OECD针对COVID-19疫情的竞争政策回应

韩伟 任怡 骆梦琪 译 / 中国社会科学院大学

冠状病毒疫情已造成重大健康、经济危机，带来严峻的临时性供需冲击。COVID-19的影响最终取决于疫情持续时间和严重程度，以及经济活动何时重启和疫情反弹情况，这些在很大程度上都取决于政府的干预措施。

确实，COVID-19疫情导致的经济后果要求政府采取迅速、有力的行动，保持市场与经济运行。这些干预对于克服危机是必要且正当的，需要在短期内采取必要措施来支持经济，然后通过一定方式去刺激经济复苏，促进更具弹性、更为包容和环境友好型经济的发展。这可能需要对一些传统的竞争政策分析框架予以审视，包括更多地考虑动态效率。决策者可能必须在效率与经济弹性之间进行权衡，以便特定经济体能够更好地应对不同类型的危机，处理供应链带来的挑战，提升社会凝聚力以及巩固环保方面的成果。为了实现这些合法的政策目标，政策制定者应评估各种可行替代方案，进行成本效益分析，选择那些能够最大程度减少竞争限制与扭曲的政策。

合理的产业政策，可通过不扭曲企业之间竞争的方式，将资源配置给某些关键行业（比如医疗保健），长期看，这也为有弹性、可持续的经济发展奠定基础。修复中长期的有效竞争，也是确保经济迅速与持续恢复的关键。

为使市场长期良好运行，竞争执法部门当下应发挥作用，就政策设计与实施向政府提供建议，确保在可能、适当的情形下，政府疫情相关应对措施能遵循竞争方面的原则。这将限制特定政策（这些政策为解决危机导致的市场失灵而提出）对竞争的不必要扭曲，并阻止这些将减缓经济复苏的政策的实施。

本政策简报基于OECD竞争委员会的工作成果编写，该委员会在竞争法与竞争政策领域制定并推广了一系列最佳实践指引。本简报第一部分侧重于国家干预措施以及竞争政策的作用，后两部分聚焦短期与中期的竞争执法。

一、国家干预措施以及竞争政策的作用

COVID-19的影响最终取决于疫情持续时间和严重程度，以及经济活动何时重启和疫情反弹情况，这些在很大程度上都取决于政府的干预措施。确实，在需求和供给遭受异常和暂时性冲击时，政府可以支持消费者、工人和企业度过难关，并确保一旦危机过去便恢复经济活动。与以往的危机一样，这可能意味着对一些市场进行重大、即时性干预，干预领域涉及受危机影响最严重的市场（比如航空、旅游、医疗保健）以及可能后续受影响的其他市场。

（一）明确、透明的竞争中立规则的作用

各国可能需要确保为企业提供足够的流动性，防止因需求和供给双重冲击导致部分有效运营的企业被迫退出市场，确保COVID-19爆发期间和之后经济活动的连续性。政府可以采取直接发放资金、补贴、银行担保以及其他国家支持形式。但是，如果没有精心设计，国家支持可能造成竞争扭曲，让获得援助的企业与未获援助的竞争者之间的竞争出现不平衡。

当某些企业处于不利地位时，这些能最有效进行生产的主体将不再生产商品或提供服务。高价有时源于稀缺资源的次优利用，源于使用低效生产方法或不采用新的、更好的技术。竞争中立原则可以提高整个经济的效率。

从竞争中立角度来看，基于客观标准、清晰规则并适用于具体行业中所有企业的普适性援助（例如税款迟延缴纳或对短期工进行补贴），不会引发任何问题。从竞争的角度来看，对特定企业的支持可能产生更多问题，需要更清晰的规则以确保它不会影响那些获得公共支持的企业与未获公共支持的企业之间的公平竞争环境。

竞争政策可以在公共支持的退出机制方面发挥作用，从而有助于危机后市场机制得以恢复，同时避免因公共支持的不当停止而对市场造成损害。公共支持措施应以合理、透明、可预见的方式及时加以限制，各国政府应在条件允许时立即停止支持。支持措施的停止时机至关重要。一方面，过早停止支持可能加大受助企业失败的风险，并使竞争更加脆弱。另一方面，持久的支持可能导致某些企业依赖公共支持，从而降低其竞争和创新的动力。

公共支持的退出机制可能包括在市场情况允许时尽快停止国家支持的激励措施，并通过促进竞争的方式使市场恢复正常。政府在设计退出机制时，应重视竞争执法部门的建议。这可能非常复杂，需要仔细考量，尤其是要在灵活性与法律确定性之间取得平衡。

确保国家干预措施竞争中立的指引示例

确保与当前紧急情况相适应的竞争中立标准的指引例证是2020年3月19日欧委会发布的《冠状病毒爆发背景下支持经济的临时框架》（Temporary Framework to support the economy in the context of the coronavirus outbreak）。该 框 架让成员国能够使用国家援助规则在COVID-19爆发期间支持经济发展，以确保为各种类型的企业提供足够的流动性，并在危机期间和危机之后保持经济活动的连续性。它明确了五种类型的援助，包括向企业提供最高80万欧元的计划以解决迫切的流动性需求，银行贷款的国家担保，以及为企业提供公共贷款。例如，它参考企业的工资单或营业额，将补贴贷款或担保与企业的经济活动规模联系起来。

（二）产业政策不应导致贸易保护主义措施

随着政府将政策重点从紧迫的短期措施转向鼓励经济复苏的长期措施，它们将需要确保市场能有效竞争。在产业政策方面，过去数年很多国家都重视选择性政策工具，比如关注集群化、针对特定区域以及任务导向的创新政策。较之传统的选择性政策（比如更宽松的合并控制），这些侧重解决特定市场失灵的政策可能会持续受到青睐。企业免于竞争会降低其效率以及对经济复苏的贡献。市场应保持开放，并遵守竞争中立原则。

（三）建议

政府应当：

1.规划市场干预措施时，征求并接受竞争执法部门的建议，以确保解决特定市场危机所致市场失灵的干预措施，是必要且合乎比例的。他们应确保所采取的任何支持措施都是透明、暂时的，且国家干预措施的积极影响应超过竞争扭曲所产生的消极影响。

2.在此关键时期，针对特定企业的所有措施都应仔细设计，精确制定支持措施去解决已发现的问题，并实施阶段性监督。避免对那些危机前已快倒闭或存在重大结构性问题的企业，提供选择性援助。

3.在条件允许时，以促进竞争的方式尽快停止支持。在支持措施的设计阶段，便应就退出机制征求竞争执法部门的建议。

4.当危机表明有必要向特定企业施加新的公共服务义务时，适当、透明地给予企业补偿。

竞争执法部门应当：

1.通过提供意见和建议来帮助政府实施国家支持措施，或者在有权审批此类措施的情形下予以优先处理。

2.通过提供适用于某类经济、行业或地区所有企业的明确、普适、客观的规则，就如何确保公平竞争环境以及避免市场扭曲，向政府提供意见或指引。

3.加强对政府其他部门的宣传，解释应遵循的竞争原则，以确保危机后市场保持竞争，这对于经济复苏至关重要。应提倡政府采取那些促进竞争的政策措施，而非那些可能对市场造成长期损害的干预措施。

4.与其他司法辖区合作以确保一 定程度的国际协调，从而让各国之间也有一个公平的竞争环境，并继续倡导反对贸易保护主义措施。

二、执法：疫情对企业行为的短期影响

危机期间和危机后的竞争执法对于确保市场短期内良好运行至关重要，即使当前情况带来了实践、理论与证据方面的系列严峻挑战，这包括如何处理定价方面的滥用行为、合作协议与危机卡特尔，对拯救性并购的审查，案件调查的优先次序以及确保有效执法的其他程序机制。

COVID-19危机引起的供需冲击，可能显著影响企业在市场上提供基础性商品和服务的行为方式。特别是，COVID-19导致对某些产品的需求急剧增加，因为对大量工人的禁闭措施导致部分基础性产品的生产或分销出现困难，从而导致短缺。企业商业行为的某些变化，可通过企业基于新的市场环境调整其商业策略来解释，但一些变化可能需要竞争执法部门的严格审查。最终可能成为问题的两类行为是：剥削性定价以及与竞争对手的合作。

（一）可疑的定价行为

危机期间，某些商品的价格可能会急剧上涨。虽然涨价可能是危机导致市场环境变化的合理结果（比如高需求中的产品短缺或者国际供应链中断），但仍存在企业在经济困境中对消费者实施策略性剥削的风险。通过定价政策（比如过高定价）对消费者的剥削，如果在某种形式的需求或供给冲击后（比如地震或疫情所致）大幅、快速涨价，通常被称为价格欺诈（price gouging）。

在这种情况下，部分企业可能进行提价或者减少出货量，使得先前以较低价格获得的库存收益最大化。在某些辖区，过高定价可能被视为剥削性滥用市场支配地位。这些是复杂的情况，需要先确认存在市场支配地位。保护消费者权益的执法机构，可能同样可以处理价格上涨等问题。在这两种情况下，执法部门共同面临的挑战是，将滥用市场支配地位或者不公平定价行为，与那些针对紧急情况造成的临时短缺作出的合法反应，进行区分。解决该问题的另一种方法是，政府实施价格管制。尽管此类政策可能在短期内保护消费者免受价格欺诈的侵害，但它们面临扭曲价格信号的风险，而正常的价格信号会鼓励企业扩大产量并迅速进入市场以解决短缺问题。

通过定价政策剥削消费者的相关调查示例

英国CMA

“竞争与市场管理局（CMA）希望确保商家不利用当前的情况去剥削他人。它将考虑任何可以证明企业违反竞争法或消费者权益保护法的证据，例如对防护设备过高定价或对功效做出误导性声明（……）”。“COVID-19：冠状病毒爆发期间的销售与定价行为”（COVID-19:sales and pricing practices during Coronavirus outbreak），2020年3月5日。

意大利AGCM

“今天，意大利反垄断局（AutoantiàGarante della Concorrenza e del Mercato）要求主要的在线销售平台和其他销售站点提供洗手液和一次性呼吸防护口罩的相关营销信息”。“ICA：冠状病毒，反垄断局介入消毒产品和口罩的销售”(ICA: Coronavirus, the Authority intervenes in the sale of sanitizing products and masks），2020年2月27日。

（二）竞争对手之间的合作协议

在危机期间，竞争对手之间的合作可能会增加，因为企业可能会参与联合研发项目（例如医学研究）或参与基础产品（例如食物链或急需产品）的联合生产与分销。为增加某种产品的产量或协调某项基本服务，危机期间可能需要这类安排。它们甚至可能被政府提倡。竞争对手之间的合作确实可以通过提供更多产品来提升消费者的福利，并且大多数国家的竞争法都允许竞争对手之间在提升效率以及有利于消费者利益的情况下进行合作。但是，竞争执法部门应确保这种合作不会扩散至对竞争的核心限制领域，比如价格固定（参见下文“危机卡特尔”）。此外，竞争执法部门应确保任何短期合作的持续时间，不会超过解决危机所需的时间。

同样，竞争执法部门可能希望在政府考虑对集体谈判权进行监管时提供建议，并分析在面临垄断势力（比如在数字平台中）时，工人之间的协议是否具有反竞争性。

竞争对手之间的合作协议示例

欧洲竞争网络（ECN）

“ ECN理解，这种特殊情况可能触发企业合作以确保向消费者供应和公平分配稀缺产品的需求。在当前情况下，ECN不会积极干预已实施的必要、临时性措施，以避免供给短缺。 （…）。这类措施不太可能出现问题（…）”。“欧洲竞争网络（ECN）关于在新冠危机期间适用竞争法的联合声明”（Joint statement by the European Competition Network (ECN) on application of competition law during the Corona crisis），2020年3月23日。

美国联邦贸易委员会（FTC）和司法部（DoJ）

“执法部门致力于为经济中各行业的个人和企业提供指引，确保其行为符合联邦反托拉斯法（...）。有兴趣的企业应参考执法部门如何分析竞争对手之间合作与协作的声明，（…）”。“FTC-DOJ关于COVID-19的反托拉斯联合声明”（Joint FTC-DOJ Antitrust Statement regarding COVID-19），2020年3月24日。类似地，欧委会也承诺提供快速和非正式性指引：“反垄断规则与冠状病毒”（Antitrust rules and coronavirus），2020年3月。

挪威竞争管理局

“基于新冠疫情，从今天起，挪威政府授予运输行业三个月临时性豁免适用《挪威竞争法》有关禁止反竞争协议和行为的规定。（...）。如果适用豁免，必须向竞争管理局申报”。“授予运输行业临时性竞争法豁免”（Transportation sector is granted temporary exception from the Competition Act），2020年3月19日。

澳大利亚竞争与消费者委员会

ACCC已 授 予Medicines Australia (MA）、通用和生物仿制药协会（GBMA）及其成员有条件的临时性授权，以便在COVID-19疫情（...）期间他们能共同支持基本药物的持续供给，以识别和缓解任何可能影响澳大利亚药品供给的短缺或供应链问题。这可能涉及协调药品订单和供给请求并确定其优先级，共同投标以及共享药品库存、供给渠道以及提升澳大利亚药品生产机会的相关信息。“药品生产商开始合作以 应 对COVID-19”（Medicine manufacturers to coordinate on COVID-19 response），2020年4月3日。

ACCC已给予澳大利亚资产证券化论坛（ASF）成员临时性授权，让他们能共同协助小规模贷方在COVID-19疫情造成的经济中断期间维持流动性，并向消费者和小型企业发放贷款。在此之前，联邦政府宣布了150亿美元的结构性金融支持基金（SFSF），该基金将允许规模较小的授权存款机构（ADI）和非ADI贷方以有竞争力的价格获得资金。SFSF将由澳大利亚财务管理办公室（AOFM）管理。临时授权将允许ASF成员协调有关如何管理该计划的意见。“COVID-19期间合作援助小规模贷方”（Cooperation on funding to aid smaller lenders during COVID-19），2020年4月8日。

（三）竞争执法部门应仔细评估危机卡特尔（crisis cartels）

面对危机，部分企业可能倾向于通过加入所谓的“危机卡特尔”（即危机期间，大多数或所有竞争者之间达成的限制出货量和/或减少产能的协议，目的是提升利润率以及避免退出市场），来重组产业结构。这可能会提升危机期间以及危机后出现卡特尔的可能性。过去，类似协议往往被政府允许甚至是政府直接促成的。这就提出一个问题，即竞争执法部门在这种情况下是否应该对潜在反竞争行为持更宽容的态度。有证据表明，导致固定价格、限制产量或降低产能的安排极为有害，应积极予以制止。

（四）建议

竞争执法部门应当：

1.密切关注任何显著且快速的价格上涨。在短期内，可能需要采取执法行动去确认供应链中的价格何时何地上涨，适当时采用临时性措施或警告函迅速制止涨价行为。

2.与消费者保护部门协调行动，或依据消费者保护方面的权力（如果有）去保护消费者免受不公平定价行为的侵害。

3.通过竞争倡导提醒政府实施的价格管制措施的风险，包括扭曲可以刺激生产的价格信号，并削弱市场新进入者解决短缺问题的动机的相关风险。

4.及时向企业说明他们如何考虑竞争者之间的协议所产生的效率（比如设置快轨通道就特定合作案件提供意见），尤其是那些涉及危机中优先领域的案件，例如医疗产品和食品供应链。他们应确保竞争者之间的合作是必要的，而且是暂时性的。合作协议不应包含价格固定之类的核心限制。

5.仔细评估支持危机卡特尔的理由。任何被豁免的卡特尔都应限于特定期限，并应根据事先确立的标准进行审查。

三、执法：疫情对市场结构的中期影响

COVID-19疫情导致的经济危机的结构性后果可能是市场集中度水平的提升，只要某些企业遭受财务困境并退出市场。希望通过与更健康的竞争对手合并来改善自身状况的并购活动，会推动市场集中度的提升。结果是，竞争执法部门可能需要去审查一些紧急且重要的并购，包括所谓的“拯救性并购”（rescue mergers），即收购可能面临破产的企业。这种情况下，合并控制在防止可能对市场结构造成长期损害的交易中，发挥关键性作用。

（一）竞争执法部门应仔细审查破产企业抗辩

财务和经济困难将迫使一些企业在危机中退出市场。因此，竞争执法部门可能需要审查一些紧急且重要的合并，确保基于公共利益考量而被批准的反竞争性合并，控制在有限的范围。

对于所谓的拯救性并购，合并审查可能变得特别具有挑战性。这类合并中，合并方声称如果不交易，目标企业将退出市场（“破产企业抗辩”），请求执法部门批准这类限制竞争的交易。如果特定资产的确会退出市场，尽管合并后实体的市场力量会提升，较之让目标企业破产，批准合并可能更有利于市场竞争。因此，竞争执法部门需要继续审查此类合并，确保当事方符合举证标准，以证明破产企业抗辩确实应该被适用。否则，竞争执法部门会面临批准反竞争性合并从而对市场产生长期负面结构性影响的风险。

（二）竞争执法部门应继续认真考量公共利益

竞争执法部门将承受着基于公共政策目标去批准特定合并交易的压力，公共政策目标包括维持国家冠军企业或确保某些产品在其领土内生产。这场危机可能会进一步催生对传统竞争政策分析框架中的某些要素的质疑，从而更加强调对动态效率的评估，并导致人们去反思执法中可能也需要考虑供应链、社会凝聚力以及环境方面的因素。

欧盟破产抗辩例证

欧委会在其《横向合并指南》（Guidelines on the assessment of horizontal mergers）中指出，如果交易中的一家企业是破产企业，则可以批准原本有问题的合并。为此，证据门槛很高。应同时满足三项条件：（1）如果不合并，破产企业将由于财务困难很快退出市场；（2）没有比拟议合并更少反竞争性的可行替代交易或重组；（3）如果不合并，破产企业的资产将不可避免地退出市场。

（三）建议

竞争执法部门应当：

仔细审查拯救性并购，仅在证据充分的情形下才接受破产企业抗辩，从而避免以长期和更高的成本为代价获得短期利益。

竞争执法部门和政府应当：

仅在特殊情况下，以透明的方式基于其他公共政策考虑因素批准反竞争性合并。