新中国成立70年来地方立法的规范变迁

万方亮

（河南警察学院 法律系，郑州 450046）

地方立法是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，其对于完善国家治理体系、提升地方治理能力以及规范基层社会生活起着重要的制度调节作用。全面推进依法治国背景下，地方立法的制度供给角色愈加明显。然而，地方立法在中国法制发展史上，经历了一个否定之否定的逻辑演绎过程。从新中国成立之初的央地分散立法模式到全国人大统一行使国家立法权，再到改革开放之初的稳步下放立法权，直至2018年宪法修正案赋予所有设区的市以地方立法权，地方立法的权力调整和制度安排一直处在国家治理的实践考量之中。需要思考的是，中国地方立法是如何在不同历史场域中规范性地展开的？其发展历程受制于何种因素，又遵循着何种逻辑？各地方如何围绕国家治理和社会发展的基本逻辑进行制度实践？学术界又是如何围绕地方立法的发展历程进行理论探究的？基于此，文章以回溯性和分析性视角展开对中国地方立法的历史梳理。

一、政权初建时期地方立法的权力形态

新中国成立以后的政治环境和秩序需要，决定了地方立法在政权建设中扮演着不可或缺的制度角色。但是，这种主体层次极为丰富的立法体制并不能持续满足新中国建立初期的统治需要。随着国家计划的全面展开以及对苏联立法实践的经验借鉴，五四宪法将地方立法权统归于中央，全国人大成为行使国家立法权的唯一机关。“文革”期间，地方立法所依循的制度空间受到挤压，立法实践和立法理论陷入停滞。总体而言，基于巩固革命成果、统一国家秩序以及践行中央集权的综合考量，新中国成立初期的立法权力配置和立法体制塑造倾向于将静态的国家和法律理论作为实践指引。然而，忽视治理有效性的制度实践虽然符合集权逻辑并被统筹于国家计划之内，但并不能真正实现社会主义建设和发展的本质要求。

（一）法律变革与历史继承交绕下的立法权配置

对旧法统进行法律变革构成新中国法制建设的历史基点。为显示无产阶级法律变革的全面性和彻底性，1949年2月，中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区司法原则的指示》，摒弃国民党一切法律，将党的政策及已经颁布的纲领、法律、条例、决议作为司法裁判的依据。构成新中国国体和政体基础的《共同纲领》，对这种政治决断进行了宪法性确认。有学者阐述了其内在根据，认为形成于半殖民地半封建社会的旧法统和旧法制，不仅沾染着浓厚的封建残留，而且强搬了西方的具体规定，因而难以调整新时期的社会关系［1］。在打碎旧的国家机器之后，新生政权需要创建新的法律法令和规章制度来调整新的社会秩序。但是，人们并不能随心所欲地创造历史，而只能在既定的、从过去承继下来的条件下去创造历史［2］。就新中国地方立法而言，其遵循着同样的历史逻辑。

新中国成立初期，中央人民政府政务院通过《大行政区人民政府委员会组织通则》。通则规定，大行政区人民政府有权根据共同纲领、法律法令、施政方针以及政务院的决议和命令，拟定与地方政务有关的暂行法令条例，并报政务院批准或备案。大行政区人民政府既是地方最高政权机关，又是中央领导地方工作的代表机关，其在根本上沿袭了革命战争年代的国家管理格局。据统计，各大行政区在新中国建立后前五年承担着大部分的法规制定工作［3］。随后，中央人民政府政务院又通过了《省、市、县人民政府组织通则》。通则规定，省、市、县人民政府有权拟定与各地方政务有关的暂行法令条例或单行法规，并报上级人民政府批准或备案。值得注意的是，此时的各级人民政府委员会并非单纯的政府机关，而是兼有人大和政府合一性质的政权机关。特定的制度环境和区划设置决定了包括大行政区在内的各级地方均有相应的立法权，以至于形成了中国地方立法权配置最为丰富的历史时期。在中央层面，中国人民政治协商会议和中央人民政府委员会可以行使国家立法权。因为依据《共同纲领》第12、13条的规定，全国人大召开以前，由中国人民政治协商会议执行全国人大职权，因而其拥有立法权限。同时，在全国政治协商会议闭会期间，中央人民政府委员会暂行国家最高权力，统辖最高立法权。在地方层面，大行政区、省、市、县均可以拟定与各地方有关的暂行法令条例或单行法规。

从更为根本的层面来讲，新中国建立初期的分散立法模式是由新民主主义社会的性质所决定的。新民主主义社会的主要历史任务是在弥补分裂政治现状的基础上谋求国家统一的政治局面，而非在立法领域进行权力资源的重新整合与分配，这就在一定程度上保持了原有的权力配置状况。可以说，新中国成立初期立法体制的形成蕴含着复杂的统治考量，一方面，这是源于谋求国家统一和凝聚斗争力量的急迫需要，另一方面也是因为缺乏对全国性政权的执政经验及特有的立法现状下做出的理性选择。各地方之间差异显著，统一的法律规范所形成的刚性约束难以充分调动地方建设与发展热情，因此，对地方自主权某种程度上的确认有益于实现新生政权的稳定性与国家统治的有效性。这种自主权在立法领域就表现为县以上各级人民政府均享有某种程度上的立法职权。倘若将立法权力全部集中于中央，国家和社会秩序调整将失去固有的规则遵循。然而，这种中央和地方相结合的分散立法模式只是立法权集中化前的过渡阶段。

（二）中央集权立法体制未能限制立法的扩容倾向

立法权由中央统一行使在一定程度上是维护法制统一的需要。新生政权所面临的制度环境决定了政权初建时期并不适合对地方立法权做疾风骤雨式的革命性配置，其需要在政权得到有效巩固以后再对权力资源进行有效整合，进而实现央地分散立法模式向中央集权立法模式的平稳过渡。随着国民经济逐步恢复和社会秩序日渐平稳，客观形势要求通过推行计划经济以强化中央集权。为适应这一形势需要，中央人民政府委员会于1952年11月作出《关于改变大行政区人民政府机构与任务的决定》，将各大行政区人民政府和军政委员会统一改为行政委员会。自此以后，大行政区在脱离地方政府区划范畴的基础上，逐步融入中央政府的组织框架之内。1954年4月，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，两个月后，中央人民政府委员会作出《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》。行政层级的制度调整改变着新中国初步形成的立法体制，大区一级行使地方立法权的组织依托不复存在。就中央和地方立法权限而言，1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，而地方各级人民代表大会可以依照法律规定的权限通过和发布决议。地方拟定暂行法令条例和单行法规的权力被收归中央，中央和地方相结合的分散立法模式被重新塑造。既然全国人大是唯一的立法机关，那么政府制定规范性文件的权力就不是立法权，而是制定执行法律的规范性文件的权力［4］。中央和地方立法权限划分实际上是中央和地方的关系问题，而中央和地方关系的变化在一定程度上亦会体现在央地立法权限的配置上。央地关系中的中央集权倾向减少了地方行政层级、取消了地方立法权，使得中央政府的统治力量触及基层社会角落。

在五四宪法起草过程中，毛泽东同志已经注意到，一切权力集中于中央并不利于发挥地方的积极性和主动性。他认为，地方权力过小不利于社会主义建设，因而主张扩大一点地方权力［5］。然而，苏联法制模式仍然深刻影响着新中国成立初期的法制建设。在一定程度上可以说，立法的中央集权是高度集中的计划经济体制的政治需要和法律翻版［6］。五四宪法确定了中央高度集权的立法体制，其对于加强中央统一领导、巩固新生国家政权以及有序推进计划经济建设无疑是重要的，但是，其将全国人大规定为行使国家立法权的唯一机关难以满足国家统治的现实需求。1953年底，中央人民政府委员会通过《关于政治法律工作的报告》，报告指出，大规模有计划的经济建设对政法工作提出了新的要求，即要从依靠社会改革运动转向依靠人民民主法制以巩固人民民主专政，并依照此次报告制定了一个指导性文件——《1954年政法工作的主要任务》，指出要把立法工作放在首位。伴随着社会主义建设和改造事业的不断推进，各领域对法律的制度需求亦随之增长，然而五四宪法所确立的立法体制并不能完全担负起法律制度的供给角色。为保证中央高度集权立法体制的实践运行以及适应经济社会发展的现实需要，全国人大于1955年通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会可以根据实际需要制定部分性质的法律。此后，全国人大又于1959年进一步授权全国人大常委会，在一定条件下可以对现行法律进行适时修改，并作出新的规定。全国人大对全国人大常委的两次授权决议虽然并未从根本上改变五四宪法所确立的立法体制，但已经显示出立法体制上的适度微调，而这种微调实践正是为了应对既有体制无法满足秩序调整需要的现实窘境。

（三）组织制度非常规化运转致使地方立法中断

国家政治发展轨迹的巨大调整改变了新中国法制建设的制度环境。反右斗争扩大化以后，党和国家在指导思想上转向阶级斗争和群众运动，主张以阶级斗争、革命批判和群众运动代替国家法制，诸多法律起草工作停顿下来。然而，出于对旧秩序的反抗和新政权的期盼，群众运动借助法制来推行的动力并不强大①。单一制国家结构形式、党组织内部高度集中的领导体制，以及以社会组织国家化、社会资源公有化为基础建立的计划经济体制和中央集权政治体制，为群众运动和阶级斗争提供了体制和组织基础。相对而言，地方立法的组织基础日渐被销蚀，地方立法所依赖的制度空间受到严重挤压。1975年明确规定，地方各级革命委员会是各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府，从而以法的形式将革命委员会作为一种政权形式确定下来。非规范化权力的实践运作无需制度规范的保障和规制，法律的秩序规范作用难以充分发挥。既然法律无法担负起调整国家和社会秩序的重任，那么为了有效规范失序现状，就有必要运用更加直接和更加实用的力量来维持最基本的秩序状态。“文革”期间地方权力机关的职权内容和工作方向发生了重大变化，国家法制建设亦进入了曲折的发展历程。

二、市场逻辑主导下地方立法的宪制突围

改革开放的历史定位以及国家治理的现实需要，使得立法成为新时期的重要工作，地方亦由此重获立法权。然而，地方立法的不断推进遵循着国家发展的试验路径，且离不开市场经济发展的制度环境。可以说，融贯于其中的基本逻辑是改革与发展，而逻辑展开的具体方式是制度试验，地方立法以此实现着其宪制突围。地方立法的宪制突围源于既有的权力配置已无法适应社会主义市场经济的规则需求，其根本目的在于经由拓展经济社会发展的规则供给渠道以实现市场经济浪潮中国家治理的有效性。

（一）国家重心转移迫切需要立法权扩容

地方立法上的制度变迁在很大程度上源于党的政策路线的历史性转变。1978年12月，邓小平在中共中央工作会议上作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，“现在立法的工作量很大，人力很不够……有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”［7］。这一政治性的方针论述既表达出对法律制度匮乏的忧虑，又指明了新时期中国立法工作的基本方法，地方立法的试验逻辑以此为原点而制度性地展开。以此次中共中央工作会议所传达的基本内容和精神为基础，十一届三中全会进一步明确，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。为切实贯彻新时期法制建设方针，迫切需要改变同生产力发展不相适应的立法体制，进而实现上层建筑在立法领域的重造。为有效加强立法工作，五届全国人大常委会决定成立法制委员会，以作为推进立法工作的专门工作机构；同年，五届全国人大二次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），以国家基本法的形式赋予省、自治区、直辖市人大以地方性法规制定权。为适应《地方组织法》所引发的立法制度变革以及实现与全国人大及常委会立法工作的央地衔接，全国人大常委会以决议形式逐步在县以上各级人大设立常务委员会；与此同时，省级人大常委会亦设立专门法制机构，地方性法规的组织和领导工作有了专门的组织依托和制度保障。

改革开放以后，中央在地方立法工作上的主导思想是放权。彭真在主持地方组织法修改时指出，中央高度集权的立法体制难以顾及各地方的具体差异［8］。因此，适当赋予地方以规则制定权符合中国发展的具体实践。作为地方立法试验田的经济特区承担着改革与发展的特殊使命，为满足其制度探索需求，中央对相关立法领域作了相应调适。1980年8月，五届全国人大会常委会批准《中华人民共和国广东省经济特区条例》。条例规定，本条例有特别规定的，按照其规定执行。该批准决定不仅突破了地方组织法所确立的立法体制，而且在一定程度上拓展了地方组织法的立法扩容思路。紧接着，五届全国人大会常委会授权广东省、福建省人大及其常委会可以根据有关法律、法令、政策规定的原则，制定经济特区各项单行经济法规。据统计，从1979年11月至1982年9月，全国共制定颁布355件地方性法规，其中经济领域占37.2%［9］，有效发挥了地方在经济发展中的制度供给功能。立法权限划分的实质是国家政治关系、经济关系和社会关系的重新定位以及权力格局与利益格局的重新分配［10］。依据地方立法的运行实践，八二宪法在肯定1979年《地方组织法》的基础上，对中央和地方立法权限进行了重新配置。就国家立法而言，全国人大及其常委会行使国家立法权，但不再是唯一立法机关。就地方立法而言，省、直辖市人大及其常委会均获得地方性法规制定权，民族自治地方人大则可以依照各自特点制定自治条例和单行条例。

纵观中国立法体制的历史实践，可以发现，十一届三中全会以后中国立法所呈现的重要特征即奉行强化和鼓励地方立法的立法权分配政策。当实用主义思维冲击到条条框框的禁锢，虽然会造成某种程度的秩序张力甚或冲突，但并不会阻碍改革的前进步伐；当阶级斗争的思想之争让位于经济发展的实践之争，实践成为检验真理的唯一标准，而如何能够更加有效地规范市场经济秩序和社会经济行为就成为执政者需要考量的治理问题。最佳的选择是，经由立法权扩容以满足社会主义市场经济所催生出的规则需求，最终实现市场制度的规范化运作和经济社会的有效性治理。

（二）单一制国家中地方立法权的正当性证成

随着地方立法实践逐步展开而来的是有关地方立法权本质的探讨，而这种理论交锋最早表现在有关立法权配置的文本表达领域。1982年12月，五届全国人大通过《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》，依照该决议，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大常委会可以“拟订”地方性法规草案，并提请省、自治区人大常委会审议制定，这在一定程度上超越了八二宪法关于立法权限的界分。然而，地方性法规草案拟定权存在较大的运行障碍，地方立法效率受到牵制。因此，在1986年《地方组织法》修改时，“拟订”被“制定”所取代，但需报省级人大常委会“批准”后施行。法律文本的变化映射着立法权配置上的利益博弈与综合权衡，并促发学界对立法理论的学术考量和理论探究。有学者认为，受“批准权”制约的“制定权”较之“拟定权”并没有实质性差异，地方立法权仍然集中于省级人大常委会［11］。另有学者主张，批准程序是地方性法规制定过程的有机组成部分，因而构成一种新的立法形式——批准立法［12］。虽然学界的看法不一，但这种文本层面的规范演绎至少折射出立法权配置的权力走向。就改革发展和实践创新的制度背景而言，执政者需要激发地方发展的积极性，而调动地方积极性最实质的措施就是赋予其地方立法权。党的十三大报告指出，凡是适宜于地方办的事情，均应交由地方决定和执行［13］。这一总原则在立法领域亦需贯彻和体现。批准制度的立足点在于扩大而非限制地方立法权，而将省级人大常委会的批准权视为法规制定权的有机组成部分，无疑会使省会市和较大市的法规制定权退化为草案拟订权，这在根本上有悖于全国人大常委会的授权宗旨。

对于“批准”性质的争论，在根本上源于对地方立法权性质的质疑。虽然中央赋予地方以规则制定权，但是这种规则制定权是否属于立法权范畴，学界仍有争论。有学者认为，地方国家机关制定地方性法规的过程并不属于立法权的运行实践，因此，不宜提“地方立法权”［14］。然而，其对地方立法的目标定位，既难以吻合中国地方立法的发展实践，又违背宪法和地方组织法的立法宗旨，不利于地方立法在利益调整和秩序调节上的规范展开。另有学者区分了立法权与立法规权，认为完整的立法权属于全国人大及其常委会，省级人大及其常委会享有的只是立法规权［4］。不难发现，对立法权之“法”的狭义理解使得地方性法规远离了法的范畴，因此，这种理论演绎的结果指向是制定地方性法规的权力不是立法权。此外，有学者虽然承认地方立法的权力性质，但却主张地方立法中的批准程序使得地方只能享有半个立法权［15］。虽然学界对地方立法的性质定位有不同观点，但均承认地方在国家和社会秩序维护中规则供给的制度角色。可以说，地方立法权不断扩容与发展已成为必然趋势。

对地方立法的性质定位直接决定着对中国立法的体制概述。对于如何描述中国立法体制，学界主要存在三种概述模式：一级立法体制［16］、两级多层次立法体制［17］以及一元性立法体制②。诸多学说的根本分歧在于单一制国家的地方是否拥有立法权，而其所引发的更为实质性的追问则是地方性法规是否属于法的范畴。确切地说，中国立法体制是中央统一领导和适当分权的多级并存、多类结合的立法体制。从1979年至1992年，全国已制定3230件地方性法规［18］，在一定程度上满足了地方在经济社会发展中的规则依循。地方立法实践逐步完善，中国立法体制亦日益清晰。立法体制的多层次和多类型彰显了法律制度供给的多级别和多渠道。针对不同的秩序现状和治理需要提供差异性的制度规范，不仅能够塑造与经济社会发展相适应的法律制度供给体系，而且能够在保证治理有效性的基础上实现国家治理的精细化和规范化。

（三）超越文本限制的地方立法试验

相对于作为立法权配置外在形式的立法体制而言，地方立法的具体实践蕴藏着更为丰富的规范内涵和更具实质意义的学术资源。20世纪90年代，地方立法尤其是地方经济立法仍然存在思想上的“禁区”，表现之一即是以姓“资”姓“社”作为立法的首要标准，认为破产法、公司法以及证券交易等方面的法律规范属于资本主义社会的专属范畴［19］。1992年初，邓小平南巡讲话对于打破传统观念束缚并推进经济改革起到了关键性作用。在以经济建设为中心的政治定位下，判断地方立法合理与否的根本标准不再是阶级思维下“社”与“资”的意识抗争，而是能否解放和发展生产力并促进社会主义市场经济发展与完善。在这一点上，改革开放前沿地区起着立法试验区的作用。立法决策必须适应改革决策，而改革决策亦须通过立法来保障。改革开放以后，国家统包统配的固定用工制度已难以适应外资企业发展。为此，广东省人大常委会于1981年审议通过的《广东省经济特区企业劳动工资管理暂行规定》明确规定，“三资”企业雇佣职工实行合同制。虽然其与当时法律制度发生形式上的抵触，但并不违背解放和发展生产力的内在精神与基本原则。紧接着，深圳市政府于1983年颁发《实行劳动合同制暂行规定》，将合同制度推广到区内所有国家机关和企业事业单位。在系统总结深圳市劳动用工制度的基础上，广东省于1988年8月颁发《广东省经济特区劳动条例》，经济特区劳动用工制度获得了更为坚实的法律保障。此外，1987年12月，深圳市政府首次公开拍卖国有土地使用权。紧接着，广东省六届人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》，明确规定特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。1988年4月，七届全国人大一次会议将“土地使用权可以依照法律的规定转让”纳入宪法文本。经济特区有关固定用工制度和土地无偿使用制度的改革正是地方立法试验逻辑的实践展现。鉴于深圳经济特区的立法先锋作用，全国人大常委会于1992年7月通过《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，使得经济特区的先行性立法有了明确的制度支撑。经由立法试验对既有立法体制进行适度突破，根源于新情势所酝酿的治理需要。改革开放的历史性转折不仅改变了人们的思想观念、行为方式甚或理想追求，而且革新着社会的规则制度、价值体系以及运行模式。地方立法实践的非常规化路径正是对新时期治理张力的现实回应，其目的在于将复杂而多元的社会凝聚为有序的运行整体，进而实现改革和转型时期国家治理的有效性。

然而，有学者对先行先试的地方立法提出质疑，认为统一的市场必须要有统一的法律，因而没有理由去强调地方分散立法［20］。这源于过分强调地方立法的从属性特征而相对忽视地方立法的自主性内涵。统一立法并不等同于集中立法，统一不是单一，统一的逻辑前提是多元［21］。地方立法具有从属性与自主性两重特征［22］，因此，在强调地方立法从属于中央立法的同时，亦要为地方立法的自主展开提供适当空间。地方先行立法正是地方立法自主性的集中体现，倘若运用单一法律来规范差异性经济秩序，则极易在某些地区沦为一纸空文③。地方立法应当在市场经济中寻求生存和发展的基点，并在突破观念束缚和机械理解的基础上，从政府本位转向企业本位，从侧重主体立法转向注重行为立法，从国家机关自我立法转向以地方国家立法机关为主导、全社会共同参与的民主立法［23］。随着地方立法实践逐步推向深入，其权限边界成为新的探究焦点。中央和地方立法权如何配置以及地方立法权内部如何划分，并不是一个容易把握的问题。立法权限划分的实质是资源分配和利益重整问题，其合理划分需要一个相互协商和彼此妥协的权衡空间，其权衡的首要标准即是能否实现有效治理，即宜于将中央层面统筹规划的事项纳入中央立法范畴，地方层面差别应对的事项则纳入地方立法范畴。如何在中国特有的立法体制之下对央地立法权以及地方立法内部进行科学划分，不仅仅需要主观意志的发挥，更需要顺应立法规律，并将已有实践经验和理性认知以制度规范形式呈现出来。中国立法体系的完善与发展呼唤着规范立法程序、明确立法权限的《立法法》的出场。

三、依法治国背景下地方立法的规范实践

随着改革开放持续推进和依法治国逐步展开，地方立法亟需进行规范化设定，《立法法》应运而生，地方立法规范得以完善。然而，全面推进依法治国背景下，既有立法权配置模式仍无法满足国家和社会治理的实践需要。因此，修改完善后的《立法法》在地方立法主体扩容的基础上，对立法权限进行了相对明确的范围界定。总体而言，如何通过规范和保障地方立法以实现地方层面制度供给的充足性和秩序运作的有效性，仍然是地方立法实践的重要遵循。与此同时，中国地方立法由数量型立法逐步转向质量型立法，并在注重治理有效性的同时兼顾治理的正当性，且已超越单纯的经济保障功能，更加关注其综合治理功效。

（一）从治理层面理解地方立法主体的扩容态势

由传统计划经济向现代市场经济转变，需要经历一个利益与权力的整合过程，这在很大程度上离不开法律机制的调节作用。社会主义市场经济条件下的地方立法权整体上呈扩张态势。为有效规范立法活动，九届全国人大审议通过《中华人民共和国立法法》，并对“较大的市”的主体内涵进行了全新界定。相较于《地方组织法》而言，经济特区所在地的市被纳入较大的市的主体范畴，并与省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市共同构成新时期市级立法的权力格局。然而，在解决行政区划和立法权两种意义上较大市内涵冲突的同时，地方立法的主体变动又引发了新的立法争议。

其一，经济特区备受双重立法权之困扰，法律规范在地方秩序调节中的作用受到限制。在《立法法》施行之前，经济特区所在地的市只能进行授权立法，实施区域仅限于特区范围。就深圳而言，经济特区范围之外的宝安、龙岗等区并不能为特区立法所覆盖。《立法法》对经济特区授权立法进行了重新界定，特区所在省和市的人大及其常委会可以根据全国人大的授权制定地方性法规，但同样只能在特区范围内实施。依据该条规定，授权对象仅限于经济特区所在地的省、市的人大及其常委会，不再包含经济特区所在市的人民政府；授权主体仅限于全国人大，不再包含全国人大常委会。但是，《立法法》的通过改变了这一权力配置状况。根据《立法法》第63、73条的规定，经济特区所在市的人大及其常委会可以制定地方性法规，其政府可以制定地方政府规章。经济特区职权立法的适用范围，随之超越授权立法的特定实施区域。制定主体相同，实施范围却不同，一市两制的立法难题日益凸显。两种立法权在权力来源、立法权限和生效条件等方面存在明显差异④。从根本上来讲，职权立法和授权立法的制度设计源于不同的治理逻辑。赋予经济特区以授权立法权，在很大程度上是基于立法试验的目标定位与风险考量；赋予经济特区以职权立法权，则是为了充分发挥经济特区立法的自主性和灵活性，进而实现立法领域的探索性尝试并取得突破性进展。目的考量的差异性以及规制范围的非统一性造成了经济特区“一市两制”的窘境，直到国务院将深圳经济特区范围扩大到全市，此种立法场景才成为历史。

其二，行政区划结构与地方立法主体的内涵混同困扰着较大的市的权力布局。较大的市最早被用来描述行政区划制度，即较大的市分为区或县⑤。然而，1982年《地方组织法》赋予“较大的市”以新的规范内涵，即经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订本市所需要的地方性法规草案。较大的市的概念资源被进一步挖掘，以至于呈现出“区县规划”和“权力配置”两种意义上的错位图景。经过意见征求和请示报告，国务院先后批准了19个较大的市。然而，国务院批准的较大的市多为自然资源类型的工业城市。有学者质疑道，这种基于计划经济体制的权力配置难以吻合地方治理的实践逻辑，较大市立法权的取得应当在摆脱经济发展水平划分标准基础之上，以城市自治水平作为判断依据［24］。为缓解行政权与立法权之间的紧张关系，可以经由地方立法权扩容实现区域规划和立法主体上的规范统一，即赋予所有设区的市以地方立法权。

其三，地方治理的制度需要使得设区的市成为地方立法的重要参与主体。国务院批准的较大的市可以进行地方立法，在一定程度上赋予了地方立法权以稀缺性价值，各地方争取立法权之路不曾停歇。在改革开放初期，地方争取立法权的动机在于扩大自主权，进而在经济竞赛中占得先机；而随着改革的深入推进，地方争取立法权的目的不再是单纯的经济增长，而是愈加关注社会矛盾的有效化解和地方治理能力的整体提升。改革开放的制度推进改变着地方在国家发展中的角色定位，其不仅要承担地方经济发展的历史重任，而且要担负起地方综合治理的时代使命。然而，地方事权与立法权不匹配所引发的治理困境，促使诸多地方经由“红头文件”而进行事实上的“变相立法”，这在很大程度上抑制了法律制度的良性生长。党的十八届三中全会指出，要逐步增加有地方立法权的较大市的数量。紧接着，十八届四中全会明确提出，要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，依法赋予设区的市以地方立法权。为贯彻党的会议精神，《立法法》修改时将地方立法权赋予所有设区的市，进而形成一个完整的立法层级。可以说，普遍赋予设区的市以地方立法权，不仅可以弥合“较大的市”在行政区划和立法主体两种意义上分裂对立的局面，而且能够实现立法权在市级层面的公平配置，为各地方运用法治方式规范社会主体行为以实现地方有效治理提供充足的制度供给。

（二）以差异性视角探寻地方立法的规范边界

探寻地方立法规范边界的基本目的是为了确定不同立法事项所需要倾注的民意基础，进而在人民代表大会制度的国体下以立法的正当性保证治理的正当性。虽然单一制下的地方不是独立的主权团体，且地方权力源于中央的纵向授予，但是，本源性权力与过程性权力的属性划分，使得单一制国家在立法领域同样存在着分权可能⑥。就实质意义而言，单一制和联邦制均是解决国家治理问题的工具，其本身并不具有独立的制度意义［25］，因此，基于国家治理的现实需求，单一制国家同样可以进行分权实践。纵向分权的目的在于扼制中央集权的强势干预和弥补横向分权的机制短板，进而实现国家权力的均衡配置与有效制约［26］，而国家权力纵向划分的前提性环节即是中央和地方立法权限的划分。在《立法法》颁布之前，除中央授权地方制定实施细则以及单行经济法规的规定和决议外，中央和地方在其他事项上的权限划分均以“不抵触”作为地方立法的实践原则，并无明确标准可资遵循。《立法法》施行之后，中央和地方立法权限的划分基本明确，并将十大事项纳入法律保留范围。但是，保留事项中诸如制度、基本制度等措辞仍为央地立法权配置的学术探究留下了较大空间。一般而言，不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定的地方特色事务即是地方性事务［27］，并可以结合利益范围、地域范围以及事务性质三个标准进行综合判断［28］。需要指出的是，事务本身不是一成不变的，地方性事务和全国性事务会随着经济社会的发展而相互转化。因此，对地方性事务必须进行动态理解。

就权力机关和行政机关的立法权限而言，《立法法》依然没有给出明确的界分标准。根据《立法法》第64、73条的规定，属于地方性事务的事项要制定地方性法规，属于本行政区具体行政管理事项则要制定地方政府规章。然而，宪法和法律并没有对地方性事务和具体行政管理事项进行明确规定，以至于重复立法和越权立法频现于立法实践，地方立法的权威性和正当性根基受到质疑。比如《上海市非机动车管理办法》《上海市医患纠纷预防与调解办法》等地方政府规章，因在相当程度上牵涉公民权利和义务而应当制定地方性法规，结果却制定成了地方政府规章。地方性法规和地方政府规章的权限不清，表面上破坏的是权力机关和执行机关在立法权力配置上的制度均衡，实质上损害的则是地方民众通过人民代表大会制度行使当家作主权力的政治利益［29］。与地方性法规不同，宪法并未直接赋予地方政府以规章制定权。这种制度设置所基于的现实考量是，相对于汇聚和表达民意的权力机关而言，行政机关扮演的更多是执法角色，其规章制定权所承载的民意相对较少，因此，对其立法权的制度设置和实践运行要更加谨慎。人大制度是凝聚和表达民意的重要政治载体，对于保障人民群众利益诉求、规范社会主体行为方式以及实现最广大人民根本利益意义重大。发挥人大及其常委会的立法主导作用是十八届四中全会决定的重要事项，同时也是基于中国独特政体性质的制度选择，其不仅有利于促进民主立法，提高立法质量，而且能够避免地方立法沦为权力部门化、民意权贵化、参与形式化的工具［30］。

然而，人大主导立法必须解决的一个前提性问题是，地方各级人大如何进行立法权限上的划分。《立法法》将省级和较大的市地方性法规混为一体，并未对两者的权限范围和效力等级进行明确区分。这主要是由于省级人大常委会掌握着对较大的市制定法规的批准程序，因而两者在法律效力上并无高低之别。2015年《立法法》突破了这一立法规范，在第72条明确规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。独创性的立法规范触发着新的学术增长点。对于设区的市立法事项中“等”应作“等内等”来理解的主张［31］，有学者基于实证研究反驳道，“等”内立法难以满足设区的市固有的立法需求，因而必须赋予设区的市以“等”外立法权［32］。有学者经过实证分析认为，该权限范围使近一半的立法需求不能通过设区市的自身立法予以满足［33］。将较大的市所积累的丰富立法经验进行整体限缩，显然需要作出令人信服的解释。未来设区的市立法领域的事项安排，应当在《立法法》条文合理的解释空间内，遵循以地区差异性和地域限制性原则，尽量覆盖高频领域、协调彼此差异［34］，并在兼顾立法统一性与多样性的基础上实现央地立法体制的动态平衡。以差异性视角来辨识地方立法的权力边界，可以实现法律规范的针对性和地方治理的有效性，并保证立法规范符合地方立法需求和治理实践。

（三）将民主价值注入立法质量的塑造全程

立法质量始终是地方法治建设的生命线，而立法质量高低的一个重要评判标准是其在多大程度上践行民主立法的价值内涵。作为将不同政治主体、利益团体和公民结合起来的制度通道，地方立法赋权改革的真正目的在于以立法过程来控制地方决策形式、限缩地方决策恣意，进而通过多方参与为地方立法实践注入更多民主因素［35］。相对于民主的深度而言，民主的广度衡量是更为基础性的环节。如果人民在人民代表大会制度以外无法参与立法活动，那么其就在选举他们的代表之后沦为“被动公民”［36］。基于此，2015年《立法法》第5条明确规定，立法应当保障人民通过多种途径参与立法活动。然而，其所规定的程序内容并不充分。《立法法》在将提案、审议、表决和公布纳入立法程序范畴的同时，并未对作为立法过程基础性环节的“起草”作具体规定，以至于立法学界普遍认为起草不属于立法程序。法案起草权几乎被行政主管部门垄断，起草程序甚至演变为部门之间进行利益博弈的制度化平台⑦。这种受部门动机驱使的立法运作有悖于立法机关主导原则、立法参与公平原则以及立法程序公开原则，不利于立法实践的顺利开展和立法质量的整体提升。为防止部门利益绑架甚或侵害公众利益，不仅要强化权力机关的立法权，发挥人大在立法过程中的主导地位，而且要建立公众参与制度，提升地方立法工作的透明度。如学者所言，在当代中国，立法过程不是单纯行政权力主导下的利益分配形式，而是多种利益、多种主体的言说空间［37］。针对地方立法起草工作，学界亦提出了多种思路，如委托起草、合作起草等。其中，专家理性模式能够为地方立法提供更多理性化资源，而大众参与模式则能够为规则制定提供广泛正当性支持。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，可以打破行政府主导的独断性起草模式，进而实现起草主体和利益表达的多元化。

立法听证被视为公众参与立法最为重要的制度形式，其可以在倾听不同群体利益诉求的基础上汇聚更加广泛的民意，并保证地方治理规范形成和运作的正当性。为践行《立法法》“保障人民通过多种途径参与立法活动”的立法理念，各地纷纷制定立法听证规则。如山东省人大于2002年审议通过《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》，对立法听证所需要的具体程序和内容进行了明确规定。同时，由于立法信息公开是立法听证的前提和基础，所以2015年《立法法》将“坚持立法公开”纳入立法规范。地方立法听证制度是现代立法民主化的客观要求，亦是在国家和社会转型期进行科学立法的理性选择。在单一和同质化的利益格局已被打破、多元交错利益结构逐步形成的现代社会，公众参与立法已不再是简单的利益诉求，而是为法律规则所确认的制度设计。公众参与机制的有效运作能够增强地方立法的民意基础，并可以在一定程度上避免陷入精英主义的危险。如果说立法听证是倾听各方利益诉求的过程，那么立法评估则是经过整合的利益诉求接受综合检视的过程。任何一项法律活动都必须历经程序启动、程序运行以及运行结果三个前后相继连续阶段［38］，因此，就每一种地方立法评估制度而言，至少应该包含评估实施、结果形成以及成果应用等具体子制度［39］。为提升地方立法评估的规范化程度，诸多省、市颁行了地方立法评估办法、规定等规范性文件，地方立法评估工作由此进入常态化和制度化的运作过程。

改革开放以来的立法实践表明，中国立法已由数量型立法转向质量型立法。正如习近平总书记所言，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”［40］。地方是法治建设的真正舞台［41］。只有承认和尊重地方所具有的信息优势及其自治属性，才能使法律作为“活法”［42］发挥应有的社会治理功效。作为提升地方立法质量的有效途径，推动公众参与、开展立法听证、组织立法评估等离不开地方的具体实施以及对地方信息的精确掌握。正因为中央立法难以解决地方的特殊性问题和不平衡状况，地方立法才得以在单一制国家寻求到发展空间。地方机关更容易准确感知和把握地方性知识，因此，地方立法主体在不违背宪法、法律前提下所制定的地方规范性文件，可以推定为最符合地方立法事实和地方利益［43］。随着传统竞争优势逐渐式微，以法治环境为核心的制度竞争优势日益凸显。作为推进地方法治建设的基础性环节，地方立法质量直接决定着地方法治建设成效。而公众经由各种渠道参与立法规范形成的诸多环节，正是地方法治建设深度实践的鲜明体现。其不仅可以通过民主价值的立法注入以实现地方层面的民意汇聚和利益整合，而且能够在践行现代法治内涵的基础上实现国家和社会治理的有效性和正当性。

四、结语：以有效性和正当性为治理遵循的地方立法实践

地方立法在国家治理变迁中扮演着重要的制度角色，而如何根据具体的政治环境和制度需要赋予地方立法权以不同的角色定位，就成为构建国家和地方秩序所必须严肃拿捏的治理技艺。

新中国成立初期，新生政权所面临的政治环境和秩序诉求决定了不适合对立法资源进行疾风骤雨式的革命性配置，中央和地方相结合的分散立法模式得以塑造。然而，单一制国家的中央集权倾向促使国家对权力资源进行重新整合，地方立法权由此被悉数收归中央。直到改革开放以后，法律在国家和社会治理中的制度角色得以重塑，地方由此重获立法权。

对于急于摆脱革命与阶级思维，进而通过解放思想以实现国家超越的中央政府而言，其所面临的更多的不是逾越权限的问题，而是突破不够的问题。基于对这种政治性论断的实践尝试，地方立法在国家试验型发展逻辑的基础上不断进行着宪制突围。而随着改革开放持续推进和依法治国逐步展开，地方立法的规范化程度日益提升，并在立法权配置良性调适中演绎出新时代地方立法的规范变迁路径。

与地方立法的历史变迁相对应，学界有关地方立法的探讨场域和理论焦点也经历了一个前后两个时期的认知演述过程。前期主要关注地方立法的有无之争，即是否应当赋予地方以立法权。更确切地说，立法权由中央统一行使，各地方不得涉足。其认知路径是，在极力宣扬地方立法权力属性的基础上，严格遵循单一制国家的集权逻辑，并将立法权统归中央作为践行中央集权立法体制的重要特征。后期更加注重地方立法的规范之争，即如何有效规范地方立法实践，诸如地方立法的主体扩容、权力边界以及公众参与等。其认知路径是，在彰显地方立法法治属性的基础上，不断探索国家建设、发展和改革中的治理逻辑，且将治理的有效性和正当性作为地方立法实践的重要遵循。

通过梳理地方立法的演进特征和认知路径，可以发现，地方立法权力属性和集权逻辑的有无之争建基于静态理论之上，但其无法满足国家统治和治理的实践需要，因而后期在突出地方立法法治属性和治理逻辑的基础上更加注重动态实践的现实意义。历史实践表明，地方立法权的有无及大小均以国家治理实践为导向，其发展方向同样应当遵循国家治理的客观规律和具体实践。从更深层次上来说，地方立法问题域的核心点即是权力的收放问题。地方立法权构成国家权力的重要组成部分，但限缩权力不是根本。就国家统治和社会秩序而言，权力是为治理服务的，偏离治理有效性和正当性的中央集权无法指导客观实践，而偏离治理规律和制度实践的立法权配置同样难以实现国家和社会的规范有效治理。将权力限制在规范化制度框架内的目的不是为了限制权力，而是为了有效规范权力，而规范权力才能发挥地方在法治中国建设中的秩序调节作用。如果对地方立法权力进行全面限制，即实行完全的中央集权立法体制，虽然可以避免地方立法割据发生的可能性并保持单一制国家法律形式上和整体上的统一，但却失去了由具备信息和资源优势的地方制定规则、调整秩序以及有效治理的制度优势。

地方立法不仅是一个权力配置问题，更是一个制度供给问题，或者更确切地说是一个如何实现权力和制度有效聚合以助力国家治理的实践问题。地方立法的发展状况与国家的政治环境和治理取向密不可分。如学者所言，中国要不要有地方立法，主要不是取决于宪法和法律的赋权规定，而是取决于具有稳定性和长久性的国情因素［44］。而这种具有稳定性和长久性的国情因素在很大程度上正是以治理的有效性和正当性为基本遵循的。

在国家政权初建、社会资源短缺的情形下，执政者所面临的首先不是正式制度供给不足的问题，而是如何经由资源的有效分配以实现政权巩固和国家稳定的问题。法律制度规范作用的功能施展是以一定的物质条件为基础的。在物质条件匮乏和政治局势不稳的情形下，在怀揣各种价值信念者尚处于犹豫彷徨之际，在民众难以理性表达自身意志且旧传统尚未彻底厘清之时，国家计划或许是合理分配现有资源、有效规制社会行为并应对一切突发情况的最佳选择。在人民代表大会制度建立之前，由于自下及上的意志传达路径尚未完全贯通，自上及下的纵向意志灌输渠道不仅成为国家意志统领社会各领域的主要依循，而且是新生政权实行国家和社会统治的制度依赖。因此，在新中国成立初期，整体上更加强调国家立法权。可以说，和平稳定的国家和社会环境是新中国建立之初民众的最大追求，其不仅关系到新生政权的生存问题，更关系到人的生存问题。在维护稳定环境的基础上实现对现有资源的合理分配，进而通过务实的权力整合以实现对国家和社会的有效治理，是历史对执政者的基本要求。

而在改革开放以后，中国所面临的首要问题已不是如何实现资源的有效分配问题。国际环境的巨大变化和国内局势的急剧转变，使得发展问题成为更加急迫和现实的追求。虽然同样关注资源分配问题，但新的历史时期对执政者提出了更高的治理期待，资源分配必须超出现有资源的束缚，而应当在创造更多资源的基础上实现递增性分配。此时，人民代表大会制度已比较健全，意志输送渠道已经贯通，地方立法发展的制度环境已经成熟。同时，社会主义市场经济发展引发着国家和社会治理领域的制度短缺。就法律市场而言，国家权力机关的立法活动构成法律供给的重要组成部分。然而，法律市场中的供求失衡赋予法律资源以稀缺性特征，这就促使国家经由试验型路径以探索多元的制度供给路径。即在没有获得全国性的合法地位之前，赋予新制度以局部合法性，进而在激发不同区域之间制度竞争的基础上，形成有利于经济发展和社会进步的制度供给市场。可以说，地方立法正是法律市场中多元制度供给的有机组成部分。作为地方治理的重要制度供给者，其对于有效规范地方行为、调节地方秩序以及推进地方治理现代化意义重大。

综而述之，赋予地方以立法权并规范其运行实践是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要制度举措。这不仅符合国家治理有效性和正当性的既有逻辑，而且能够为地方立法的深入开展提供实践遵循。

注释：

① 陶希晋在1957年指出：在群众运动中，“革命群众需要的是什么？是完备的法制吗？是等待制定了一整套搞运动的法制才去进行暴风骤雨式的阶级斗争吗？显然，决不是这些，而主要是在政策范围内发扬人民群众的高度的革命精神。这种精神，在某种意义上对于旧社会的反人民的旧秩序来说，也就是‘无法无天’的斗争精神。我们决不能在斗争一开始，就对广大群众强调什么这个不准，那样不行，必须按条条办事，来束缚群众的手脚；甚至在某种情况下，还不能绝对地阻止群众冲破一些陈旧或者不适合运动需要的规定”。参见陶希晋：《新中国法制建设》，南开大学出版社1988年版，第60页。

② 一元性立法体制是指立法权集中在中央，立法权不容分割，全国只有一个机关即中央立法机关集中、完整地行使制定法律的权力，只有一个立法的源头，只有一种立法体系、法律体系和法制体系。参见郭道晖：《论我国一元性立法体制》，载《法学研究》1986年第1期，第4-5页。

③ 如在《中华人民共和国行政处罚法》制定过程中，并没有对行政罚款数额作出具体规定，终以“罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定”的表述作原则性的规范。参见《中华人民共和国行政处罚法》第13条第2款。

④ 就权力来源而言，授权立法权来源于最高国家权力机关授权，而职权立法权来源于宪法和法律直接规定；就立法权限而言，授权立法在坚持基本原则的前提下可以进行自主立法，而自主立法应当坚持不抵触原则；就生效条件而言，授权立法只需报授权机关备案，而职权立法则需经省级人大常委会批准。

⑤ 1954年《宪法》第53条规定，“中华人民共和国的行政区域划分如下……直辖市和较大的市分为区”。此后，1978年《宪法》第33条以及1982年《宪法》第30条均规定，“直辖市和较大的市分为区、县”。

⑥ 所谓本源性权力，是指相对而言处于原始形态的政治结合体从其自身的物质属性和组织结构中产生的一种权力，其属于政治权力而非法律权力；所谓过程性权力，是指本源性权力的主体通过宪法和法律在国家机构体系内配置的、由不同国家机关和官员掌握和运用的权力。参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2003年版，第376-377页。

⑦ 如在江西省拟制定野生植物资源保护条例时，各部门之间分歧严重，并围绕条例起草的主导角色进行了激烈争执：林业部门主张，其一直负责野生植物资源的管理工作，因此应当是野生植物资源保护的主管部门；城建部门提出，风景名胜区和园林内的野生植物管理应当由其负责；医药部门则认为，在野生植物中，不认识的是草，认识的都是药，所以其不能不参与野生植物资源的保护和管理。参见李步云：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第175-176页。