论社会救助如何在精准扶贫中有效发挥作用——以湖南省桃源县牛车河村为例

●罗力丹 李若钰

贫困一直是人类发展要面对的重大难题，也是我国实现“两个一百年”奋斗目标要面对的重大挑战。“精准扶贫”的重要思想是在2013 年11 月3 号，习近平总书记到湖南湘西考察时提出的，从此拉开了我国扶贫方式转变的序幕。

精准扶贫不是抛弃社会救助，而是在社会救助的兜底保障下实现精准扶贫。两者进行衔接，有利于实现我国扶贫事业的全面发展。

一、精准扶贫存在的困境——基于牛车河村现状调查

精准扶贫政策是我国发展的一项重要有效的政策。但是政策本身就具有复杂性，同时现实生活更具有复杂性。在实践调查中，发现精准扶贫在推进过程中显现出某些弊端。

（一）遗漏人群

1.政策之外的人群。精准扶贫的关键环节和首要环节就是精准扶贫对象的识别。扶贫对象精准识别是指在国家统一规定的扶贫标准中，结合各地实际情况，确定扶贫对象。

虽然在具体如何精准识别扶贫对象，各省各地都有些许差异。但是在各地方政府出台的各种标准中，普遍存在“不准”“不进”标准。

2.时间流动所产生的遗漏。在精准扶贫工作开展过程中，由于时间流动使得家庭条件及状况发生显著变化而产生的当期贫困人群的遗漏也成为了典型人群。这一类遗漏人群大多是在精准扶贫工作开展初期建档立卡时家庭并不贫困，但后遭遇重大灾难和变故却未再被纳入贫困户档案的人群，事实上，在精准扶贫村中的遗漏人群问题中，以牛车河村为例，在受访的5 户遗漏贫困户中，属于此类情况的就有三户，可见，时间流动带来的贫困识别遗漏问题十分普遍。

在实际实施中，由于绩效评价机制的缺失，“动态管理”的制度难以落到实处。

（二）目前社会救助在精准扶贫中主体单一

通过实践调查，我们发现，目前精准扶贫领域主要依靠政府实施，无论是前期的对象识别，后期救助措施，以及资金投入都依靠政府的支持和推动。同时社会救助在精准扶贫中发挥的作用，也显现出单体单一的弊端，其他社会主体参与度较少。

原因。其他主体在发展的过程中呈现出很强的地域性。这种地域性主要是由于社会组织的发展与当地的经济发展水平有很强的正相关性。在越发达的地方慈善组织的数量越多，而基层慈善的发展却令人堪忧，但事实上最需要慈善组织发挥作用的地区正是在偏远贫困的基层县、镇、乡。总结来说，由于贫困地区缺乏相应的资金支持，慈善的中间平台也尚未建立完善，慈善组织在供应和需求上存在着巨大的地域不平衡。

二、社会救助引入精准扶贫的具体路径

（一）立法、政策层面

目前，精准扶贫和社会救助都呈现出一种碎片化倾向。精准扶贫的相关政策分散在一系列政策文件中，不同省份地方也出台了相应的政策措施，没有一个体系化的管理。社会救助虽以《社会救助暂行办法》为主，但是相关细则和具体事项分散在各种政策文件之中，同时具体细则十分分散。并且在实践执行过程中也呈现碎片化特点。

这种碎片化不利于法律政策的清晰和明确，更不能让群众充分了解自己的权利义务。同时容易导致相互推诿降低效率，容易造成公地悲剧。

所以，在实现精准扶贫立法过程中，要实现整合，对于两者重叠部分应当加以修正，明确各部分权利与义务的界限，两者衔接中存在的空隙和空白，应当加以补充，实现法律体系的完整性，为扶贫救助事业的长期发展提供保障。

（二）主体层面

在《社会救助暂行办法》中，目前已经将医疗救助、教育救助、住房救助等列入具体章节单独阐述救助政策，笔者认为，司法救助在目前扶贫事务的发展中应该具有同等地位。

1.公益组织提供司法救助。公益组织作为社会救助体系中一重要主体，应在司法救助中发挥重要作用。慈善组织权威性相对较强，又兼有公益性与社会性。

我国应大力促成建立一个以司法救助为核心的公益组织，以专家为管理主心骨，在各大高校宣讲吸引优秀法学志愿者来组成公益组织较为合理。这样一来，在扶贫工作中由于子女逃避履行义务所造成的这一部分遗漏贫困人群可以无偿接受公益组织所提供的法律援助，慈善组织也可进一步直接与律所对接，通过和律所之间的合作，为不得赡养的老人提供无偿律师辩护，上法庭用合法方式争取自己应得，帮助老人摆脱贫困。

并且公益组织应当主动承担起对贫困人群信息普及的任务，通过大数据平台、公众号以及下乡实践宣传等方式普及相关法律、政策知识，让贫困人群明白自己的权益。

2.律所、个人直接为老人提供无偿辩护。律所专业性更强，但需要相关司法部门在初期给予适当的调配和支持，激励其直接参与到扶贫事务中，为贫困老人提供无偿辩护，那将更快解决这一部分遗漏人群的脱贫问题。

目前的法律援助已有一定的实施基础，但存在越是贫困的地方反而越难接触到法律援助等问题。因此，应该尽快在贫困村建设相关的法律援助中心，将法律援助中心作为精准扶贫的配套措施落到实处。

除此之外，拥有律师执业证的个人或法律工作从业者也可以对熟悉的遗漏贫困群体进行一对一帮扶，主要包括法律辩护和法律知识普及。

（三）管理层面

在社会救助引入精准扶贫反贫困工作的过程中，管理的对接发挥着至关重要的作用，只有管理得当，才能最大效率地调配资源，只有信息管理到位，才能使社会救助资源与贫困人群精准对接。

1.建立完善贫困人群与救助主体信息共享平台。当前社会力量在介入扶贫工作时面临的最大问题就是信息的共享程度尚未发达，信息的不对称等使得救助资源无法到达最需要的地区。政府应该尽快对扶贫信息进行大数据共享，最具可行性的措施是建立社会救助扶贫信息查询平台，详细列举每户人家致贫原因，根据致贫原因、贫困状况等级进行评估和分类。根据致贫原因的分类，将贫困户的信息资料提供给提供相应公益组织，实现两者的对接。

对于此数据平台的管理，应有明确的准入制度，受助者通过贫困认证进入平台并录入个人信息，但对于帮助主体的准入应更为严格，应根据个人或公益组织的信用评级、社会记录，通过民主统一研讨与投票确认是否授权进入此信息系统，保护好贫困户的个人信息。

2. 政府加大间接扶贫资本投入比重。在浙江省对社会力量介入精准扶贫工作的调研之中，政府购买社会服务作为高效率的方式发挥了很好的作用。此前，浙江省就已经有了类似的实践。

以湖南省桃源县牛车河村为例，当地目前扶贫开展到尾声，有四户人家迟迟不能脱贫，最主要原因还是四户人家无外出务工人员，而当地的就业结构仍旧以传统农业耕作为主，家中有老小、孱弱，无法投入过多的劳动力在农业耕作上，靠着扶贫资金也解决不了问题。

近年来，为了充分利用牛车河村优美的自然资源、改变由于交通不便所带来的经济阻碍，村“两委”积极谋求旅游业的发展和交通线路的建设。在县级政府的研究下，决定在牛车河村建造高铁停靠点给村落的发展带来了契机。

但在建设过程中，关于建造决策、建造设计却缺乏专人指导，此时若由政府进行公开招标，与社会公益组织合作，由政府购买社会组织的服务，让社会组织从设计到建设完成全程承包旅游资源的建设，包括房屋拆迁、假山设计建筑、人文艺术重铸等活动。如此一来，政府节省了部分开支购买到最合适的服务，对于该村来说，拥有了好的旅游资源布景设置技术、能使得后续的旅游资源开发更符合当代人的需求，社会组织在反贫困工作中的贡献也充分发挥了作用。