乡村振兴下新型职业农民培育政策执行偏差机理分析——基于史密斯执行过程模型

翁员媛

（扬州大学 社会治理创新研究中心，江苏 扬州225009）

一、问题提出

发展为了人，发展依靠人。城镇化发展，大量农村劳动力进城务工，农村人才流失，乡村建设人才匮乏。农村现代化是现代化建设的题中应有之义，关乎全局与长远，而乡村人才是乡村振兴的硬支撑，新型职业农民是乡村人才发展的重点。2012年原农业部出台了 《新型职业农民培育试点工作方案》，自2012年首次提出大力培育新型职业农民以来，新型职业农民的培育工作引起了各界广泛关注。近年来，我国新型职业农民培育工作取得了明显进展，截至2018年1月，我国新型职业农民规模超过1400万人，2019年习总书记在给全国涉农高校代表的回信上提及：“农业现代化关键在科技、在人才”。根据目前我国新型职业农民培育政策的执行效果来看，总体而言，处于一种利好的趋势，但仍存在一些问题，这些问题亟须剖析与解决。那么新型职业农民培育政策执行影响因素具体有哪些？以史密斯执行过程模型为分析框架，对新型职业农民培育政策进行整体观察，探究引起执行困难的根源性问题，优化政策执行力。

二、模型与概念解释

（一）史密斯模型

美国学者艾莉森曾指出：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”。史密斯模型执行必须有四个方面：第一，理想化的政策，指合理、正确的政策，包括政策的目标、内容、范围、规定等。第二，执行机构，负责政策执行的政府机关和单位。第三，目标群体，即政策对象。第四，政策环境，主要包括政治、经济、文化、社会等。四个变量彼此互动产生张力，影响政策执行过程从紧张达到协调缓和的状态，如果有问题则立即“反馈”，反之，进行“建制”，再间接予以“反馈”。

（二）新型职业农民

作为乡村振兴建设的主体，新型农民是相对于素养不高的传统农民而言的，泛指具备现代化素养的农民群体。农业部2017年“十三五”全国新型职业农民培育发展规划中表述：“新型职业农民是以农业为职业、具有相应的专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平的现代农业从业者。”新型职业农民是在新型城镇化及城乡一体化背景下提出的，摒弃了传统意义的农民概念，将新型农民与职业农民相结合。主要包括生产经营型、专业技能型、社会服务型的农民，具备一定的文化和职业素养、掌握现代农业的生产技能、富有自主创新与创业精神，主动适应现代化的发展要求，是新时代乡村振兴战略下重要的开拓者。

三、新型职业农民培育政策执行阻因

（一）理想化政策

1.生态建构的政策不足，难以形成持续性立体发展模式。新型职业农民政策内容整体衔接的协调配合有待增强，配套性和操作性的地方性细则需要进行动态化的调整。改革开放40年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，“十三五”规划期间要求全国要培育出2000万名职业农民，这就要求我们要加快培育的规模与速度。但目前由于区域间的差异性，新型职业农民的培育缺乏相配套的保障体系，政策文本不够健全，培育职业农民不仅需要政府的大力支持，更需要系统性、长期性和基础性的政策支持。2019年农村农业部统计数据显示，在教育程度上，农业从业者初中以下的文化程度占到90%至95%。年龄结构上，各区域的务农农民50岁以上的普遍超过90%，因此要加大对新型职业农民的培育扶持，拓宽政策的一体化建设。但由于扶持政策涉及面大，各级政府大多仍在探索实践中，有效的扶持政策突破不多。现有的一些支农惠农富农政策也未能有效整合,难以形成支持新型职业农民扶持的配套性的体系。自2012年以来，我国就职业农民培育政策出台了很多政策性的文件，但大多是纲领性的文件，规定的内容宽泛，立法层级低，没有专门针对职业农民的法律文件，地方执行难以保证政策的长期发展效力。

2.政策内容碎片化，精准培育有待提高。随着经济社会发展的不断深入，农民的发展需求也逐步呈多元化的趋势，那么就要求深化提高新型职业农民培育的精准度。目前培育政策难以满足个性化长远需求，培育政策的内容与体系缺乏科学性与时效性。比如在信贷、补贴奖励、信息化电子商务培训等方面没有明确化、透明化的细则，新型职业农民的资格证书也无法很好地与具体实际挂钩，政策整体更新相对较慢，导致整体处于一种疲软状态。虽然国家近些年来加大对职业农民的培育资助，但重视了前期的投入支持，忽略了中后期的贯彻与深化，导致很多农民仍然选择进城务工。如果不能实时追踪目标群体，就无法做到对症下药，进而影响政策本身的长期贯彻执行，从而导致政策制定的偏差。

（二）执行机构

1.执行主体协同性不足，整体的执行效力有待加强。合理的政策执行机构是政策执行的重要保证，政策的执行主体包括执行一项政策时具体配套的机构设置、人员配备和物资、场所等资源供给。由于新型职业农民培育的特殊性，主要涉及行政组织部门和专门的农业培育院校。政府部门与培训机构的联动配合直接影响新型职业农民培育政策的有效执行。政策执行主体缺乏定期追踪和长期执行贯彻且专业化程度有待提高，在政策的具体落实过程中，客观上，由于培育政策条件受限，农村环境复杂，事务繁多，政府提供的公共服务数量与质量都难以满足农村的多样化需求。同时，单一化的农村公共服务体系，势必导致政策执行的缺位、错位或者越位现象。其次，政策监督体系不完善，难以及时有效地发现问题和解决问题。与此同时，基层执行人员的能力有限，在执行的过程中必然对政策的理解程度存在偏差，导致执行效力弱化。

2.教育培育的责任主体不明晰，导致教育功能弱化。培育工作本身是一项复杂的工程，培育对象千差万别，需求层次也千差万别，但当下新型职业农民培育机构同质化现象频繁，部门众多，职责不一，政府的农业、科技、教育等部门都需要对新型职业农民进行培训。但是培训过程都是断层和碎片化的培育，导致整个政策培育周期与需要节点不吻合。其次，培育内容与模式相对单一，满足不了农业现代化需求，难以实施精准化培育体系，尚未形成新型职业农民精准培育大格局，导致教育功能弱化。与此同时，各大培育部门与机构偏重于前期培育工作，忽视了中后期的指导培育，影响培育政策的可持续发展。

（三）目标群体

1.农民主体性建构缺失。从主体与主体性的思想史和实践史来看，所谓主体性就是指人作为主体的性状和特征，是人之所以具有主体性地位的性质或角色功能。为贯彻落实乡村振兴战略，引领地方脱贫攻坚，各个区域都相继出台了乡村振兴战略计划，但农民参与度不高，未能充分调动当地农民的积极性。同时，农村劳动力由于结构性失衡，面临着若干基础性、系统性的成长问题，很难充分发挥好职业农民的培育作用。在农业生产环节，很多区域都是小农户为主，土地经营的规模有限，且经营分散，不利于机械化大生产。与此同时，很多区域土地流转的租金过高，影响农民的生产积极性与投资热情。从农民主体的整个成长空间来看，仍然受限于当地的自然与社会经济水平的刚性条件，变相压缩了新型职业农民的潜在成长空间，要想充分发挥好新型职业农民的带动作用，必须要先解决农民发展的根本性问题。

2.农民专业综合素质不高。农民的素质决定了农村发展的速度，决定新农村建设的文明程度，决定乡村振兴的发展进度。当前我国与农业强国最大的差距不在农业科技创新,而在农业劳动者素质跟不上农业发展的步伐,。虽然新时代中国特色社会主义的发展使农民自身的主体意识开始提高，但对于如何发挥主体的能动性还存在不足，以至于对新农村建设中的职业农民培育政策难以产生认同感，认为农民安心搞好农业就行了。例如，农村教育问题，虽然国家大力支持乡村教育建设，但问题仍然存在，农民自身的教育观念还有很多误区，所以农民参加职业培训活动通常都是被动参加，主动性不高。另一方面，农民科学文化水平较低，虽然新型职业农民培育工作加大了对农民科学文化水平的教育，但粗糙式的教育模式，使农民难以将理论知识应用到实践当中，现代化农业发展的多样化、专业化、信息化趋势越来越快，受限于年龄、文化水平、自身更新意识等，农民很难在短时期内消化所有的培育知识，新型职业农民长远发展受限。

（四）政策环境

1.经济环境：农村市场经济体系不完善，不利于职业农民的转型发展。新时代中国特色社会主义经济正处于转型关键时期，农村改革发展面临的环境复杂多变，加大农业现代化建设需要良性循环的经济环境。信息化技术的快速发展促进了农业的现代化，但仍然存在很多问题：首先，新型职业农民要想转型升级搞好农业现代化，需要政策的传递、农村金融、农村电商、农村技术辅导、农村医疗等系统化的基础设施，但由于缺乏统一的规划协调，很多农民没有能力通过市场化信息渠道进行农业专业化大生产，部分落后地区也尚未构建以政府为主导，社会资本参与的市场化服务体系。其次，农村农业劳动力人口匮乏，缺乏支撑乡村振兴进程的劳动力，据国家统计局数据显示，截至2018年年末，中国大陆总人口139538万人，同比增长0.38%；从性别结构来看，男性人口71351万人，同比增长3%，女性人口68187万人，同比增长0.47%；从城乡结构来看，城镇常住人口83137万人，同比增长2.2%，乡村常住人口56401万人，同比下降2.19%，由此可见，农村人口逐年下降，且人口结构性失衡，老年化现象严重，这使新型职业农民培育政策的推进以及农村经济环境的改善面临着劳动力不足的困境。

2.制度环境：培育保障不完备，不利于培育政策的可持续发展。首先，城乡之间的社会保障和福利的差距是农民转型为职业农民的最大障碍，良好的基础设施建设是促进一个地区农业现代化发展以及经济转型的重要保证。从实际情况来看,我国农村地区基础设施建设仍然存在严重不足,主要表现在道路系统、农业机械化、水利设施配置、医疗环保设施、教育水平、农民权益等。对偏远农村地区来说,交通不发达，影响农业的生产销售过程。其次，政策环境下的监督与法律保障有待健全，农民的市场风控意识不强，难以适应快速发展的市场经济，影响农民的健康可持续发展。

四、优化新型职业农民培育政策执行建议

（一）强化政策引领：整合培育政策，完善政策内容

强化新型职业农民培育政策，整合培育资源，拓宽培育渠道，完善各个区域教育、培育体制与政策体系，推进新型职业农民全面发展。针对政策体系出现的问题，首先要强化顶层设计的总体规划，同时构建不同政策体系之间的协调统一，良好的政策运行体系需要不同层级之间的协调配合，新型职业农民培育政策涉及多个部门，需要充分整合完善政策的设计与立法保障，统筹协调形成系统化的配套培育体系。其次，要加大对培育政策内容的优化，整合教育资源，将各个碎片化的教育部门整合起来，有条不紊地形成一个培育大格局。既要做好前期的培育工作，还要密切联系后期的就业创业工作，区域间也要加大培育联系，进行精准化培育。

（二）明确执行主体：建立培育工程数据库，层级化督评追踪

政策和策略是党的生命，好的政策关键在落实，要实现乡村振兴建设的历史任务基层执行主体必须要扎实落实检查督促工作。首先，建立跟踪考评机制，不断优化执政水平和执政能力，以民为本，提高自身服务意识，积极调动社会力量，减少执行阻力。新型职业农民培育工作是一项长期、复杂的工作，必须要充分调动农民的积极性与主动性，与培育机构建立长效合作机制，定期对新型职业农民进行动态评价与考核，建立进入与退出机制数据库，在线上和线下进行透明、公开的审核，提高培育新型职业农民的效率和质量。其次，加大对政府部门和培育部门的能力培养，基层干部由于综合水平受限很难实时与乡村振兴的需求对接，所以，必须要加大对行政部门的能力培养；与此同时，依据现代化的数据库定期追踪考核，提高培育水平与农民的参与意识。

（三）完善人才结构：突出需求导向，构成推动农民发展的动力机制

农业现代化最关键的问题是突出农民现代化，为了提升农民现代化水平，需要突出农民的需求与发展，提高农民的素质，加大农民内生动力的培育工作。新型职业农民的培育工作就是要坚持以民为本，突出农民的需求，开发农民发展的动力源泉，将动力源泉转化为现实的动力，从而更好地培育和维持新型职业农业事业。新型职业农民的培育工作在不同的层面上要有所差别：首先，在宏观层面上，主要通过农业类研发和培育训练，合理配置资源，提高农民的整体能力与素养。其次，从中观层面上要增强农民之间的组织凝聚力，使整个农民之间连成一个生产链，增强合作意识与竞争意识，为农民更好地应对市场竞争、促进农村经济健康可持续发展奠定基础。再次，从微观层面来看，要因地制宜地培育农民，注重农民主体意识与职业素养的培育，建立长效动力机制，突出需求导向，为农业农村现代化建设培育高素质实用人才。与此同时，要建立后备人才库，从基础抓起，从年轻人抓起，为新时代中国特色社会主义建设储备新农村建设时代新人。

（四）优化政策环境：改善农村的社会经济环境，营造良好的培育氛围

数据信息化的快速发展和农村网格化治理模式为乡村政策环境的优化提供了及时有效的平台，要充分发挥数据分析与网格员的重要作用，为乡村振兴和农业现代化的发展营造优良的政策环境，积极整合乡村资源，优化乡村制度建设与法治建设，找准工作的抓手，健全适合乡村振兴的经济体系，合理配置资源，贯彻落实党和政府关于《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年中央“一号文件”)，发展现代化农业需要完善乡村市场环境，让农民有获得感、归属感、安全感与幸福感。要坚持以人为本，改善乡村政策环境，联动推进户籍制度、土地制度、产权制度、住房制度、社保制度等一体化的综合配套体系改革，打破城乡二元束缚，加大立法保障，明确新型职业农民的地位与权利，保障农民的权益不受侵犯。要营造新型职业农民培育和成长的良好政策环境，带动更多的传统农民转化为新型职业农民。

总之，加快培育新型职业农民群体是新时代乡村振兴的一项重大战略任务，实施乡村振兴战略要充分发挥好广大农民的积极性、主动性与创造性，激活乡村振兴的内生动力，让农民在乡村振兴中有更多的获得感、幸福感、安全感。