湖北咨议局的地方事务权

严新龙

湖北咨议局是清末预备立宪的产物，咨议局议员资格与议事权限主要由《各省咨议局章程》（以下简称局章）及《咨议局议员选举章程》加以具体规定。根据《咨议局议员选举章程》，宣统元年（1909年）四月十五日至六月十五日湖北共选出定额议员80名，同时选出旗籍驻防议员3名。湖北咨议局根据局章第二十一条第一项的规定应当对本省地方（地方庶政）“应兴应革”之利弊切实指陈，本文将其界定为议决地方事务权。

一、湖北咨议局的性质

关于湖北咨议局的性质，一般认为湖北咨议局实为省级议会的预备，或为省级议会的雏形，具有过渡性质。具体理由包括：1、咨议局作为资政院储才之基，而资政院为国家上下议院基础①《改订资政院院章两章暨续订八章》，夏新华等编：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第84页。，湖北咨议局共有5名议员经议员互选为资政院议员②吴剑杰：《湖北咨议局文献资料汇编》，武汉：武汉大学出版社，1991年，第358—359页。；2、咨议局虽仅享有“言”之权而非“行”之权，但毕竟是通过初选举、复选举自下而上选出，具有省级议会的程序合法性；3、咨议局虽然根据局章享有一系列职权，但是在实际运行中受制于督抚的裁夺施行权③这一点在湖北咨议局运行过程中较为明显，湖广总督在湖北咨议局第一次常年会中经常用“批复”替代“札复”，且湖北咨议局与湖广总督之间有关议案的争议并无一件呈请资政院核办。。

光绪三十四年（1908年）六月二十四日的《宪政编查馆等奏拟订各省咨议局并议员选举章程折》将咨议局概括为三条要义：咨议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裹集一省之舆论，而上仍无妨于国家统一之大权；咨议局仅为一省言论之依归，尚非中央议院之比，则其言与行之界限，尤须确切订明，不容稍有逾越；咨议局与资政院同为议员之基础，且咨议局议员为资政院储才之基，两者应相辅相成而不可相互背离，因此宣布年限后，局中议员，即当随时为入选议院之预备，故议员资格，议事权限，皆当于此时早为厘定④《宪政编查馆等奏拟订各省咨议局并议员选举章程折》，《清末筹备立宪档案史料》下册，北京：中华书局，1979年，第667—682页。。宪政编查馆将咨议局议员确定为资政院储才之基，因资政院为国家议会之预备而咨议局实为省级议会之预备，即省级议会的雏形。湖北咨议局属于具有过渡性质的省级议会雏形，这在理论界基本形成共识，只是从不同角度描述并揭示其制度属性而已。具体包括：1、《汉口中西报》认为湖北咨议局实为“公民公共团体之组织机关，有责任，无阶级，非若朝廷之上，职有大小，分有尊卑”⑤赘庵：《解决咨议局位次之问题》，《汉口中西报》1909年9月5日。。《汉口中西报》描述了湖北咨议局的组织形式与职责。2、有学者认为咨议局“完全是在清朝专制政府地方行政长官严密控制之下的点缀门面的咨询机构”⑥韦庆远、高放：《论咨议局》，《近代史研究》1979年第2期。。此种观点揭示了湖北咨议局受制于湖广总督裁夺施行之权，并不享有真正意义上的职权。3、耿云志先生在详细剖析局章及清末咨议局宪制实践的基础上认为“咨议局是可以独立议事的拥有一定程度的立法权和监督行政权的地方政治机构”⑦耿云志：《西方民主在近代中国》，北京：中国青年出版社，2003年，第133页。。耿云志先生根据局章第21—30条⑧孟森：《各省咨议局章程笺释》，北京：商务印书馆，2015年，第57—73页。，认为湖北咨议局属于具有一定职权的政治机构，表明湖北咨议局作为省级议会的雏形根据局章理应享有一定的职权。

二、湖北咨议局议决地方事务权的性质与属性

湖北咨议局在性质上属于省级议会的雏形，根据局章第六章（职任权限）第二十一条第一项“议决本省应兴应革事件”，湖北咨议局享有议决地方事务权。但根据《著各省速设咨议局谕》《宪政编查馆等奏拟订各省咨议局并议员选举章程》、资政院核议权的虚置以及湖北咨议局议决地方事务权根据局章的实际运行，均表明其议决地方事务权权力属性极其弱化，具有较强的权利色彩①由于《宪政编查馆等奏拟订各省咨议局并议员选举章程折》将咨议局职权确定为仅为一省言论之依归，且严格恪守“言”与“行”的界限，因此议决地方事务权实为权利而非权力。。

（一）清廷预备立宪的目的是将清朝的君主专制制度变革为封建的君主立宪制② 张国福：《中华民国法制简史》，北京：北京大学出版社，1986年，第16页。

清廷预备立宪的宗旨是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，据此清廷将咨议局的权限界定为“言”之权，与“行”之权存在明确的界限。“言”之权在本质上是一种表达自由权，属于米克尔约翰在其《表达自由的限度》一书中所陈述的公共言论③亚历山大·米克尔约翰：《表达自由的法律限度》，候健译，贵阳：贵州人民出版社，2003年，第13页。，同时该表达自由权是有界限的，只能针对庶政，并不包括权力的事项，从而限定了湖北咨议局议决地方事务权的范围。局章根据此目的将设立咨议局的目的确定为“为各省采集舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方自治”。局章所规定的湖北咨议局的议决地方事务的职权体现了清廷充当牧师的职能，湖北咨议局的议决地方事务权完全受制于督抚的裁夺施行权，因为在湖北咨议局议决地方事务权的整个过程中并无咨送资政院核议的议案。湖北咨议局受制于湖广总督的裁夺施行权，从根本上受制于君主的行政独裁权，“从独裁的历史以及对独裁的经典解释来看，独裁者行使的绝对权力仅限于行政领域而非立法领域”④诺伯特·波比奥：《民主与独裁：国家权力的性质和限度》，梁晓君译，长春：吉林人民出版社，2011年，第136页。。然而通过设立咨议局（包括其他预备立宪举措），将清朝的君主专制制度变革为封建的君主立宪制，毕竟是清廷一厢情愿的想法⑤以李经羲、锡良为首的地方督抚（共20人）联名上书清廷要求速开国会；以直省咨议局议员联合会为代表的立宪派先后发起三次国会请愿运动；清末革命势力尤其是湖北更是风起云涌，清廷陷于较为孤立的地位。这些因素决定了清廷试图将清朝的君主专制制度改为封建的君主立宪制的政治图谋难以实现，在清末犬牙交错的各派势力中，湖北咨议局在实际运行中同样具有民主政治的意义。。湖北咨议局的民主政治意义主要体现在它是一个程序规则系统，包括划分选举区域、成立选举组织、选举人资格调查、分配复选当选人（议员）名额、分配初选当选人名额、初选和复选投票。湖北咨议局所具有的程序规则系统在一定意义上强化了其议决地方事务权的“话语权”，但并不具有职权性质。湖北咨议局被局章赋予的议决地方事务权有职权之名而无职权之实，权力虽由局章赋予，但缺乏市民社会基础，而革命者坚信权力只有通过暴力手段方能取得，正如孟德斯鸠所说，一条万古不易的政治经验是，具有权力的人容易滥用权力，直到遇到某种外在限制为止⑥孟德斯鸠：《论法的精神》，申林译，北京：北京出版社，2007年，第68页。。如《钦定宪法大纲》第一条规定了“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”⑦《钦定宪法大纲》，夏新华等编：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，第127页。，同时通过局章赋予地方督抚对咨议局的裁夺施行权、停会及解散之权。然而湖北咨议局所议决的地方事务的议案⑧湖北咨议局议决地方事务权涉及的议案包括学务、农林、农政、实业及其他议案，共27项，议决地方事务权是涉及议案最多的职任权限，占总议案的39%，其中有18项议案获得了湖广总督的全部或部分支持。参见吴剑杰：《湖北咨议局文献资料汇编》，第125—650页。，属于“人民之事”，在客观上表现为公共利益，属于“公”的范畴，这是否与湖北咨议局议决地方事务权的权利属性相悖呢？以私权利行公权力之事在一定意义上体现了权利的异化，属于“欲其行事，却未赋其权”。议决地方事务之权完全操之于湖广总督与君上，这也是有的学者将湖北咨议局定位为地方督抚“咨询机关”的根本原因。但是作为“话语权”的议决地方事务权基于代议制民主、地方革命形势、清廷与督抚的矛盾以及议会思想的传播等主客观因素获得了强化，超越局章议案①比如“移民实边案”“请提淮盐运商遵章应减款项案”“禁止洋商在租界以外违约经商案”。参见吴剑杰：《湖北咨议局文献资料汇编》，第208—215、263—264、487—489页。的提出是湖北咨议局“话语权”得到强化的例证，因此不可与一般的私权利等量齐观。尽管如此，湖北咨议局议决地方事务权虽有权力（职任权限）之名，却无权力之实，其权力属性极其弱化，在行使中表现为具有较强强度的权利性。

（二）资政院核议权的虚置

局章第六章在规定湖北咨议局的职任权限的同时，还赋予资政院核议权，如此看来湖北咨议局的议决地方事务权似乎有更多的权力色彩，但资政院的核议权是虚置的。资政院发轫于光绪三十二年（1906年）九月二十日，先后经历了资政院奏拟定资政院章折、颁行资政院院章谕、改定资政院院章两章暨续定八章，最终拟定的《资政院院章》（以下简称院章）只有《总纲》与《选举》两章，共65条。院章第三章“职掌”第十四条规定了资政院的财政权、立法权，但此两项“权力”根据第十六章的规定受制于总裁、副总裁、军机大臣以及各部行政大臣，资政院同样仅具有“言”之权②《改订资政院院章两章暨续订八章》，夏新华等编：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，第85页。。在院章第五章“资政院与各省的关系”第二十三条规定“各省咨议局与督抚异议事件，或此省与彼省之咨议局相互争议事件，均由资政院核议。议决后由总裁、副总裁具奏，请旨裁夺”；第二十四条规定“各省咨议局如因本省督抚有侵夺权限或违背法律等事，得呈由资政院核办，前项核办事件，若审查属实，照二十一条办理（即得由总裁、副总裁据实奏陈，请旨裁夺）”③《改订资政院院章两章暨续订八章》，夏新华等编：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，第86页。。可见资政院的核议权并非最终裁决权，实际裁夺权仍然掌握在专制清廷手中。在实际操作过程中资政院的核议权遭到清廷的否认，比如湖南巡抚“私发公债案”、广西巡抚“巡警学堂案”、云贵总督“擅定盐斤加价”案、资政院“弹劾军机案”、资政院“宣统三年预算案”、资政院“议决新刑律”案等多项议案，没有一件照准。清廷无视院章，均以君上之裁夺施行权予以废止或留中，其理由在于维护以军机处为首的中央行政以及由地方督抚为首的地方行政。由此可见资政院的核议权既无法律的保障，更非最终裁决权，地方督抚与咨议局的争议的最终裁决权掌握在腐朽的专制清廷手中④此外还有广西的“巡警学堂案”、云南的“擅定盐斤加价”案，清廷均以已经经过有关行政机关查核而否决资政院的上奏，院章形同虚设，因此在根本上资政院所职掌的核议权基本处于虚置状态。。因为人们不会实行自治，湖北咨议局的议决地方事务权对于公共利益而言是必要的，但是“统治就是要强迫人们作他们不愿意做的事情。简言之，统治是一些人对其他人加以强制的过程”①Schenck v. United States, 249 U. S. 47 (1919).。资政院不享有这样的统治权，湖北咨议局议决地方事务权不属于这样的统治权。

从资政院设立的时间来看，与咨议局第二次常年会相同，即宣统二年（1910年）九月初一，因此湖北咨议局与湖广总督存在争议请求资政院核议的部分仅存在于湖北咨议局第二次常年会期间。虽然湖北咨议局未就任何议案申覆资政院核议，但即使存在与湖广总督有争议的议案，申覆资政院核议，如上所议也将会受到清廷的压制。然而即便如此，毕竟院章、局章名义上赋予了资政院的核议权，但朝廷对资政院进一步扼压，于宣统三年（1911年）六月二十六日进一步废除了原院章之二十四条的规定。如此资政院作为国家上下议院之基础受到极大的弱化，伴随着臭名昭著的“皇族内阁”的设立，表明清廷加强中央与地方行政权，极端压制、弱化议会的政治构想，正如张謇所指出的“均任亲贵，非祖制也；复不更事，举措乖张，全国为之解体”②张謇：《啬翁自订年谱》，上海：商务印书馆，1925年，第36页。，资政院的核议权受到极大虚置，其国家议会性质受到极大弱化。由于院章第二十四条的废止，地方咨议局的议决地方事务权进一步受到督抚的制约，其权力属性进一步弱化。

（三）湖北咨议局议决地方事务权缺乏权力基础

专制清廷是不可能对湖北咨议局下放权力的，具体方式是先通过局章“画饼充饥”赋予湖北咨议局一定的职权，再通过专制的裁夺施行权夺去所谓的职任权限，其根本目的在于通过新的“官绅合治”挽救风雨飘摇的满清专制政权。如上所述，湖北咨议局议决地方事务权具有较强的权利色彩，那什么是权利？权利与权力的区别是什么？湖北咨议局议决地方事务权为何缺乏权力的基础？这是本部分探讨的内容。关于权利是什么，理论界有不同的界说③以洛克、孟德斯鸠、卢梭为代表的天赋人权论者，认为权利是什么并不重要，权利的目的才是重点，权利是构建善良社会、政治社会的逻辑起点。以康德为代表的哲学家认为权利是“意志的的自由行动”。格林认为权利的本质是以个人为基础，以个人在社会中的道德关系为核心。耶林认为权利的本质为利益。在法学家看来道德不仅是一个自然权利，同时也成为一个法律权利。在我国则存在法的权利本位论、法的义务中心论、权利义务一致说三种学说。王人博先生将权利总结为，权利就是由自由意志支配的，以某种利益为目的的一定的行为自由。参见王人博：《权利及其救济》，济南：山东人民出版社，2002年，第1—31页。，一般而言，权利最终是导源于特定的物质生产关系和交往形式，并通过个体与社会之间关系的不同构成表现出来。社会是人创造的，人是社会的中心，社会是属人的社会。社会说到底就是现实的个体的一种存在方式，社会的历史也“不过是追求着自己目的的人的活动而已”④《马克思恩格斯全集》第2卷，北京：人民出版社，1957年，第118—119页。。因此，在马克思主义者看来权利是在个人参与社会生产活动、社会交往中产生的，其本身即具有一定的道德与伦理基础，而实证法只是将其中一部分权利确认为实证性权利，于是有了应然权利与实然权利之分。从权利与权力的性质来看，权利是与社会主体作为人的存在紧密相连的，权利与人的生命存在具有直接同一性，保障社会主体的权利就是保护社会主体作为一个独立的人的资格。而权力则不同，它是特定的人所具有的支配他人的力量，是“把自己的意志强加给他人行为的可能性”①马克思·韦伯：《经济与社会》下卷，林荣远译，北京：商务印书馆，1997年，第260页。。从权力与权利的力量对比来看，权利要比权力弱小得多，权利是个人生存的精神条件，它的基础是个人的力量；而权力则不同，它的基础和实力后盾是国家，任何个人与国家相比均是弱小的，微不足道的，因此，从实力上讲权力是强者，权利是弱者。韦德认为“政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权”②威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997年，第27页。，而地方督抚依据局章享有的裁夺施行权即属于特权的范畴。权力与权利运行的重要区别还在于权力运行的公开性而权利行使则不要求必须公开。权力行使的非公开性导致随之而来的权力缺乏监督，而且自以为得到民众的认可，并以此作为幌子和掩饰，专制权力的隐形运作即属此类。关于代议制原则和权力公开性的联系，卡尔·施密特作了比较经典的表述，“只有在公开的环境中才可能实行代议制……在秘密的私自的环境中不可能实行代议制……只有当议会行为公开时，议会制才有代议制特点”。③转引自诺伯特·波比奥：《民主与独裁：国家权力的性质和限度》，梁晓君译，第30页。局章所赋予湖广总督的裁夺施行权是在秘密状态下行使的。

湖北咨议局的议决地方事务权并不具有国家强制力的保障。《宪政编查馆等奏拟订各省咨议局并议员选举章程折》认为咨议局的首要意涵即在于作为民权之代表仅具有“言”之权而非“行”之权，而马克思认为法律与人打交道仅限于人的行为。因此，局章第二十一条第一项赋予咨议局“议决本省应兴应革事件”之议决地方事务权仅限于就地方事务提出建议。湖北咨议局议决地方事务权受制于督抚的裁夺施行权，而资政院核议权又处于虚置的状态，湖北咨议局权力属性缺乏有效的保障，其议决地方事务权虽有权力之名并无权力之实。如上所述，权力与权利的重要区别在于，权力对于预期目标的实现具有国家强制力或国家暴力的保障，“鉴于暴力是一个人对其他人施行统治所依赖的最强有力的手段，无论是谁在特定边界内保有排除任何其他而运用这种手段的能力，他便在至上权力或最高权力的意义上拥有主权”④诺伯特·波比奥：《民主与独裁：国家权力的性质和限度》，梁晓君译，第72页。，而紧随局章（前后相差一个月零5天）颁布的《钦定宪法大纲》确立了主权在君原则。根据局章的规定，湖北咨议局的议决地方事务权除依附于湖广总督的裁夺施行权外，并无任何国家机器的保障。所谓湖北咨议局议决地方应兴应革事务，其实质并非“议决”而是呈请湖广总督的“建议案”，其议决地方应兴应革地方事务不过是湖广总督的“秘书工作”。“如果说暴力是政治权力的一个必要条件，那么其排他性的运用便成为一种充分条件”⑤诺伯特·波比奥：《民主与独裁：国家权力的性质和限度》，梁晓君译，第73页。，湖北咨议局议决地方事务权所议决的议案并不能直接施行，而必须呈请湖广总督“裁夺施行”。湖北咨议局虽然对于湖广总督不予准许的议案享有复议权，或呈请资政院核议，但议案最终能否施行决定权归于地方督抚与君主主权。湖北咨议局虽然是代议制民主的产物⑥莫斯卡只承认两条政治公理：一、权力来自于神的权威；二、权力来自于人民。参见加塔诺·莫斯卡：《统治阶级：政治科学原理》，贾鹤鹏译，北京：译林出版社，2012年，第89页。，但清末的代议制民主具有以下几方面局限性，从而进一步弱化湖北咨议局议决地方事务权的权力属性：1、湖北咨议局选举过程包括划分选举区域、成立选举组织、选举人资格调查、分配复选当选人（议员）名额、分配初选当选人名额、初选和复选投票，是在“官绅合治”基础上自上而下进行的，选举人及被选举人处于被动地位，从而影响湖北咨议局议员的参政热情；2、湖北人口总数为25 590 308，选民人数为113 233，仅占全体选民的0.44%①王士达：《民政部户口调查及各家估计》，《社会科学杂志》1932年第8期。，民主化程度极低，湖北咨议局各项职任权限的合法性基础极其弱化；3、所选出的湖北咨议局议员大多出生于旧科举制度下的士绅阶层②湖北咨议局议员定额的标准即为该省学额总数百分之五为准，这决定了湖北咨议局议员的阶级局限性。参见局章第二条案语。，占82%，议员中颇多曾任政府职官，议员多出身富有之家，这表明湖北咨议局议员具有很大的阶层、阶级局限性。

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三、湖北咨议局议决地方事务权的行使

综观湖北咨议局两次常年会所议决的六十九件议案，其中四十件获得湖广总督的完全或部分支持，近一半的议案（二十九件）被湖广总督完全否决，且无任何一项议案申请资政院核议。这进一步确证了湖北咨议局的各项职权（除议决地方事务权还包括地方立法权、财政权、行政监察权）权力属性极其弱化。基于湖广总督裁夺施行权在实际议案操作过程中的最终决定性，本部分仅探讨湖北咨议局议决地方事务权所行使的议案，且获得湖广总督完全或部分支持的相关性议案，这体现了局章“官绅合治”③局章所体现的“官绅合治”的宗旨既是权力异化的产物也是法治异化的表现，其根源在于主权在君。的宗旨。在此前提下，湖北咨议局议决地方事务权涉及的议案包括学务、农政、工业及其他类议案④湖北咨议局议案》，《新闻报》1910年10月16日。，共18项议案，占该类议案的67%。

（一）学务类议案

1.改良法政学堂案⑤ 《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 18页。

该案为咨议局提议之学务类议案。湖北咨议局关于法政学堂的改良主要包括两大方面：（1）改良人才任用的方法。具体包括任用章程的修改；裁汰冗员；职员资格之确定。（2）改良款项收入支出之办法。具体包括改定拨付款项之机关；裁减职员之薪金；酌定教员之薪金；停止学生的津贴。湖广总督部分同意了湖北咨议局“改良法政学堂”的议案，并进行了一定的修改。该议案改良了人才任用办法，同时明确了款项收支办法。在“官绅合治”下湖北法政学堂获得了部分改良，促进了湖北学务的发展。

2.规定东西洋学生经费案⑥ 《湖北省咨议局第二次议事速记录》，第 28页。

该案为咨议局提议之学务类议案。由于留学经费是湖北学费的大宗，而湖北学费已捉襟见肘，虽为了培养人才，不可裁减，但其中出现的浮滥冗费应当予以裁节，以减轻人民的负担。该议案主要包括两方面：（1）裁撤留美学生监督；（2）厘清留学官费之冒领、滥用。湖广总督在札复①《湖北咨议局议决案》，《新闻报》1910年10月21日。中认为，赞同撤回留美学生监督，但是湖北咨议局的汇款之办法难以解决留学生透支与临时有困难的问题，湖广总督也不同意立即根据省籍统一划定。但是对该议案的要旨和办法总体上还是肯定的，批示等到各国公使查复核定后，再公布施行。该议案要求裁撤留美学生监督以及厘清留学官费之冒领、滥用，在留学生这一专项上部分革除了留学生学费领用方面的弊端，促进了湖北地方行政官厅在留学事务方面的改革。

（二）农政类议案

1.推广农林以兴实业案②《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 76页。

湖北咨议局认为督抚所交议之“推广农林以兴实业案”，有五处可行，有十一处不可行。可行各条主要包括：A.请即扩充苗圃用地面积；B.建议将各府的林业署改名为农林筹办所，农业筹办所的职员限定由绅学界选充；C.请求开办劝农白话报；D.农林演说会场请立即设立于首县；E.各府应当统一设置苗圃。否决各条主要包括：A.请裁撤农林局，原交议案所提出的另外设立农林总局的提议不应当施行；B.不应当另外设立农林两试验场；C.调查员不应派到各府，同时不应设立编查荒土公所；D.督抚所提议案认为应当派员到各府设垦荒公所应当作罢；E.农林夜办学堂请暂时不要开办；F.请不要派员调查外省的农林事务；G.请暂时不要设立肥料制造所；H.请暂时不要另设农产制造所；I.请无需在各府设立试验场，试验场设立的目的在于供学生实习之用；J.不必多筹各项经费；K.暂时不要设立屯垦公所。该议案作为督抚提交的议案，湖北咨议局本着“精兵简政”的原则，建议裁撤农林局，不应在各府设垦荒公所、垦土公所、试验场，暂不要开办农林夜班、肥料制造所、农产执照所、屯垦公所，不另设农林两试验场。在具体的论证理由中，理由较为详实，既充分考虑湖北切实的政治、经济及地理的实际情况，又本着循序渐进的务实精神，在客观上为湖北节省了经费，并推动了湖北农林业的进一步发展。湖北咨议局所议决的该议案认为督抚提交的议案五项可行十一项不可行，是湖北咨议局议决地方事务权的成功案例，充分体现了湖北咨议局议决地方事务权的积极行使。该议案同时体现了“官绅合治”的积极意义，作为湖广总督提交的议案，有十一项提议被否决，但湖广总督还是基本肯定了湖北咨议局的议案，这从一个侧面反映了湖广总督与湖北咨议局较为合作的态度③《湖北咨议局纪事》，《新闻报》1909年12月5日。。

2.兴茶业以开利源案④《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 74页。

湖广总督交议原案称，“欲振兴本省茶业，应从设研究院与成立公司下手。研究所乃公司的根本，未经研究，公司虽设无益，因此设立研究所刻不容缓”。湖北咨议局经过议决认为：（1）研究所的设立应当分为三种：汉上长期之研究、茶商临时之研究与产茶地方之研究。（2）研究所的学科适宜分为两种，实科与文科。（3）湖北咨议局认为研究所的筹设首先应当快速预备教员，这在交议原案中并未涉及。（4）交议原案认为整顿茶业的关键办法在于设立研究所与成立公司，但湖北咨议局认为公司的设立应当从缓。（5）公司未设之前的补救办法，包括茶商的注册、设立茶业公栈。湖北咨议局就如何设立茶业研究所提出了积极有效的措施，获得督抚的首肯，是地方实业“官绅合治”的成功案例，在一定程度上推动了湖北农业经济的发展。

3.讲求宣防以除水患案① 《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 72页。

湖北咨议局对督抚交议之原案进行了修订，具体为：（1）由于堤工总局之前附属设立于藩司衙门，现在分别委任各专员各司其事，因此湖北咨议局认为应当另行择地独立设立堤工总局，以彰显权力的统一以及专门的责任。（2）在长江、汉江的重点区域——荆门州与安陆，分别设立堤工专局，选择总局中熟悉工程并劳苦的府厅专门进行监督筹备，并附带委员，加派绅董，以资助专局的工作。（3）专局在所辖境内设上中下三分局，其中襄河专局（荆门州专局）同时附加设立东西荆河两分局。各分局所辖的地段酌情分为上中下三个汛段，分别责成士绅随时巡视。（4）堤工总局内附属设立堤工研究所，其研究人员由对堤坝工程有阅历的官绅担当。（5）委派人员测绘江汉水道图。（6）购置挖河机器船以疏浚河道。（7）基于“预则立，不预则废”，湖北咨议局认为应当预留经费作为临时防险之用，主要包括一些防范水险的设备以及人力、车夫、施工的费用。该议案详细规划了堤工的组织机构，分为总局、专局、分局，同时在总局内设研究所，组织机构结构设置合理、科学；该议案同时规定了水道图的测绘、挖河机器船的购置、总经费预算等各项经费预算；该议案以附条的形式规定了“宣防以除水患案”的相关事项，包括土费的筹办、存储、开支，有堤州县临河临湖新淤地之田亩的租税问题，禁止私筑挡水用的堤圩，剔除借工肥己的弊端，裁撤堤州县境内所设的堤工民局。湖北咨议局致力于改革地方农业弊政，维系民生，在一定意义上取得了积极效果。

4.筹办荒政以纾民困案② 《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 83页。

“筹办荒政以纾民困案”的背景为湖北在宣统元年（1909年）发生严重水灾，据此湖北咨议局提出六项办法作为各方面赈灾的补充。具体包括：（1）放赈委员必须廉洁干练且能长久担任此职；（2）应当从严考察赈灾委员的成绩；（3）免除、减缓的告示适宜详细颁发；（4）采办运济；（5）改种新种；（6）均派款项。湖北咨议局提出六项办法作为各方面赈灾的补充，湖广总督准予裁夺施行，体现了湖北咨议局处置地方应急事务的积极作用。

（三）工业类议案

1.建设公司以维持膏业案①《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 88页。

该人民陈请之议案由规复应盐委员会王光翰委员接受应城县职业商人彭瑗等人呈请的“建设公司维持膏业”的陈请书，而提交常驻议员会审议。该案主要争议的焦点在于是否应当设立石膏业公司，湖北咨议局认为尽管在筹集资金与股份分配方面存在一些争议，但应当设立公司以促进该行业的发展。湖广总督接到湖北咨议局议案后查明了相关事实并准许他们成立公司。湖北咨议局在该议案中提出以招股的形式建立公司，推进了商律的发展，近代初步的民商事法制精神通过此议案得以体现。

2.兴矿业以辟利源案②《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 91页。

“兴矿业以辟利源案”主要分为四个方面：（1）去弊的方法在于赶紧创立公司，并发展民智；（2）调查之法，应当先令地方官呈报，再派人进行勘探，并设立矿山保护会；（3）应当由劝业公所设立化验所；（4）试办的方法应当先以纯粹商办为主。“兴矿业以开利源案”针对督院交议案中提出的开办矿业的六大弊端提出了切实可行的办法，并照顾到全局与现实（开办铁路），招投标、拆解股款、开启民智摒弃迷信、官绅合力、设立矿山保护会等，不仅在当时具有现实意义，而且对现在仍然具有一定的借鉴价值。

3.请淮应并销清查炉数实行规复应盐案③《湖北省咨议局第二次议事速记录》，第 68页。

该议案为咨议局提议之案，湖北咨议局提出规复应盐的四项措施：（1）复立保课公所，并发给画押，以为清查炉数之机关。（2）提出稽查炉数的方法：由熬炉多少为准，并适用三联版票。（3）现有的应盐产量每年已达到两千两百余万斤，足以供给云梦、天门、应山等十州县，要求打开销路，实行应、淮并销。（4）将安陆作为应盐销路的组成部分。湖广总督虽然认为实行应、淮并销，改变引地，关系两省盐法，应与督办盐政大臣及会办两淮盐政会商，但是原则上同意了湖北咨议局提出的其他事项。本议案促进了本省应盐业的兴起与发展，同时对于协调应盐与淮盐的关系也提出了具体的设想，对于在全国范围内盐业的规范管理具有一定的促进意义。

（四）其他议案

在“官绅合治”下，湖北咨议局议决地方事务权的行使，还涉及9项其他类型的案件。

1.“筹办经费以办自治案”④《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 125页。。《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要及逐年筹备事宜折》（经上谕批准向全国颁布）定于光绪三十四年至光绪四十二年（1908—1916年）九年中筹备立宪事宜。在筹备立宪方面，每年应办的事项，其中包括光绪三十四年（1908年）颁布城镇乡地方自治章程，宣统元年（1909年）筹办自治乡地方自治，设立自治研究所。在此背景下由湖广总督提出“筹办经费以办自治案”交湖北咨议局议决。该议案明确了湖北咨议局与地方自治会的关系，湖北咨议局作为省级议会的雏形并非地方自治机关。2.“禁止缠足案”①《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 116页。。该项议案是清廷、地方督抚有禁令但囿于地方习俗、观念、利害而不予执行，湖北咨议局基于国富民强的考虑要求重申禁令、令行禁止，体现了湖北咨议局在革除地方陋习中的坚定立场。3.“禁种洋烟案”②《湖北省咨议局第一次议事速记录》，第 131页。。中国沦为半殖民地的导火索在于洋烟（鸦片），而洋烟是损害国民体质，是近代中国国衰民弱的重要原因，湖北咨议局提出的“禁种洋烟案”旨在富国强兵，是逐渐摆脱殖民侵略的重要举措。4.“关于地方自治之议案”③《湖北省咨议局第二次议事速记录》，第 36页。。湖北咨议局提出关于丁漕附加自治经费、关于厉行全省禁烟、关于租卖产业之限制、关于收容幼童之教养。在湖北咨议局的积极推动下，地方自治机构实为自治团体是地方行政官厅的重要补充，是地方宪制的重要组成部分。5.“汉口后湖开河筑路咨询案”④《湖北省咨议局第二次议事速记录》，第 101页。。“要想富，先修路”，湖北咨议局为促进湖北地方发展建议开河筑路，既是民生之举，促进商业、交通、运输等各行业的发展，又巩固了湖北地方经济的稳定。6.“筹办积谷宜注重社仓案”⑤《湖北省咨议局第二次议事速记录》，第 75页。。该议案为湖北咨议局防止囤积居奇而提出的重要议案，对于发展民生，促进商业的正常发展具有重要作用。7.“施南、安陆府增、癝生铸涛、杨文湘等咨请邻省革除折扣本省铜币案”⑥《湖北省咨议局第二次议事速记录》，第 112页。。该案虽涉及跨省贸易，但此议案咨议局并不逾章，属于湖北咨议局议决地方事务权的范畴。该议案是湖北咨议局针对跨省贸易提出的议案，其对于湖北本地商业的跨区域发展具有积极的促进作用。8.“重申禁烟禁令案”⑦《湖北省咨议局第二次议事速记录》，第 121页。。该议案体现了湖北咨议局革除地方弊病不遗余力，其虽为省级议会的雏形，但对地方事务确实起到了“兴利革弊”的作用，但在另一方面说明清末弊政如山，社会顽疾比比皆是，远非咨议局所能完全革除。9.“请批答水利议决案质问案”⑧《湖北省咨议局第二次议事速记录》，第 126页。。本案为“宣防以兴水利一案”的续案，一方面体现了湖北咨议局重视议案的实效，以确保议决地方事务权落到实处。另一方面体现了湖北咨议局关于地方事务质询权的行使。

四、湖北咨议局议决地方事务权的局限

（一）湖北咨议局议决地方事务权的行使，除上述18项议案获得湖广总督完全或部分支持外，尚有9项议案被湖广总督以各种理由予以否决，占该类议案的33%

被督抚否决的议案具体包括：“兴学筹款以广教育案”“改良高等农业学堂案”“规复应盐案”“关于学务之议案”“实业学社经理人马应瑞等陈请以农工商三讲习所学生一律改归官费案”“保存民矿收复利权以维公益案”“请专奏保存矿石分别取消外售合同维持民矿不许强圈勒卖案”“请专奏注销台子湾水泥厂执照收明家嘴水泥场入官另招商股接办以保本省权利案”“武汉职商钱良佐等陈请官纸印刷局专印六种官纸案”。①参见《湖北咨议局纪事》，《新闻报》1909年11月28日；《湖北咨议局记事》，《新闻报》1910年10月13日。湖北咨议局行使议决地方事务权的这九项议案，虽然并没有获得湖广总督的许可而裁夺施行，而仅具有“言”的借鉴意义，但这绝不意味着被否决议案重要性的降低，尤其是关于学务的一般性议案，如“兴学筹款以广教育案”。“兴学筹款以广教育案”共设有八纲，分别为关于省城学务应兴之计划、关于教育补习之计划、关于省城学务应革之计划、关于各府厅州县学务应兴之计划、关于教育补助之计划、省城学务经费之筹措、关于省城补助教育各种经费、关于各府州县学务经费之计划，除第六纲外各纲计划的内容均较为详尽。该案对于湖北地方教育的发展具有整体规划性意义，然而由于湖广总督与湖北咨议局在学务经费来源问题上存在争议，湖北咨议局认为应由裁捐局裁减各项开支以拨充学费，剩余部分用作偿付赔款，而湖广总督认为签捐局实为前任湖广总督张之洞设立的临时机构，并无能力拨付学款。与同属于湖广总督管辖的湖南而言，湖南省咨议局议决地方事务权涉及的工业议案仅“议决改良矿务案”、“议决振兴工业大宗案”两项，且均为督抚交议的议案②杨鹏程：《湖南咨议局文献汇编》，长沙：湖南人民出版社，2009年，第2页。。而湖北省咨议局除督抚交议的两项工业议案外，湖北咨议局提议与人民陈情的工业议案共5项，仅部分裁夺施行2项，而部分裁夺施行的“请淮应并销清查炉数实行规复应盐案”难以真正施行。由此可见，两广地区在涉及地方经济命脉的工业议案方面，由湖广总督实际掌控③在江苏、江西、广西等省份的咨议局同样存在类似的情况。参见Shiping Hua, “Shen Jiaben and the Late Qing Legal Reform (1901-1911)”, Published online: 12 July 2013. Springer Science Business Media Dordrecht 2013.。

（二）湖北咨议局议决地方事务权对于收受人民陈请之议案存在程序失范的现象，导致其法治功能的弱化

在各项议案中，“建设公司以维持膏业案”为由人民陈请而由湖北咨议局行使议决地方事务权的议案。该议案由规复应盐委员会王光翰接受应城县职业商人彭瑗等人呈请的“建设公司维持膏业”的陈请书，而提交常驻议员会审议。湖北咨议局共设有9个专门委员会，分别为法律委员会、预算决算委员会、税法及公债委员会、陈请委员会、资格审查委员会、惩罚委员会、规复应盐委员会和荒政委员会及工业委员会，专门委员会的设置虽具有近现代立法机关的形式结构，但并未行使其应有的功能。专门委员会除具有接受案件的功能，更应具有审查案件的功能，其审查意见提交湖北咨议局议员会或其常驻议员会。在“建设公司以维持膏业案”中，直接由专门委员会委员转交陈请书而未集体对提案进行深入研究与审查的做法至少存在以下弊端：1.对提案是否提交湖北咨议局常驻议员会缺乏必要的审查环节，人民陈请之议案作为个体性议案往往具有私益性的特点，并不能反映不特定多数人群的公益诉求。因此由专门委员会个别委员转交湖北咨议局常驻议员会的方式容易导致“因私废公”。2.个别委员转交提案的方式导致专门委员会形同虚设，难以发挥其专业化的功能，人民陈请之提案必须经专门委员会集体审议，如案情具有一定的代表性，且能推动湖北地方政治、经济、文化及社会的发展，可以提请常驻议员会立案审查，湖北咨议局作为省级议会的雏形，毕竟与司法审判机关的功能存在差异。3.导致湖北咨议局法治功能弱化，由专门委员会个别委员转交提案的方式违反法治程序化审查，必然导致人治因素的不当介入，而不利于法治价值的彰显以及法治观念的倡导。

（三）协商民主在湖北咨议局议决地方事务权中的缺失

湖北咨议局在议决地方事务权中虽仅具有“言”之权而无“行”之权，但其作为省级议会的雏形应充分发挥其“言”之功能、功效。湖北咨议局在议决地方事务权的行使过程中初步体现了代议制民主价值功能，但协商民主严重缺失。“官绅合治”的内在缺陷是协商民主缺失的根本原因，湖广总督批答议案并未与湖北咨议局占多数的士绅议员协商，湖广总督基本独享的“行”之权导致湖北咨议局与湖北地方行政官厅缺乏平等的基础，构成以“行”压“言”、以“权力”决定“权利”的客观事实。虽然《湖北咨议局议事细则》第五节规定了讨论一节，但议长对于整个会议之进程具有决定性作用，而使协商民主归于阙如。“代议制民主中，尽管协商的元素依然存在，但在实践中被弱化为选举民主，这是对民主本质的异化”①王卫：《公共协商：民主的本质要义》，《天津行政学院学报》2018年第1期。。

湖北咨议局作为省级议会的雏形，其实际运行过程与属性明显具有“官绅合治”的特征，普通民众的失语是其议决地方事务权局限的重要原因。然而，湖北咨议局这样一个具有过渡性质的省级议会的雏形，其议决地方事务权行使的历史局限性往往难以避免，其法治功能同样具有必然的限度。在“官绅合治”过程中，湖北咨议局既展现了与专制清廷互动共生的传统士绅积极维护自身利益的保守的一面，又体现了传统士绅在咨议局这一短暂、合法的舞台上与专制清廷的地方代表湖广总督所进行的抗争而具有的积极进取的一面。湖北咨议局议决地方事务权通过的一系列议案基本体现了作为省级议会雏形所应具备的功能期待。湖北咨议局议决地方事务权涉及的学务、农政、工业及其他议案往往与基层民众具有广泛的联系，部分介入了基层民众的社会生活，促进了湖北地方经济制度的变革，从而孕育出具有近代化特征的宪制文化。