但是大多还没有形成制度化的行动，司法和基层治理之间缺乏一种可持续的互动机制。农村法律咨询和法律服务方面的公共服务体系有所欠缺，且执法人员法律知识素养不高。只有具备法律专业素养的执法人员才能更好的完成司法工作，缺乏专业的法律人才为农村基层法治建设造成了困难。

2.4 农民群众法律意识薄弱

我国十分重视普法工作，从“一五”普法到“七五”普法，农村基层法治氛围日益浓厚，农村群众法制知识不断增强。但是，大部分村民仍然认为自己日常生活中用不到法律，法律离自己很远，是“文化人”才需要的东西，不重视法律，缺乏学习法律的动力与激情。随着农村经济社会不断发展，利益日益多元化，由于利益产生的矛盾纠纷也越来越多，但是在实际生活中，群众遇到法律纠纷时很少想到要通过司法途径解决，仍然愿意通过拉关系、讲人情来达到自己的目的。对法律有实际需求，但是愿意通过司法途径解决法律纠纷的意愿却并不强烈。

3 我国推进农村基层治理法治化的对策

3.1 完善农村基层治理的法制体系

农村基层治理法治化首先要完善其法制体系，形成较为完备的基层治理法制体系。想农民群众所想，关注农民群众的需求，支持和保护农业，从农业立法方面推进农业法治建设。

3.2 加强基层法治队伍建设

要推进农村社会和谐有序地发展，实现农村基层的依法治理，就必须要充分认识到基层行政人员的重要作用，定期开展培训活动，加强对行政人员法治思维和法治意识的培养，提高行政人员法治文化素养和水平，提高其依法执政的意识和水平。要坚持依法执政，还要依法规范行政职权，有效规制行政机关的行政权力，切实加强农村基层政府依法行政的能力。

3.3 完善农村基层法律服务体系建设

农村基层公共法律服务体系的建设对推进农村基层治理法治化有着极为重要的作用。一是要完善农村基层法律机构的设置，要充分发挥乡镇司法所的作用，实现司法与基层治理的有效互动。同时要加强培养农村基层法律机构的高素质专业人才。二是要完善农村基层法律援助服务体系。加强农村法律援助工作站及法律援助队伍的建设，通过扩大法律援助范围，提高法律援助质量等途径为农民群众提供司法帮助，让他们意识到法律的重要作用，从而主动学法、守法、用法。

3.4 加强农民群众法治意识培养

要让法律知识和法治理念深入农民群众的心，提高农民群众的法治意识，就要完善普法制度，继续加强普法宣传力度。在宣传内容上，要着力宣传农民群众较为关心的，与其切身利益密切相关的法律法规，激发他们学习的热情与积极性。在宣传方式要，要积极采用农民群众能够听懂且喜闻乐见的形式，要充分利用宣传栏、广播、书屋等的作用，建立法治文化阵地。

结 语

基层的稳定对国家稳定有着至关重要的作用，农村基层治理法治化与“法治中国”的建设密不可分，更是维护国家统一、民族团结的必然要求。国家的和谐发展不能离开，也离不开基层的贡献。自党中央提出要加强基层治理法治化后，各地便积极响应号召，致力于加速推进农村基层治理法治化进程，为推进农村基层治理法治化建设进行了一些有效尝试，取得了一些成果，并积累了一些宝贵的经验，但因为受到一些历史和现实原因的限制，遇到了一些困难。新时代，在全面依法治国的背景下要继续做好推进农村基层治理法治化工作，要坚持党组织的领导，坚决用法治思维和法治方式化解农村基层社会纠纷，限制公权力，保障私权利，重视农村群众和基层干部的法治意识培养，维护基层群众的权益、保持利益均衡。