煤炭矿区地质勘查成果总结报告编制有关问题探讨

马艳平，党延霞，杨 强

(1.自然资源部矿产资源储量评审中心，北京 100035；2.新疆维吾尔自治区矿产资源储量评审中心，乌鲁木齐 830011)

为加强煤炭矿区总体规划工作，合理规划、开发煤炭资源，促进煤炭资源有序勘查和煤炭工业高质量发展，近年来新疆、内蒙古、山西、陕西、甘肃、青海等煤炭资源丰富的省区，对有关煤炭矿区以往地质勘查资料进行了汇编，为煤炭矿区总体规划编制提供了必要的依据。总体上来看，因无相应的技术标准对编制工作予以规范，这类报告尚存在一些不同程度的问题。2017年，原国土资源部在组织实施的“国家矿产资源储量技术标准体系建设”项目中设置了《煤炭矿区地质勘查成果汇编总结报告编写规范》制定研究课题，自然资源部矿产资源储量评审中心联同新疆维吾尔自治区矿产资源储量评审中心承担了研究工作。该项研究结合相关管理制度、技术标准要求，分析了以往提交的汇编总结报告(以下简称总结报告)及审查意见、煤炭矿区总体规划及规划评估意见等资料，对总结报告编制过程中的经验及存在的主要问题进行了总结；通过调研煤炭资源勘查单位、报告评审机构、矿区总体规划编制单位(煤炭设计院)、矿区总体规划审查机构、规划及自然资源主管部门，咨询业界专家，探讨研究总结报告编制的有关问题，提出了总结报告编写规范主要内容的建议。

1 总结报告编制的背景

煤炭矿区总体规划是国家规范煤炭资源勘查开发秩序，保护和合理开发利用煤炭资源的重要管理手段。2004年，《国家发展改革委关于规范煤炭矿区总体规划审批管理工作的通知》(发改能源﹝2004﹞891号)提出煤炭资源勘查开发必须先编制矿区总体规划，经批准的矿区总体规划，是矿区内煤炭勘查开发和生产经营活动的基本依据。2005年，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》(国发〔2005〕18号)[1]提出统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案。

2012年，《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》(中华人民共和国国家发展和改革委员会2012第14号令)[2]中规定了“煤炭矿区总体规划需按照成矿地质条件、矿产资源自然赋存状况，科学、合理设置矿区边界、划分井田，合理布局煤炭矿产资源的勘查开发。”要达到这一目的，其主要依据来源是矿区基础地质报告。因此作为反映矿区地质条件，矿产资源赋存情况的基础地质报告在煤炭矿区总体规划中起到的作用尤为重要。范围较小的总体规划，可依据已有的普查、详查及以上程度的地质报告，但就近年来的情况看，总体规划的范围往往涉及多个矿业权，单个矿业权的地质报告已无法满足总体规划的需求，总结报告已成为总体规划主要依据的基础报告。

2 总结报告编制存在的问题

当前，总结报告编制依据的文件和技术标准主要有：《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》(中华人民共和国国家发展和改革委员会2012第14号令)、《煤炭地质勘查报告编写规范》(MT/T 1044—2007)、《固体矿产勘查/矿山闭坑地质报告编写规范》(DZ/T 0033—2002)、国家安全生产监督管理总局和国家及省级发改委对于矿区规划的有关指导性文件。由于尚无专门的总结报告编写规范，也没有具体的编制内容要求，以致总结报告的编制质量参差不齐，未能有效发挥其基础依据的作用，影响了总体规划的科学性和实用性。

2.1 编制重点不突出

多数总结报告依据《煤炭地质勘查报告编写规范》(MT/T 1044—2007)编制，编制方法以“汇编”为主，内容往往成了数个地质勘查报告的罗列、堆砌[3]。对需要反映的重点问题反映片面，对各个矿业权内具体的勘查工作又描述得过于详尽，对矿区总体地质情况、资源情况无法形成系统总结。煤炭矿区总体规划编制部门使用此类“汇编”型的总结报告时，难以直接提取有用的信息。

2.2 基础资料收集工作不扎实

由于各勘查区勘查单位不同、勘查时代不同，存在基础地质资料管理不规范、保存不完整的现象，导致成果资料收集困难，收集不全面。此种情况下编制的总结报告，依据不充实，不能全面客观反映矿区以往勘查情况。

2.3 综合研究工作不到位

当勘查程度参差不齐，成果资料新老交互，甚至在不同时期依据的勘查技术标准不一致时，对收集到的资料进行系统整理、归纳总结、综合研究工作尤为重要。但囿于工作时间、工作能力等的限制，特别是对于综合研究没有明确要求的情况下，总结报告编制往往研究不充分，重点不突出，结论不明确，附图、附表、附件设置不合理。

2.4 编制成果质量无标准

突出表现在三个方面：一是针对编制总体规划要求的“详查及以上区域面积占矿区含煤面积的60%左右”，在认识上不统一，总结报告所得出的结论依据不充分；二是对利用的以往资料中存在的质量问题不重视，编制总结报告时直接使用，对问题不反映，使总结报告的成果质量无法保证；三是编写提纲和内容各行其是，附图、附表、附件格式不统一。

3 总结报告编制要求

针对总结报告存在的问题，应该从以下几个方面加强编制要求。

3.1 编制的主要任务

总结报告编制的主要任务是全面调查煤炭矿区矿业权设置、重要建(构)筑物、自然保护地及“三条控制线”等，收集、整理、分析、核实、汇编矿区地质勘查及开发资料和成果，总结矿区地质特征，评价影响矿区边界确定及井田划分的地质因素，估算、统计、汇总资源储量，评价矿区总体勘查控制和研究程度，为煤炭矿区总体规划提供地质依据，为矿产资源规划等提供地质资料。

3.2 编制的基本原则

3.2.1 矿区范围应明确

矿区范围一般为统一规划和开发的煤田或煤田的一部分，应根据地形地貌、地质构造和煤层赋存状况、交通等条件[4，5]，结合管理规定，或依据煤矿建设项目主管部门及其委托的设计单位意见确定。我国现行的煤炭资源管理模式为煤炭的勘查、开发由国家统一规划，煤炭矿区的划定是国家统一规划的重要内容。矿区范围一般由煤矿建设项目主管部门或其委托的设计单位初步确定。总结报告应依据初步确定的矿区范围编制，但当初步确定的矿区范围不合理时，应提出明确合理的矿区范围建议[6]。

3.2.2 勘查程度应满足使用要求

《煤炭工业矿区总体规划规范》(GB 50456—2008)[7]明确规定：“矿区总体规划应在经评审备案的矿区资源普查和必要的详查地质报告基础上进行。”但在执行过程中，对于“必要的详查”理解往往存在偏差，以至于部分煤炭矿区在总体规划时的勘查程度偏低。在此基础上确定的矿区范围，经后期勘查验证，矿区边界或井田边界确定的不尽合理，需要重新确定矿区范围，对煤炭资源开发带来不利影响。2012年，《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》(国家发改委2012年14号令)第八条[2]规定“编制煤炭矿区总体规划应在普查和必要的详查地质报告基础上进行，详查及以上区域面积占矿区含煤面积的60%左右”，以满足煤炭矿区总体规划编制的需要。因此，为煤炭矿区总体规划提供地质依据的总结报告，在勘查程度要求上应符合GB 50465和14号令的规定。

3.2.3 编制应体现总体性和突出要点

总结报告不应是地质资料的汇总罗列，应依据煤炭矿区内不同勘查阶段、不同区域内的勘查报告及开发资料，系统分析总结总体规划编制所需要的地质内容，其重点在于分析、总结和概括，应突出反映影响矿区边界及井田划分的主要内容。

3.2.4 地质资料应客观和完整

总结报告作为技术性基础资料，应客观、真实、准确反映矿区内矿业权设置、地质勘查、矿山开采的各项地质资料和成果。作为总结报告编制基础的各项地质资料，应尽可能保证其客观性和完整性。

3.2.5 编制应符合国家标准、行业标准规定

总结报告的编制，应符合国家和行业现行矿产资源储量技术标准和其他相关技术标准。对不符合现行技术标准的资料应重新评价。

3.3 编制的重点内容

依据编制任务和基本原则，总结报告编制应把握好以下重点内容：

1)应在综合研究地质勘查成果报告及其他地质勘查资料的基础上，统一矿区地层、构造单元划分及煤层(组)、标志层编号。应重点叙述含煤地层特征、影响井田划分的构造特征。

2)原则上以矿区为单元整体评价矿区各可采煤层的可采性、稳定性、煤层对比可靠程度，整体评价构造复杂程度、水文地质、工程地质、环境地质及其他开采技术条件。当地质条件不同不宜整体评价时，则分区评价。

3)评价矿区整体勘查程度。矿区整体勘查程度评价，对于总结报告能否作为编制煤炭矿区总体规划的地质依据具有重要意义。矿区范围内可能存在若干勘查程度不一的探矿权，也可能存在采矿权或空白区，故必须对整体勘查程度做出评价。当勘查程度不能满足编制总体规划要求时，应提出适时补充勘查的建议。

4)从地质角度评价影响矿区边界、井田划分的因素及其查明程度，提出合理的矿区边界及矿区范围建议。由于我国煤炭资源勘查、开发由国家统一规划，煤矿建设项目主管部门初步确定的矿区范围不一定具备地质和开采技术条件的合理性。总结报告编制时应依据初步确定的矿区范围，通过综合分析研究，评价初步确定的矿区边界的合理性，提出最终合理的矿区范围建议。

5)明确矿区位置和内、外部交通条件，以及矿区及周边地形地貌、现状地理要素等；反映矿区内矿业权设置、重要建(构)筑物、自然保护地及“三条控制线”等。以上内容是影响矿区总体规划的重要因素。

6)客观反映综合整理、综合研究形成的成果，重点与难点问题的解决方案，取得的地质新成果、新认识及存在的主要问题；说明主要附图、附表的编制方法及编制原则。以上内容可作为总结报告编制质量和各项重要结论可靠程度的评价参考。

7)分煤层、煤类、资源储量类别统计和汇总矿区范围内煤炭资源储量。统计各勘查阶段面积占矿区含煤面积的比例，以及各类别资源储量占矿区总资源储量的比例，以作为勘查程度整体评价的依据。

8)对于煤炭矿区开发的经济意义可不做评价。煤炭矿区内往往存在不同的矿业权、不同的构造单元或地层单元，开采技术条件也存在不同的类型，故不具备整体做经济意义评价的条件，且经济评价对于矿区总体规划来说无切实的意义。

4 妨碍总结报告编制效果和影响总体规划科学合理的深层次问题

对于科学编制煤炭矿区总体规划，合理开发利用煤炭资源来说，总结报告的编制质量仅是表面的和直接的影响因素，在矿业权设置、总体规划、地质勘查工作管理等方面还存在更深层次的问题。同样，这些问题也是影响总结报告质量的重要间接因素。

4.1 矿业权设置不合理问题

矿业权设置属于自然资源系统，多年来遵循统一区块、申请在先、排他性等原则[8，9]，较多地体现了公平性和合法性，不足之处是在地质规律、开发合理性等方面考虑较少。由此，可能出现同一矿区被不合理地分割成多个范围大小不等的矿业权，部分严重不符合地质规律，影响开发建设的矿业权将不得不分割或整合；或在矿业权之间留有小范围空白带，形成勘查空白区，既不能继续勘查，又影响统一开发。

4.2 矿业权范围与井(矿)田规划范围的不协调问题

总体规划属于发改委系统，遵循的基本原则是合理开发并有效利用资源。在划分井(矿)田时，对于探矿权，只作为参考，在综合考虑多种因素的基础上，将绝大部分达到详查以上勘探程度的区域划分为井(矿)田，将较大范围的勘查空白区划作勘查区；但对于已设采矿权或划定矿区范围的，不再改变其范围。由此，当矿业权设置和总体规划的井(矿)田不一致时，在项目核准评估确定井(矿)田范围时只能将二者综合起来考虑，可能最终只能带着问题做可研，不能完全达到合理开发和有效利用资源的目标。

4.3 勘查程度和勘查工作质量问题

勘查程度和勘查工作质量是影响总结报告编制和总体规划的重要因素。但探矿权设置有先后，勘查工作开展有早晚，且各探矿权人往往从市场走向、企业发展需要，以及按照探矿权管理的要求开展勘查工作，导致矿区勘查程度不一致是普遍现象，为总体规范编制造成不便。同样，在勘查资质取消、地质勘查工作市场化、地勘行业诚信体系不完备的条件下，存在勘查队伍技术水平不高，勘查工作和地质报告质量差，甚至造假等现象[10]，若矿区存在这样的地质勘查成果，总结报告和总体规划编制质量低将会是必然结果。

5 建 议

1)对于总结报告编制中的问题，建议制定并发布《煤炭矿区地质勘查成果总结报告编写规范》，以明确的技术标准规范总结报告编制工作。

2)对于矿业权范围不合理的矿区，总结报告编制时，应从有利于合理开发和有效利用资源的角度，提出合理的井(矿)田划分建议；规划部门应在合理建议的基础上，与矿业权管理部门进行有效沟通和协调，进一步明确开发原则，优化矿业权设置方案，使矿区井(矿) 田划分尽可能符合地质构造、煤层赋存条件、煤质分布情况、开采技术条件等地质规律[6，11-13]。

3)对于需要编制或修编总结报告的老矿区，若勘查程度不能满足总体规划编制要求，甚至仍存在勘查空白区，建议先整体进行普查，重点区域进行详查，然后再编制总结报告，进行矿区总体规划。

4)对于勘查工作质量问题，在管理简政放权、勘查资质取消、评审备案范围缩小的改革形势下，为保证勘查工作质量，建议参照矿业发达国家的胜任人制度，改变由勘查单位承担主要责任的传统做法，强化个人责任，将从业人员纳入统一的行业管理，加强对职业能力、诚信和道德的监督，并建立责任追究机制[14-16]。

6 结 语

合格的总结报告对于煤炭矿区总体规划、矿产资源规划、煤炭资源勘查开发与保护具有重要的技术支撑作用。总结报告编制应针对目的任务，明确编制原则，制定工作计划，关注重要内容，克服不利因素，保证编制质量；对于不能在编制工作中解决的深层次问题，应作出说明，并提出意见和建议。若在矿产资源开发和管理改革中，能够解决矿业权设置不合理、与总体规划的不协调问题，以及勘查程度和勘查工作质量问题，对于切实促进煤炭工业高质量发展，将具有重要意义。