吉安市国储林基地建设投融资模式和风险防范

陈 刚 李智敏 陈京云

(1.峡江县林业局，江西 吉安 331409;2.新干县林业局，江西 吉安 331300)

当前，全国各地都在大规模推进国家储备林基地建设项目，为确保国家储备林建设顺利开展，创新投融资模式是关键[1]。采取何种融资模式将决定项目以何种方式抵押担保和风险防控[2]。

吉安市作为江西省第一个利用国开行贷款建设国家储备林基地的试点设区市，国家林草局和国开行要求我市在利用国家政策性银行资金建设国家储备林基地方面先行先试，为其它地方提供借鉴经验。为此，吉安市委、市政府高度重视，组织林业、发改、财政等相关部门与国开行做了大量调查研究工作，并组织有关部门多方论证，国开行最终确定对吉安市采用“足额林权抵押担保+市级风险准备金+项目林权排他性承诺+林权保险”的林权抵押贷款融资模式，成为全国首创。

2017 年起全市全面启动国储林基地建设,项目总投资近84亿元，拟申请国开行贷款67亿元。项目贷款年限为25年，贷款利率按基准利率下浮10%。项目从2017年到2024年分8年建设，以全市33个国有林场为项目实施主体，项目规划建设国家储备林基地240万亩，其中：新造杉木人工林80万亩、高产脂湿地松40万亩、杉木及珍贵用材树种(楠木、香樟等)混交林15万亩、珍贵用材树种(楠木、香樟等)10万亩，现有杉木林间伐后套种珍贵用材树种(楠木等)10万亩，杉木林改培杉木大径材料10万亩，中幼林抚育75万亩。项目完成后，预计全市森林覆盖率将提高1个百分点，到2024年森林覆盖率达到69.6%以上。

1 创新项目融资模式

1.1 开展林权抵押担保

利用国开行贷款建设国家储备林基地实行“统贷统(自)还、谁用谁还、抵押担保、契约管理、检查验收”的建设投资模式[3]，由吉安市人民政府指定吉安市绿庐陵农林投资有限公司作为借款主体(即融资平台，简称“借款人”)向国开行统一借款还款。融资平台接受吉安市林业局、国开行江西分行的指导和监督，由用款人(33个国有林场)提供足额林权抵押给国开行，选择价值高、面积大的林木资产用于林权抵押，抵押林权每年需经国开行认可的第三方评估机构进行价值评估，省林业厅、市林业局出具江西省及吉安市林权交易量、交易价情况，说明林权资产变现能力。

1.2 筹备市级风险准备金

项目按照国开行有关要求设立风险准备金，由市政府统筹地方可支配财力负责筹集，市政府确保风险准备金账户资金足额到位。建设期内，风险准备金额度不低于贷款余额的6%;还款期内，风险准备金额度不低于当期应偿还本息金额。风险准备金存在缺口时，由市政府统筹协调有关部门及借款人、用款人按照国开行要求及时予以补足[4]。

1.3 加强林权控制

由政府协调国土和林业部门出台过渡期林权抵押登记操作办法，由不动产登记部门委托林业部门负责具体事务，不动产登记部门予以确认登记。项目借款人、用款人承诺本项目贷款形成的林权资产未经国开行书面同意不得对外处置或抵押。

1.4 完善森林保险

在贷款合同签订后90个营业日内，抵押人应按抵押权人确定的险种、保险金额、保险期限到抵押权人认可的保险公司办妥抵押物的保险投保或续保手续，保险范围包括但不限于各种自然灾害，所有林权抵押资产全部投保林业政策性综合保险，同时根据需要投保商业保险，并将国开行设定为保险第一受益人。

2 强化资金使用监督

2.1 明确借款用款主体

由吉安市绿庐陵林业投资有限公司作为借款人统一向国开行借款，负责管理贷款资金，并向国开行还本付息。国有林场作为用款人使用贷款资金，负责国家储备林基地建设并向借款人还本付息。

2.2 规范资金支付方式

采用预付制和报账制相结合的资金支付方式，并制订项目资金管理办法。报账制指先由用款人出资完成年度贷款项目造林，经检查验收合格后再报帐支付资金。预付制指国开行根据造林进度进行受托支付，从用款人账户支付至供应商账户。原则上，统一采购的苗木、化肥以及林场基础设施建设等可采用预付制，劳务用工支出等采用报账制。

2.3 建立扶贫受益机制

国开行注重在项目区扶贫工作，一般采取营业增收扶贫和生态补贴扶贫等方式，通过为项目所在地建档立卡贫困人员提供就业和给予一定的生态补贴，支持当地10%～15%的建档立卡贫困户脱贫。

2.4 健全项目验收机制

为切实提高项目建设质量，建立省、市、县国有林场四级造林检查验收机制，造林成果检查验收和扶贫成效检查验收工作同时进行[5]。造林按照林场自查、县级全查、市级核查、省级抽查依次进行，检查验收成果作为国开行信贷管理重点关注事项,并在项目管理办法中予以具体明确。扶贫成效由县扶贫办对本项目各县扶贫成效进行验收，出具书面文件，确认项目扶贫成效验收结果。各县将验收结果上报借款人，借款人汇总并形成年度扶贫成果报告后上报国开行和吉安市林业局备案。

3 健全风险防范机制

3.1 加强政策支持

一是项目还款政策，国家储备林基地建设项目采取国开行认可的市政府全力支持的还款模式。二是森林保险政策，项目抵押的林木资产必须全部投保森林综合保险，对于发生不可抗拒自然灾害造成损失的，可采取减免债务本息和给予资金补贴等多种措施，帮助支持用款人灾后重建、恢复生产，减少不可抗拒风险给还贷带来的压力。三是项目补助政策，参照我省世行贷款造林、日元贷款造林及其它贷款造林项目一贯做法，凡列入国开行贷款吉安国家储备林基地建设项目范围的，可优先享受国家林业重点工程、森林抚育补贴、造林补贴及省级低产低效林改造专项资金等项目补助资金。四是贷款贴息政策，根据中央财政林业贷款贴息政策支持领域，项目中杉木纯林中套种珍贵楠木和集约人工林栽培、现有林改造培育等营造林模式都符合中央财政贷款贴息政策支持，中央财政可给予中央林业贷款年贴息率3%，能够大大减轻用款人偿还贷款利息压力。五是林木采伐政策，国家储备林基地木材采伐纳入地方采伐限额管理，足额满足采伐指标，涉及抚育间伐、现有林改培的，优先安排采伐指标，及时发放采伐许可证，优先用于项目还贷[6]。

3.2 实施林权流转

按照相关规定，对用于抵押的林权进行规范流转。一是落实林权抵押，采用林木所有权作为贷款抵押物向国开行提供林权抵押，用款人将林权抵书押给借款人，报国开行备案，未经国开行同意不得解除抵押。二是进行林权过户，项目建设期内吉安市绿庐陵农林投资有限公司将根据市政府会议纪要，逐步把实施项目的国有林场部分林权进行过户，从而壮大公司实力。

3.3 完成风险金的筹集

吉安市拟设立占贷款额6%的风险补偿金机制、风险补偿金由市财政资金、借款人、用款人三家共同筹集，其中:市、县两级财政出资占贷款额1%，用款单位出资占贷款额5%。

3.4 明确贷款偿还程序

用33个项目实施国有林场的木材收益还贷。用款人需于还款日前15日将还款资金统一归集至吉安市绿庐陵农林投资有限公司在国开行指定银行开立的还款账户，由吉安市绿庐陵农林投资有限公司审核后统一偿还贷款。如项目用款人未筹足还款资金，由吉安市绿庐陵农林投资有限公司报市政府协调督促各县(市、区)批准安排还款资金。

4 结语

吉安市作为革命老区，林业建设的最大问题就是资金投入少。国家开发银行的国家储备林贷款项目对于推进国家生态文明试验区建设、维护国家木材安全、全面提升森林质量、助力老区脱贫攻坚具有重要战略意义。吉安市国储林基地建设投融资模式是该市发挥财政金融政策合力、创新投融资机制的重大突破，为金融支持全市林业现代化建设开辟了一条新路，此举也必将为吉安市建设现代林业强市，实现打造美丽中国“江西样板”走前列注入强大动力[7]。