生态扶贫视角下公益林预期收益权质押贷款机制的探索与实践——以广西河池为例

齐 联,叶家义,韦幸力,秦一超,覃远芳

(1.国家林业和草原局林产工业规划设计院,北京 100010；2.广西河池市人民政府,广西 河池 547000；3.广西河池市林业局,广西 河池 547000；4.中国农业银行广西河池分行,广西 河池 547000)

党的十八大以来,我国取得了举世瞩目的脱贫成就。当前,我国正处于脱贫攻坚决战决胜的关键时期,习近平总书记指出:“今后两年脱贫攻坚任务仍然艰巨繁重,剩下的都是贫中之贫、困中之困,都是难啃的硬骨头”。深度贫困问题是当前和今后一个时期我国经济社会发展面临的重点难点问题,也是打赢打好脱贫攻坚战、全面建成小康社会的关键之举。在我国,深度贫困问题与生态问题具有较强的耦合性,主要体现在两个方面:一是深度贫困地区与生态脆弱地区具有高度重合性,“而深度贫困地区又往往伴随生态脆弱的特性,1 660万深度贫困人口绝大部分集中在生态脆弱地区”[1]；二是深度贫困人口大多居住于山区林区,受制于区位、交通、资金等因素,守着“绿水青山”无法脱贫致富。因此,治理生态问题成为打赢打好脱贫攻坚战,特别是治理深度贫困问题的重要路径之一。

近年来,随着我国扶贫工作的不断深入,生态扶贫理念不断深入人心,特别是在解决深度贫困问题方面,其重要性更加凸显。2019年9月27日,全国生态扶贫工作会议在广西召开,国家林业和草原局局长张建龙指出:“脱贫攻坚战进入最后攻坚阶段,要继续推进生态补偿扶贫、国土绿化扶贫、生态产业扶贫三项举措,提升生态扶贫政策成效,巩固生态脱贫成果,全面完成生态扶贫任务”[2]。生态扶贫的关键在于充分发挥生态资源的经济功能,通过产业发展带动贫困人口致富,进而巩固和发展生态保护成果。森林是陆地生态系统的主体,公益林是森林的重要组成部分,肩负着保护自然环境、促进和谐发展的重要任务,发挥着显著的生态功能、经济功能和社会功能[3]。我国公益林资源丰富,特别是在广大贫困地区公益林占比高、储量大、经济潜力巨大,公益林在生态扶贫大局中应发挥更加积极作用。探索构建生态与经济双赢的公益林经营管理制度是当前和今后一个时期生态扶贫的重要内容。

公益林的特殊属性决定了其融资难度远远高于商品林,林业产业发展难度较大,因此,对农民而言,公益林的经济效益只能体现在为数不多的公益林补偿金上,农民形象地将公益林称之为“沉睡”的森林资源。公益林的经济效益难以彰显,不仅影响农民增收,也对公益林生态功能及社会服务功能的发挥造成负面影响。提升公益林的经济效益,关键在引入金融资本。但由于公益林的特殊属性以及大多分布在金融发育程度和信用体系建设相对落后的偏远山区等原因,公益林的融资方式相对有限。在我国当前的公益林经营管理体制之下,如何构建有效的融资方式,提升公益林的经济效益,进而实现农民脱贫致富成为人们所关注的焦点。近年来,随着生态扶贫实践的不断深入,公益林的经济效益问题逐渐凸显,地方政府积极投身实践,探索出了一些颇具地方特色的公益林融资方式,相关的地方实践仍在不断推进。广西壮族自治区河池市结合地方实际,不断探索，形成了公益林预期收益权质押贷款机制,其探索经验具有借鉴意义。

1 广西河池公益林预期收益权质押贷款融资模式

1.1 具备的条件

1) 广西壮族自治区是我国重要的森林资源富集区、林业产业集中区和森林生态优势区。全区森林覆盖率62.45%,林业总产值6 500亿元,木材产量占全国木材产量40%以上,森林生态系统服务功能总价值1.46万亿元(1)广西壮族自治区森林资源与生态监测中心.广西森林生态系统服务价值评估报告.2018.。广西生态资源丰富,生态基础好,但生态建设或林业产业发展水平相对较低,“绿水青山”的生态优势不能有效地转化为“金山银山”,全区90%以上的贫困户深居大山,544.333 3万hm2的生态公益林面积占全区国土总面积22.9%(2)广西壮族自治区森林资源与生态监测中心.广西壮族自治区公益林资源与生态状况监测报告.2019.,其中69.2%分布在贫困县。

2) 河池市地处广西西北边陲、云贵高原南麓,是广西重点生态功能区。河池市人均耕地不足0.066 7 hm2,户均超过2.048 5hm2林地,所谓“九山半水半分田”。河池市全市拥有林地面积257万hm2,森林覆盖率达71.02%(3)广西壮族自治区林业局.关于印发2019年度市县森林覆盖率监测结果的通知.2020.,列为国家和自治区级生态公益林面积133.613 3万hm2,占全市森林面积51.7%(4)广西壮族自治区林业局,广西壮族自治区财政厅.关于广西自治区级以上公益林落界调整成果的批复.2020.,居全区首位。与此同时,河池又是滇桂黔石漠化连片深度贫困片区,全市11个县区中7个国定贫困县,3个自治区级贫困县,2个极度贫困县,“十二五”以来,全市建档立卡贫困人口69.1万人,是广西贫困人口最多的地区,也是广西乃至全国脱贫攻坚主战场之一。

3) 河池市的贫困问题与生态问题高度相关。河池市生态基础好,森林资源丰富,但其中公益林占比最多,公益林在林地经营、林木采伐及流转、抵押等方面受到严格限制,在一定程度上限制了公益林经济效益的发挥,农民守着大片公益林,脱贫致富无门。在这种现实背景下,要想推动扶贫事业发展,就必须要在生态问题上有所突破,在丰富的森林资源上做文章,充分发挥公益林的经济效益。但从地方实际经验来看,农户能够从公益林中获得的经济收益主要是财政补贴,目前中央财政对集体和个人公益林的补偿标准为225元/hm2,对国有林场和国有林区公益林的补偿标准为150元/hm2。对农民而言,其拥有的公益林仅仅只能带来少量的财政补贴,这部分经济收益对于脱贫致富而言可谓是杯水车薪。要想充分发挥公益林的经济效益并使之成为农民增收致富的主渠道,就必须要在发展林业产业上下功夫,即：在生态保护的前提下发展林业产业,使农民从林业产业发展中受益,进而实现脱贫致富。

4) 林业产业发展离不开持续增加的资本投入和金融资源的有效配置。与其他产业相比,林业产业具有投资周期长、回报慢等特点,金融资本投资林业产业的风险相对较大,因此,无论是在国家政策层面还是地方实践层面,国家政策性金融资本一直是林业产业发展赖以生存的金融资本基础,是推动林业产业发展的重要保障,具有资本量大、利率优、贷款期长、可财政贴息等优势。对于公益林资源相对丰富的地方而言,探索建立符合地方实际的公益林国家政策性金融贷款机制，是发挥公益林经济效益,进而实现农民脱贫致富的关键。

1.2 试点规划

2018年,河池市及环江县被国家林业和草原局列为全国集体林业综合改革试验区。为了充分挖掘改革红利,河池市委市政府结合地方实际,积极开展生态公益林预期收益质押贷款试点工作,以生态公益林补偿未来收益权作为质押担保,把未来若干年的预期补偿收入变现为眼前发展资金,实现活树变活钱、资源变资产、资产变资本、生态出效益。

1) 试点工作首先在环江毛南族自治县下南乡中南村南昌屯展开。南昌屯共有农户90多户,其中建档立卡的贫困户有24户,拥有生态公益林309.93hm2,每年享受中央及自治区生态效益补偿金6.5万余元,每户每年仅有1 200元左右。试点的主要内容是南昌屯以公益林生态效益补偿补助为抵押向银行申请贷款,再利用贷款资金发展林业及相关产业,带动村民致富。在河池市委市政府的组织引导下,中国农业银行环江分行成为这笔公益林预期收益权质押贷款的贷方,贷款标准是按该屯近3年年均公益林生态效益补偿补助的5倍,经核算定为30万元,贷款的借方为该屯集体经济代表。按照规划,这笔贷款将和生态公益林补偿金一起用于发展集体经济,一方面采取林农入股分红的方式,发展森林旅游产业,建设自治区级森林观光基地和森林人家；另一方面发展集体养殖业,部分贷款将用于购买种牛,交由能人饲养管理,养殖利润由能人和屯集体分成。据测算,两项集体经济收益可为每个农户每年增收4 000元以上。

2) 2019年,河池市列入国家和自治区级生态公益林面积为130.07万hm2,公益林补偿总金额为23 264万元(5)广西壮族自治区林业局,广西壮族自治区财政厅.关于广西自治区级以上公益林落界调整成果的批复.2020.。如果按照南昌屯的实施标准来看,河池市可获得公益林补偿总金额5倍的贷款额,贷款金额预计可达12亿元,如果贷款的标准进一步提高,按公益林补偿总金额10倍的标准放贷,贷款金额可达23亿元以上。此外,随着我国经济实力不断增强,国家对公益林生态效益补偿标准将逐步提高,河池市的公益林补偿总金额也将随之提高,由公益林预期收益权质押贷款撬动的金融资本也将随之大幅提高。广西目前的公益林生态补偿标准与浙江、福建、广东等东部沿海地区相比还有较大差距,公益林生态补偿标准上升空间巨大。总而言之,公益林预期收益权质押贷款将是一笔巨大的绿色金融资本。

3) 公益林预期收益权质押贷款将主要用于国家储备林建设以及林业产业发展,通过林业产业发展带动地方经济发展,最终实现农民脱贫致富。河池市将以金城江区“宏骏凤鸡”、东兰乌鸡、黑山猪,南丹县瑶鸡,环江毛南自治县“香宝”牌香猪、“久鹏”石崖茶,凤山县“核桃鸡”,大化瑶族自治县“七百弄鸡”等10个林下经济产品的原产地和“森林食品”品牌为平台,通过“龙头企业+专业大户+农户入股(贷款)+基地”等方式,发展林下经济。河池市将依托“中国长寿之乡”、“刘三姐故乡”、“世界地质公园”、“国际长寿养生基地”、“全国森林康养基地”等人文自然及“山清水秀生态美”生态环境品牌,以自然保护区、森林公园、湿地公园、国有林场为切入点,充分发挥生态优势,加快森林休闲养生旅游产业发展,着力打造森林康养基地、森林小镇、森林人家、休闲度假村、森林古道、骑行绿道、汽车宿营基地、林下经济体验园等森林旅游项目建设。公益林预期收益权质押贷款的引入将进一步推进林业一、二、三产业融合发展,既能有效盘活农村资源,拓宽农村集体经济组织与农户融资渠道,又能激发农民对生态公益林保护的积极性、主动性,最终实现生态保护与农民致富的双重目标。

1.3 基本思路与政策保障

1) 在推进公益林预期收益权质押贷款试点工作中,河池市委市政府遵循政府牵头、部门协作、试点先行的工作总思路,具体工作进程分为4个阶段。首先是确定试点村、屯。根据公益林预期收益权质押贷款的性质确定试点村、屯,试点村、屯应具备整体信用状况较好、资金需求较大、林业资源相对丰富等特点,此外,试点村、屯还要具备较强的村级班子以及对试点工作积极性高等条件。其次是金融部门授信。在政府部门牵头配合下,金融部门在试点村、屯以农户信用信息系统为基础,结合村民的经济能力以及集体公益林股份数额等情况,完成试点村农户信用信息更新和授信工作。再次是发放《公益林收益权证》。为公益林补偿金在一定数额以上的农户、村委会及村民小组等发放《公益林收益权证》,收益权人可以凭证直接向金融机构质押贷款,无需抵押和担保。最后是实施名录库动态管理机制,帮助金融机构识别优质林业规模经营主体。银监局为公益林预期收益权质押贷款提供信贷支持,定期评选经济实力强、发展前景好、诚信度高的林业规模经营主体,建立动态的名录库。

2) 为了促进公益林预期收益权质押贷款工作向广度深度发展,河池市委市政府结合地方实际,探索建立相关配套政策。一是开展质押基金试点,依法成立基金组织。在试点村、屯分别召开村民代表会议,由村民代表对村集体公益林补偿金质押基金进行决议,选举产生质押基金担保审批小组,并由该小组具体负责本村村民质押基金担保贷款初审工作。二是建立基金风险防控机制。每年从村集体生态公益林补偿金中提取10%作为基金风险补偿金。如借款人无法正常还贷款,先由合作银行与担保公司按出险总额的1∶9比例进行代偿,合作银行与担保公司再向质押基金进行追偿,同时配合质押基金处置贷款人作为反担保的各类产权及相关收益。不良贷款率达到贷款总额的3%以上时,担保公司可以单方中止与村级生态公益林补偿金质押基金的合作。

2 经验与政策建议

目前,河池市的探索实践工作仍在不断深入,相关的体制机制仍处于构建完善中,河池市的实践探索经验表明,实现公益林的经济效益,需要通过有效的融资方式予以激活,公益林预期收益权质押贷款是一种较为有效的融资方式,能够有效带动农民增收致富,实现生态脱贫。河池市的地方实践经验,对于相关政策的制定以及地方实践工作均具有一定的借鉴意义。当然,河池市的实践经验也存在一定的局限性,河池具有森林资源丰富、公益林占比大、经济发展水平相对落后等特征,这些特征决定了其实践经验的独特性。总体而言,河池市的实践探索对于构建完善公益林预期收益权质押贷款机制具有以下5个方面的经验借鉴。

一是全面深化林业金融改革。“金融支持是加快现代林业转型发展的重要前提”[4],要以林业金融改革为先导,加快推进林业现代化发展。一要不断拓展林业金融改革领域,创新惠林金融产品,在传统的林农小额循环、林权直接抵押等方式的基础上,探索符合地方实际的公益林预期收益权质押贷款等金融创新模式。从市场主导、政府引导、银林互惠的角度完善林权抵押贷款制度[5]；二要加大金融支持力度,加快推进绿色金融建设,为林业经营主体提供更多贷款优惠政策；三要不断扩大林业政策性保险范围,政府部门要通过搭建服务平台,进一步深化金融机构与保险机构的合作,拓展林业政策性保险的覆盖范围。

二是创新林业经营体制。创新林业经营体制必须因地制宜,结合地方经济发展与生态保护实际。从河池的个案经验来看,仅仅以农户个体申请公益林预期收益权质押贷款来投资林业产业经营,农民的积极性并不高。要让金融资本真正发挥带动农民脱贫致富,必须创新林业经营体制机制,完善利益联结机制,让农民真正能够从林业产业发展中受益。一要壮大新型林业经营主体,紧紧围绕帮助农民、提高农民、富裕农民,积极培育新型职业林农,重点支持致富能人、大学生以及科技人员等创办林业企业、林业合作社等经营主体；二要建立与农民利益紧密联结的经营机制,引导农民以林地或林木作为股份成立合作社、家庭农场或龙头企业；三要优化资源配置,结合促进脱贫攻坚、乡村振兴和农村集体经济发展,重点满足与地方经济社会发展高度契合的林业产业的资金需求,在财税和金融保险扶持政策、林业社会化服务、林木采伐管理等方面优先支持在集体经济发展以及林农致富增收方面效益突出的林业经营主体。

三是深化林业投资机制改革。鼓励和吸引社会资本积极有序参与林业项目建设。从河池的个案经验来看,社会资本投资林业产业经营的积极性并不高。要让生态扶贫和林业产业扶贫在脱贫攻坚战场上发挥主力军作用,必须发挥金融资本的杠杆作用,深化林业投资机制改革。一要引导工商资本有序投资林业产业,探索建立准入制度和资格审查制度,防止投机资本进入林业产业,通过完善投资管理制度体系,保护投资主体的合法权益；二要保障林农的合法权益,通过建立完善制度体系,保障林农在林业项目建设中的合法权利；三要建立以赎买为主要形式的市场化补偿机制,探索建立以林地市场价值为基础的定价机制。

四是深化林权流转机制改革。推进林业经营者的权属及经营利用分配机制,必须深化林权流转机制改革。一要规范林权流转程序,确保林权流转合法、有序、公开,要加强对林权流转的过程管理,在流入方资格审查、流转合同管理等林权流转的关键环节要加大监管力度；二要规范流转集体林权行为,探索置换、合作、租赁等林权流转形式,切实保护流转集体以及林农个体的合法权力,对于因生态保护限制开发的林地,要加强对林地流转后的生态监管；三要创新流转形式,要结合地方实际探索转让、入股、租赁、合作等林权流转形式,完善林权证流转管理制度体系,让林权证流转成为抵押贷款、林地经营以及财政补贴的依据。

五是规范林权流转市场。林权管理涉及现代林业治理能力与治理水平的各方因素,必须规范林权流转市场。一要完善服务体系,政府部门要加强资源共享,整合信用平台、监管平台等服务平台,组织搭建规范高效的一站式综合服务平台,鼓励各类经济主体建立林权评估、林权收储担保等服务机构,为森林资源资产评估、林权收储、信贷担保等提供更加便捷的服务；二要完善林业法律保障体系,确保各地在工作中维护集体林区社会稳定,风险可控,探索设立林权调解仲裁委员会,建立农村林业法务平台,面向社会提供公益性林业专项法律咨询并强化普法宣传；三要强化资源管理体系,健全林权信息管理机制,建立统一的林权流转信息综合管理平台,统筹管理林权流转信息资源,为政策查询以及林业资产评估等提供优质高效的信息服务。

3 结语

公益林预期收益权质押贷款是提升公益林经济效益的一项创新,也是建立健全绿色金融体制机制的初探。通过金融部门授信、发放《公益林收益权证》、实施名录库动态管理机制和银监局提供信贷支持、建立基金风险防控机制等措施,可以有效推动公益林预期收益权质押贷款工作,带动农民增收致富。

本文通过研究总结广西河池公益林预期收益权质押贷款的实践经验,提出全面深化林业金融改革、创新林业经营体制、深化林业投资机制改革、深化林权流转机制改革、规范林权流转市场等方面政策建议,对于各地政府推进公益林预期收益权质押贷款工作,创新绿色金融产品有一定的借鉴意义。