浅论政府主导的融资担保机构在中小企业融资中的地位、作用和风险控制

■赵新哲

（天津市财政局财政投资业务中心）

改革开放以来，我国民营经济从最早的个体工商户，逐步发展为中小企业，发展极为迅速，已经成为我国国民经济发展的重要力量。据统计，我国中小企业至2019年底已经达到三千多万户，占全国企业总数的99%，提供了85%以上的城镇就业岗位，创造了75%以上的技术创新成果，贡献了60%以上的GDP和50%以上的税收[1]。可见，我国中小企业无论是在促进技术创新还是在促进和扩大社会就业，亦或是在推动整个社会经济增长等各方面，都起到重要的作用。但是，中小企业融资困难，究其根本原因，我个人认为是以下几点：

一是，政府对中小企业支持具有局限性。这种情况主要源于以下两个原因：第一，我国民营中小企业大多是从个体工商户发展而来，规模小，生产技术过于保守，产品大多局限于食品加工、日常生活必须品加工等劳动密集型领域，单个小企业的成长与否，存续与否，不会引起政府的关注；二是，长期的大公有化制度，使得政府的目光全部集中于当地的大型国有企业，因为这些企业的生死存亡往往与地方政府官员的政绩直接挂钩，大的国有企业的破产或倒闭会直接影响到地方的政治安定和官员的问责和升迁。因而直接造成了政府对中小企业的融资在法律和政策层面的缺失。与企业融资方面的法律条文主要存在于《公司法》、《合同法》、《金融法》、《担保法》等相关经济法律体系中，这些法律条文都是从国家管理经济的宏观角度出发，大多规定都是原则性的，并且主要关注公有制大型国有企业的融资活动，并没有专门对中小企业融资做出相应的法律规定，因而使得中小企业的融资活动缺乏相应的法律依据。另一方面，我国的资本市场也是刚刚起步，自身并不完善，对于企业直接融资条件过于严格，无论是在制度上还是在政策上，绝大部分中小企业都被资本市场所摈弃。

二是，中小企业自身存在的顽疾。前文已论述，我国的民营中小企业大多从个体工商户发展而来，家族式企业居多，这样就造成了企业的资本严重不足，资本负债率极高；管理上并不是遵循现代企业的管理制度，财务制度极不健全，人为因素较多，产权不明晰，管理层与企业职工靠人情维系，矛盾突出，内耗较重，进而造成内部管理混乱，所有者个人生活与企业行为混为一谈，在经营中就会出现债台高磊的情况；况且中小企业大多技术水平低下，生产效率较低，在盈利能力方面偏弱，商誉较低；这些都是中小企业先天不足造成融资困难。

三是，我国金融制度和传统金融企业经营方式的滞后。我国的金融企业，大多为国家控股的商业银行，比如：工商银行、建设银行、中国银行及各类地方商业银行等等，它们所遵循的金融制度均为我国央行--人民银行所制定的运营和防控风险的模式。这个模式最重要的一点就是防控金融风险，确保我国金融体系的安全，并且这是我国国家安全的重要组成部分。在这样的模式下，我国商业银行出于对资产质量和风险收益的考虑，对中小企业的间接融资必然“两极分化”：一方面，完全按照现代管理制度建立的规范型中小企业，产品占有一定市场，经济效益良好，财务制度健全，优质资产雄厚的中小企业一定会得到商业银行的青睐，容易获得间接融资，甚至更进一步，会从资本市场上获得直接融资。但这一部分中小企业还不是我国中小企业发展的主流，可以说是“凤毛麟角”。另一方面，就是前述自身不健全的中小企业，它们没有或少有可用于抵押的优质资产，资产抵押折扣率又极高，各项财务指标大多不能满足银行的基本贷款条件，这类中小企业在目前我国中小企业群体中占绝大部分。由于受我国金融制度和金融企业管理规则中所限制，往往受到各商业银行的冷落，它们的间接融资就会困难重重。

四是，信用担保体系不完善。随着我国《担保法》的成熟，逐渐形成了我国的信用担保体系，但是这多是商业担保机构，从其自身利益和防控风险考虑，与商业银行的营运模式基本相同，同样对大多数中小企业的融资活动没有多少帮助。

好在以上状况，引起了政府足够的重视，特别是在政府认识到中小企业对社会经济发展的“累积效应”之后。2018年1月1日起实施的《中华人民共和国中小企业促进法》旨在改变中小企业的经营环境，保障中小企业公平参与市场竞争，维护中小企业合法权益。其中，针对中小企业融资进行了专项规定，具体有10余条法律规定。《促进法》第二十一条：“县级以上人民政府应当建立中小企业政策性信用担保体系，鼓励各类担保机构为中小企业融资提供信用担保”[2]，这已为本文中心论点提供了法律方面的依据，即在当前金融制度和资本市场不做大调整的背景下，建立政府主导的信用担保机构，为中小企业融资提供实质和有效的帮助，具有着不可替代的作用。政府通过建立一定数额的担保基金，成立相应的信用担保机构，为中小企业融资提供担保，主要有如下特点和作用：

政府主导下的担保机构，直接为相应的中小企业，特别是民营中小企业融资提供担保，首先代表了政府对中小企业的重新定位，代表国家政策层面的扶持和倾斜，这会对中小企业融资市场产生“鲶鱼效应”，有助于激发中小企业融资市场的活力。

政府主导成立的信用担保机构，就是由政府直接出资或代表政府出资的相关部门，如：财政部门、经济委员会、相关行业主管部门等出资建立的担保机构或注资取得控制权的担保机构，又称为“政策性担保机构”，其一定是“非盈利性的担保机构”，关注的是“行为所产生的社会效益”，它对市场资金起到一定的引导作用，其目的是通过解决中小企业融资的困难，带领中小企业快速发展，产生更大的社会效益，如：培植税源、扩大就业、促进产业结构的进一步调整，最终完善社会主义市场经济的构成要素，充分激活市场动能，从而进一步调整社会经济环境。

政府出资或注资而成立的担保机构，出资多少不是重点，重点是政府以自己强大的“社会公信力”、“有效的宏观经济调控手段”，通过成立和运作信用担保机构这一形式，影响和改变着市场经济不能解决的“盲点问题”，参与市场经济的调控，引导市场行为为国家宏观经济调整和宏观经济管理目标的实现服务。这也为政府宏观经济管理提供了新的思路和方法。

政府主导的担保机构，其运营过程中，直接参与金融市场和资本市场的经济活动，会积极主动地促使传统金融机构改变一些陈旧的经营思想，突破一些传统经营模式下的制度限制，重新审视、规划和完善针对中小企业融资的制度和措施，扩大对中小企业的主动融资行为，使得市场资金真正取得经济效益和社会效益的双盈。

政府主导的担保机构，一定是对那些符合国家产业政策、有创新技术能力或高新技术产业、关系国计民生的、具备现代管理基础的中小企业优先进行资金扶持。这在一定程度上会引领中小企业发展的方向，促使中小企业自身的改造，不断提高中小企业的整体素质，从而对国民经济结构整体调整起到积极的作用，长期积累，就会使我国国民经济体系的安全性进一步加强。

政府主导成立融资担保机构，解决中小企业融资困难的瓶颈问题，实际上是近几年，随着《中华人民共和国中小企业促进法》正式实施，各地方政府根据本地财政情况和中小企业发展状况，逐步发展起来，很有“摸着石头过河”的实验性质。犹如政府对其他公共事业的投资一样，存在着与政府基本职能相互矛盾的地方。因为这种方式改变不了政府垄断，缺乏市场竞争，市场经济手段失灵的缺欠。但是，中小企业融资行业本身就是市场行为，充满了风险和不确定性。政府不管以何种方式（成立公司、成立事业单位、控制其他商业担保公司等）进入市场领域，则市场经济本身固有的特性同样会给融资担保机构带来各种风险。总结起来，我个人认为有两项主要风险：行业系统风险和机构管理者风险。行业系统风险，是整个信用担保行业普遍具有的风险，是行业固有的经营风险，政府主导的融资担保机构也毫无例外要面对这样的风险。解决的关键，是对融资企业真实情况的了解程度。除了担保机构从业人员职业素质和尽职调查以外，我认为政府有必要集合工商、税务、市场管理、相关法律机构、财务管理机构、公允审计机构等社会经济管理机构，共同建立“中小企业信用评级”平台，在这个平台上，建立中小企业的大数据，详尽提供需融资中小企业所属行业情况、企业组织形式、企业规模、企业资产登记情况、企业连续经营有效年份经第三方公允审计的真实财务情况、企业真实的所有人或实际控制人情况、企业主要管理人员基本情况、供、产、销基本状况、企业商誉量化级别等等，并据此对企业进行公允评级。有了这个大数据的支持，会避免大部分系统风险，当然，绝对避免也是不可能的，但政府主导成立的融资担保机构其宗旨和使命，也决定了它必须承担高于商业担保公司的风险，因为它所涉足的领域，决大部分是市场经济行为的禁区。

总之，政府主导成立的融资担保机构，与纯商业担保机构有着很大的不同，它调节的是商业担保机构不能或不愿涉及的领域，在现阶段解决中小企业融资困难的问题上，有着极其重要和不可替代的作用，也是在当前经济发展阶段，政府主导成立的融资担保机构的历史使命。