放管服背景下高等学校政府采购绩效管理机制研究

◎胡森

通过对国内外现状的分析，发现了我国高校采购绩效管理中存在的问题（组织机构不明确、政府采购绩效支出内容不完整等），并从改革预算制度、完善组织模式、优化流程设计、强化监督机制、建立协同机制、推进信息化建设、设定评估指标等方面提出解决方案。从实际角度出发，本研究的应用能够使得高校政府采购工作更加规范、阳光，从而更有效、更合理的利用资源，促进高校廉洁、健康、快速地发展。

一、研究背景

高校采购工作是政府采购的重要组成部分，同时也是高校管理工作的重要组成部分。高校采购的管理工作的质量直接影响着高校的教学质量和科研水平，高校采购制度是影响采购工作科学、规范发展的直接因素。因此做好政府采购管理工作其意义在于：

一是有利于合理利用采购资金。目前，我国各大高校的都存在资金不足的现象，财政拨款远远不能满足高校飞速发展的需求，因此，如何能更有效地利用这些资源，是一件极有意义的事情。而高校采购管理机制的研究，就是针对性地对现有的高校采购制度的梳理和思考，并提出有效措施，合理利用高校的采购资金，实现自己的使用效益。

二是高校采购管理机制的完善，有利于提高我国高校的国有资产管理水平，对实现节约型社会，起着巨大的作用。

三是促进党风廉政建设。高校采购管理机制研究，将提出有效的措施，遏制高效采购中出现的违法违规行为的发生，加强风险防范，提高思想纯洁意识，维护高校名誉。

二、国内外研究现状分析

（一）国外研究现状

从目前可以搜集到的文献来看，国外的相关研究主要集中在政府采购方面，对于高校的采购研究很少见到。高校采购属于政府采购的一部分，因此，国外对于政府采购的研究成果同样值得借鉴。

1.外国政府采购的理论研究。

美国学者道布勒（1993）和裴季（1995）界定了政府采购政策的功能，道布勒指出政府采购政策中，履行政策的相关部门扮演的是托管人的角色以达到实施这一政策的最佳效果。在整个政府采购的过程中，有着来自各方面的法律法规、政策程序来限定合和约束相关部门的采购行为。这是一个公开透明的过程，并受到外界的监督。裴季分析了政府采购和私人采购之前的区别主要有以下几个方面：（1）政府采购所使用的资金是公共资金，而私人采购的资金不是公共资金，公共资金的使用过程必须要受到国家法律法规的约束。（2）政府采购的过程应该是公开的，而且每个环节应该有相关的记录作为依据。（3）执行政府采购的公职人员，其工作应是在公众的监督下进行的，任何不符合法律规定的行为都可能被曝光，私人企业却不会受到如此大的关注度，只有发生了比较严重的事情才会被曝光。（4）政府具有至高无上的权力，可以影响市场竞争，而私企很少具备这样的能力。

2.外国政府的采购制度。

早在1782年，英国就成立了负责采购政府部门办公用品的专职采购部门——政府文具公用局。可以说，世界上最早的政府采购概念就此形成。随着社会的发展，英国的采购制度日益完善，概括的说英国的政府采购是在政府政策、预算控制、个人责任和议会监控的前提下进行的。英国的采购制度最主要的是《采购政策指南》和《采购实施指南》。其成交基本原则是“物有所值”。为了实现这种“物有所值”，各级政府可以自行决定最适合的竞争形式。“竞争”是英国政府采购的一条核心原则。

②美国的采购制度。

美国是世界上最早实施政府采购的国家之一，也是采购额最大的国家。目前，美国颁布了有关政府采购的法律多达500多部。其中，最重要的采购条例是《联邦采购条例》。它在采购计划、采购方式、合同管理等方面，都作出了详细的规定。各联邦机构都可依制定本部门的采购实施细则，地方政府也可以根据《联邦采购条例》制定内部的采购法规或政策。地方政府的采购法规在采购方式、成交原则与联邦采购条例一致，但是具体采购程序上与可以与联邦不同，如公开招标的时限要求、投诉质疑处理等程序可以在一定的范围内自行制定。

③外国的政府采购程序。

欧美国家采购程序普遍比较健全，以美国的政府采购为例，其采购过程主要有确定采购需求、签订合同以及执行合同等环节，而德国的采购程序重点是评审阶段，主要分为发布信息、开标、评标、定标以及付款等阶段。在采购方式的选择上，世界各国政府都认为公开招标是最简单的采购方式，同时也能使资源得到最有效的优化配置，而其他几种采购方式都更容易受到人为因素的影响。西方国家的学者一般将招标过程分为准备阶段、投标阶段、评标阶段和发标阶段。并根据不同的阶段特点，制作了分析模型帮助各参与方进行决策。

④政府采购效率的研究。

帕累托是意大利古典经济学家，他通过对资源分配和个人收入的研究，提出了帕累托最优的概念，其核心是公平和效率最理想的状态。即帕累托最优时（当资源得到最优配置时，指生产资源的使用达到最有效的状态时），经济就是有效率的，因而才能达到社会福利的最大化。史蒂文·凯尔曼通过美国政府采购法制价值的长期研究观察，认为政府采购效率核心是经济效率和行政效率，研究政府采购效率应涵盖这两大领域。Lewis研究指出，“效率是指一种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系。最常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。

（二）国内研究现状

1.采购制度的建设方面。

聂绍红认为，完善的采购制度对我国高校的设备采购管理有着巨大的影响，一方面可以使高校的资源利用最大化，缓解资金不足的现状，又有利于高校管理的规范化。李跃从采购程序视角出发，把我国高校的采购制度分为4种，绝对分散型、相对分散型、绝对集中型、相对集中型。并认为绝对集中型采购制度是一种彻底的集中采购制度，即学校设立了集中采购机构负责学校的所有采购行为。在制度上实现了所有采购行为的统一管理，同时便于内部采购和外部采购的相互转化。张玉霞认为我国的政府采购制度在政府的行政机关是可行的，但是在高校的采购中还需要一段很长时间的适应过程。王斌认为2003年实施的《政府采购法》，在很大程度上规范了政府采购行为，有效的促进了资源的优化配置，然而在高校的物资采购方面，依然存在一些问题，如思想不统一、队伍不精干、预算不准确等。周琪锋认为高校的设备采购工作是一项涉及面广、时效性强且规范性高的系统工程。高校采购如果要实现改革与创新，规范与效率，就首先从管理制度方面着手改革。他提出几点建议：一是制定一套适合高校自身的采购制度；二是简化相关审批流程和采购操作流程；三是建立一支高素质的采购队伍；四是采用灵活的采购方式；五是规范预算制度。沈岚等分析了2015年颁布的《政府采购实施条例》对我国高校采购的影响，认为该条例的实施加强了高校采购的管理需求、提高了采购效率、强化了后续管理，使高校的政府采购行为得到进一步规范。

2.采购程序的管理。

陈剑认为，高校的政府采购在管理上存在漏洞，造成了高校的资源浪费。他提出了改进监督机制、细化高校的政府采购目录并建立民主科学的决策机制等建设性意见。李功认为市场经济条件下高校的设备采购具有品种多、规模大、经济来源多元化、采购专业性强、采购计划随意性强等特点，高校应主动适应市场经济性要求，丰富采购方式、科学评标，尤其要改变预算模式，加强采购计划管理。施军、贺强认为传统的采购流程已经难以满足逐年增加的设备采购需求，他们在传统的流程基础上针对申购、审批、采购、结算进行重点研究，开发出一套完整的采购信息化管理系统，打破了原有的传统采购模式，解决了申购流程复杂、采购周期长、采购过程不透明的问题，实现了采购动态信息化管理。

3.政府采购的效率。

梁戈敏认为如果不能正确认识政府采购效率内涵，便无法将政府采购效率和效益以及政府采购的根本宗旨结合起来。他根据效率的内涵对效率和效益进行了划分。他把效率定义为政府采购的作业时间，而把效益定义为政府采购制度和资金的效用。魏承玉从行政学、管理学和经济学的角度对政府采购效率进行了深入研究，提出可以衡量政府采购效率的杠杆包括微观效率和宏观效率两个方面。所采取的采购方式不同，所取得的效果，包括节约的财政资金、提高财政支出效率等也不尽相同，这就是政府采购的微观效率。即采购成本越低，采购周期越短，微观采购效率就越高。宏观效率侧重于政府采购制度对国家资源配置及产业结构方面的影响，主要考察的是政府采购的政策功能是否实现。

三、存在的问题

1.博弈论。

博弈论是运筹学的一个分支，又称对策论、竞局理论，是研究对抗局势的模型和探索最优对抗策略。其基本假设是：局中人都希望在竞争中获胜，并且有各自的目标以及能分辨竞争结果的优劣。在博弈论中，个人的最优选择不光取决于自身的选择，还依赖于他人的选择。因此如何合理利用局中人相互依存的关系，进行决策是博弃的主题。

传统的政府采购过程中没有有效的监督机制，采购人员和供应商为了实现利益最大化很可能形成“相互勾结、暗箱操作”的“最优战略”，双方都能获得最大利益。这必将对社会造成极坏的影响。因此，国家采取了有效的措施，如引进招标等采购方式、建立有效的监督机制，都使暗箱操作不再容易实现。对于供应商，“合谋”不仅会加大资源投入，也不一定达到理想效果，对于采购人员，腐败的代价远远大于受益。于是，有效的制度迫使二者之间的合作博弈转化成非合作型博弈，减少了腐败的滋生。

2.寻租理论。

寻租活动是指政府动用行政权力对企业和个人的经济活动施加干预和管制，妨碍市场的正常竞争，为少数有特权的人谋取超额收入的行为。寻租活动俗称“寻租”，寻租活动中的这一部分超额的收入就是“租金”。限制市场进入或市场竞争的制度或政策为寻租的产生提供了条件。在政府干预的条件下，寻利的企业家发现寻利有困难，转而进行寻租活动，取得额外的收益。寻租行为在全世界都是普遍存在的。我国的政府采购制度还不完善，在日常的管理工作中可能留下漏洞为寻租腐败提供温床。如供应商贿赂采购工作人员取得竞标资格、提供排他性技术指标阻止其他竞争者入围等都是寻租行为。高校的采购作为政府采购的重要组成部分，也同样存在这些情况。

寻租行为其实是一种负博弈，对社会的经济和政治生活都有着极大的负面作用，不仅降低了民众对政府的信任度同时也造成了社会资源的浪费，扰乱了社会的竞争秩序。如何能够抑制寻租行为，加强政府采购的透明度，提高采购效率是一项极为重要的事情。这也是本研究课题将重点研究的内容。

3.委托——代理理论。

“委托代理理论”，就是企业所有者保留剩余索取权，让渡经营权，倡导所有权和经营权分离。“委托代理关系”是指在市场交易中，委托方和代理方的信息是不对称的，委托方处于信息的劣势，而代理方处于信息的优势，这种情况下，二者为了利益进行博弈，最终用合同反映出的一种均衡关系。这种关系赖以形成的基本条件为：主体各自追求效用最大化和信息处于非对称状态。政府采购管理过程中，存在一个委托代理的关系，即纳税人—政府—用户部门—采购部门—采购工作人员。最初的委托人是纳税人，最终的代理人是采购工作人员。由于委托方和代理方的目的是不一致的，取得的信息也是不对称的，因此双方很难达成双赢的局面。委托人和代理人会追求最大限度的实现自身的利益，从而可能会出现“寻租行为”。

四、完善高等学校政府采购绩效管理的政策建议

政府采购部门应对高校采购部门履行监督职责，在整个采购流程中要重点追踪项目的审批、采购方式的确定、评审办法的选择、评审决策、合同履行以及审计结算等环节。在规范高校政府采购绩效管理方面，首先是要求高校合理编制年度政府采购预算，财务部门和资产部门应该联合，层层把关，对二级预算编制部门编制的政府采购计划提供技术支持，对高校资产的支出范围做到宏观把控。要避免政府采购预算与高校财务计划脱节，学校的财务计划就要提前安排，与政府预算上报时间保持一致。对于需要专家论证的项目，要提前经过市场调研、专家论证后再上报采购计划。如果等项目获批后再进行专家论证，必然造成采购周期延长或预算不精确。提早组织专家论证，在编制政府采购预算时下一年度的财务计划已确定。学校各部门就能够更准确的上报年度政府采购预算。通过有计划的有目的的安排，使高校的年度开展财务计划的时间与政府要求上报采购预算的时间完美对接，不在有脱节的现象，同时，提高政府采购预算的编制质量。在优化政府采购绩效管理业务流程管理模式上，减少重复审批，重复采购。要做到上述两点标准，需要从制度和采购运行方式两个方面来进行。一是建立健全政府采购绩效管理的各方面制度，这是政府采购绩效管理业务流程优化的保证；二是合理选择采购运行方式，提高政府采购绩效管理的能力和水平，这是政府采购绩效管理业务流程优化的内容。从审计监督角度看，建立“三权分立”的监督机制。对采购领导机构、采购执行机构、监督机构进行科学合理的分工，明确各自职责，相互协作，彼此制约，形成高校内部科学、有效的政府采购管理管理运行机制。通过监督制度的完善，使监督行为不流于形式，并突出采购重点环节的监督。在信息化建设方面，各高校在政府采购的招标投标管理中，应当充分利用现代信息技术，建立统一的信息系统，组织电子评标，一方面可以提高采购效率，缩短采购项目的运行时间，另一方面可以节约人力和物力的投入。另外，为规范政府采购行为，维护政府采购公平、公正，促进供应商公平竞争，利用现代信息技术，将传统的政府采购方式由人工采购方式向信息化采购方式转变不仅是国际政府采购发展的趋势，而且将极大地促进政府采购信息公开，提高政府采购的工作效率，降低政府采购的投入成本，也更加有利于打破政府采购的分散割据局面，有效推进政府采购运行监督。