应急预案关口前移 防范化解事故风险

■ 朱献德

（山西煤矿安全监察局）

企业作为应急管理体系中的基层主体单位，既是社会经济效益的创造者，也是所有安全生产事故的制造者，只有企业健全风险防范化解机制，从基层根本上消除事故隐患，才能真正做到“防灾于未然”，掐断安全生产事故发生的源头。

1 预案关口前移，助力应急管理体系现代化推进

应急预案是应急救援管理的重要组成部分，在应急救援系统中发挥着重要的作用，《生产安全事故应急条例》的实施，明确了“应急预案编制前对事故风险评估和应急资源调查的准备工作，以预防为导向；将应急预案管理纳入企业日常动态管理，解决形式主义问题；注重应急演练和过程控制,强调以实际操作为导向”。

同时，为进一步加强应急预案管理工作，应急管理部对《生产安全事故应急预案管理办法》（以下简称《预案管理办法》）进行了修改，并以应急管理部令第2号发布实施。明确应急预案管理包括应急预案的编制、评审、公布、备案、实施及监督管理等工作。

《预案管理办法》明确规定，编制应急预案前，编制单位应当进行事故风险辨识、评估和应急资源调查。针对不同事故类型及特点，识别存在的危害因素，分析事故可能产生的直接后果已经次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度和影响范围，提出防范和控制事故风险措施。

预案关口前移就是将应急预案管理的重点前移，放到预案编制前期的事故风险辨识、评估和应急资源调查上。

2 预案关口前移，夯实应急管理体系现代化基础

应急预案的编制应当遵循以人为本、依法依规、符合实际、注重实效的原则，以应急处置为核心，明确应急职责、规范应急程序、细化保障措施。而事故风险辨识、评估是应急预案编制的前提基础。

应急预案之所以做不到以实际操为导向，缺乏科学性、针对性和可操作性，就在于编制前期的事故风险辨识、评估和应急资源调查不符合实际。风险辨识不清、风险评估不明、应急资源调查不解，则预案编制的基础不实，导致应急预案必然流于形式。只有夯实预案的编制基础，才能从根本上解决应急预案的可操行不强的问题，使其在应急救援系统中真正起关键作用，成为及时、有序和有效开展事故应急救援工作的行动指南。

2.1 强调应急预案必须由本单位人员编制

在应急预案编制的过程中普遍存在委托第三方机构编制的情况，导致这种情况的主要原因有三：一是编制导则比较复杂，本单位缺乏相关应急预案管理的技术人员；二是风险辨识目标不明确，本单位对风险辨识的认识不够，常用隐患排查代替风险辨识；三是风险评估不深入，对风险评估的结果管理和应用不充分。

针对以上情况，认为部门、企业、单位必须正确对待事故风险辨识、评估工作。预案的编制要立足于编制导则，但不要拘泥于导则，应结合企业的实际，不要一味的片面强调预案的文本格式，搞“大而全”的预案；预案的编制要在充分、详实、准确的事故风险辨识、评估的基础上，确立综合应急预案的内容、专项应急预案的种类、现场处置方案的程序；预案的编制必须由本单位人员完成，要认识到事故风险辨识、评估的过程就是企业进行安全生产“自我诊断”的过程。

2.2 事故风险辨识、评估要立足现场实际环节

现场实际环节指的是现场经常出问题、以及其他企业发生过类似事故的环节或场所。

在进行事故风险辨识、评估的过程中，存在用隐患排查代替事故风险辨识、评估的情况，导致危险因素辨识评估不全不详，为安全事故发生埋下“伏笔”。

企业应深刻认识到“所有的隐患都是危险因素，危险因素不一定全是安全隐患”，事故风险辨识、评估必须立足于现场实际环节，并在此基础上去完善应急预案体系，确定现场处置方案。特别是现场处置卡，作为应急预案和现场处置方案的简明、实用、有效的载体，是重点岗位和人员的应急处置程序措施的依据，只有立足于本岗位的实际环节进行事故风险辨识、评估，才能做到“临危不惧”。

2.3 预案编制基础比预案本身更重要

事故风险辨识、评估是应急预案编制的前提基础。在企业中，诱发安全生产事故的因素很多，事故风险辨识、评估能为应急预案编制提供基础资料，并评估出不同环境或不同时期的安全危险性的重点，建立风险分析管控体系，采取宣传教育、行政、技术及监督等措施和手段，推动各阶层员工做好每项安全工作。使所有与事故有关人员均掌握危险源的危险性、应急处置方案和技能，这样，绝大多数安全生产事故均是可以避免的。若不能完全辨识安全事故风险的所在，就没法对每个危害的风险作出评估，并对安全事故危害作出有效的控制。

应急预案不是单纯的救援措施、也不是具体的救援方案、更不是简单的制度汇编，是在事故风险辨识、评估的基础上，对每个危害作出的有效管控措施。为事故应对构建权责体系，提供基本的处置程序与步骤，并明确资源协调分配方式。

通过对安全生产事故原因的分析，得出“所有事故都可归咎于风险辨识评估不到位”。因而，加强事故风险辨识、评估是当前国内外加强应急管理的发展趋势，也是应急预案编制的基础。详实、准确的事故风险辨识、评估比预案本身显得更加重要。

3 预案关口前移，促进防范化解事故风险

应急预案作为应急体制机制的载体、应急法规制度的延伸，其核心作用是平时牵引应急准备、战时指导应急救援，建立标准化、专业化的反应程序，以确定性应对事故的不确定性。

将应急预案关口前移，强化事故应急预案管理是贯彻落实《生产安全事故应急条例》和《生产安全事故应急预案管理办法》的落脚点、事故风险辨识评估是促进企业全面体检、自检的切入点。

通过应急预案关口前移，强化企业重视应急预案编制的基础，使应急预案编制与企业中长期发展规划、年度作业计划相配套。根据下一年度的作业范围、地点，对生产各个环节和系统的事故危险因素开展风险辨识、评估并形成报告，建立可能引发重特大事故的重大安全风险清单并制定相应的管控措施；根据辨识评估结果确定下一年度的生产作业计划和安全工作重点，并在应急预案中对重大安全风险清单、安全责任清单进行落实，制定相应的管控措施和防控预案；根据作业施工地点的推进范围重视变化管理，有针对性地调整应对措施和防控预案，从而达到防范化解事故风险的目的。

综上，完善的应急预案体系是应急准备的基础，可操性的应急预案是应急预案体系的基础，详实精准的事故风险辨识评估是应急预案的基础。通过系统梳理和修订应急管理相关法律法规，坚持依法管理；完善安全教育体系，坚持群众观点和群众路线，落实各环节责任和措施。

同时，强化预案编制前开展风险辨识评估和应急资源调查，突出自救互救和先期处置，强调生产经营单位必须编制重点岗位应急处置卡，重点解决应急预案“用者不编、编者不用；用者不备、备者不用；上下一般粗、针对性、操作性不强；安全部门独立编写、一线班组长不参与；预案评审完全对表检查”等问题。

在完善的应急预案体系下，将预案关口前移，通过事故风险辨识、评估做到“防灾”于未然，深入落实各项规章制度措施做到“减灾”于悄然，加强应急演练并强化演练成果做到“救灾”于安然。